基層政府實施行政問責制存在問題及完善路徑

王 亮，孫 羽

（江蘇師范大學，江蘇徐州221116）

基層政府實施行政問責制存在問題及完善路徑

王 亮1，孫 羽2

（江蘇師范大學，江蘇徐州221116）

實施行政問責制是建設責任政府和法治政府的重要保障，有利于加強對政府權力監督，提升政府公信力和執行力。行政問責制在我國基層政府實施較晚，存在諸如主體缺失、權責不清、措施不規范、輕無為問責、監督不力等問題。解決這些問題，需要提升人大的問責主體地位，劃清基層政府各部門權責界限，完善問責措施和政府績效評估，還要在基層公務員的道德建設上下功夫。

基層政府；行政問責制；問題；完善路徑

近年來，我國政府執政理念和行政職能發生轉變，已經從傳統的管理型政府向服務型政府邁出一大步。但同時，政府責任缺失和官員不作為、亂作為問題也引起社會的廣泛關注，如何正確行使權力也成為我國民主政治發展和行政體制改革的焦點問題。2016年6月28日，習近平總書記主持召開中央政治局會議，審議通過《中國共產黨問責條例》，強調責任重如泰山，有權必然有責，失責必須追究。制定問責條例正是在告誡和警示全體黨政干部，黨中央對問責工作動了真格，任何領導干部不擔當、不負責就要被問責。而我國政府實施行政問責制尚處于摸索階段，實踐過程中還存在諸如主體缺失、權責不清、措施不規范、輕無為問責、監督不力等問題，這些問題在基層政府尤為突出。因此，研究我國基層政府實施行政問責制存在的問題及完善路徑，是理論與實踐的迫切需要。

一、我國基層政府實施行政問責制的意義

基層政府指縣鄉兩級政府，這兩級政府與老百姓的接觸最為密切?；鶎诱疅o論是制定政策還是執行政策，都直接關系到老百姓的切身利益。一個有責任的、講法治的、高效的基層政府，是基層政府建設的目標，也是普通百姓的殷切期望。在基層政府實施行政問責制，是建設責任政府和法治政府的重要保障，也有利于加強對基層政府權力的監督，提升基層政府公信力和執行力，建設高效陽光政府?？梢哉f，在基層政府實施行政問責制意義重大。

（一）有利于加強基層政府勤政廉政建設，提高執政能力

基層政府官員只有勤政廉政，才能擔負起人民的重托，才能夠更好地應對新形勢新變化中產生的問題。行政問責制不僅對基層官員工作失誤和造成的損害進行問責，對于工作中不作為和效率低下混太平日子的官員同樣要問責，以保證基層領導干部不斷改進工作方法，提高工作效率，做到勤政廉政。官員素質提高，能力增強，作風過硬，黨和政府的執政能力和行政能力自然增強。實施行政問責制無疑是提高黨和政府的執政能力、行政能力的一個重要著力點。[1]

（二）有利于基層政府轉變職能，建設責任政府

“責任政府”是現代民主政治的基本價值理念，民主的政府必然是責任的政府。[2]責任政府必須能夠快速有效地回應民眾訴求，采取積極措施加以滿足。一個負責任的政府必須在行使職權過程中，做到事前有交代，事中有解釋，事后有擔當，有錯必問責。基層政府實施行政問責制，可以追究權力行使不當或沒有盡職盡責的官員應該承擔的責任，督促其他官員合法、正當地使用權力，消除官僚主義作風，使基層政府的官員真正成為公共服務的提供者，不斷提高基層政府的工作效能和施政水平，建設責任政府。

（三）有利于約束和規范基層政府工作人員行為，提升基層公務員整體素質

基層政府工作人員平日多接觸基層群眾，如果采取的工作方法較為簡單粗暴，打罵群眾、暴力執法，或者擅自脫崗，百姓辦事找不到人，就會嚴重影響基層政府在群眾中的形象，撼動黨的執政基礎。約束基層政府工作人員的行為不僅需要道德的軟約束，更需要黨紀國法的硬約束。實施行政問責制能夠有效約束和規范基層公務員行為，提高其自律性、責任心和公仆意識，推動其切實轉變工作作風，密切聯系群眾，進而不斷凈化基層干部隊伍。

（四）有利于密切干群關系，重塑政府形象

基層政府如果不作為亂作為，官員高高在上，工作欺上瞞下，失信失責情況嚴重，遇到問題又互相推諉，逃避責任，長此以往，就會使基層干群關系出現鴻溝，百姓對基層政府的意見和不滿就會積聚。在基層政府實施行政問責制，基層政府在行政實踐中就能增強責任重于泰山、群眾利益無小事的價值觀念，形成新的行政文化和行政生態，促進政府職能轉變和效能的提高，進而能夠密切干群關系，提升政府公信力，重塑政府形象。

二、當前我國基層政府實施行政問責制存在的問題

行政問責制作為一種制度創新，國家層面為此出臺了相關的法規和條例，群眾也對其寄予厚望，但是在基層政府，實施過程中還存在許多不容忽視的問題。

（一）問責主體缺失，不能形成合力

當前，我國行政問責主體主要還是行政機關上級對下級的問責。就基層而言，主要是市級政府對縣級政府的問責和縣級政府對鄉鎮政府的問責。這種單一問責主體的問責效果，很大程度上依賴于上級政府領導的意志，而賦予政府權力的同級人大機關卻未能發揮問責主體的作用。司法機關、民主黨派、社會團體、人民群眾對問責活動的參與更是少之又少。因此，行政問責主體尚未形成合力，不能解決行政系統內部問責機制的局限性問題。

（二）政府部門權責不清，問責客體模糊

政出多門、職能交叉重疊、重點工作多人分管等現象在基層政府較為普遍?；鶎诱块T職能存在交叉，遇到利益都想管，出了問題需要承擔責任時又互相推諉“踢皮球”，重點工作由于任務較重，往往也由多位領導分管，出現問題往往很難衡量每個領導所應承擔的責任。這些不科學的職能劃分和人事分工，無疑會對問責客體的確定和承擔責任的輕重產生干擾，帶來的后果就是行政問責的過程和結果都難以讓人信服，違背了行政問責的本意和初衷。

（三）行政問責措施不規范

問責措施不規范主要體現在問責程序、范圍、標準上。就問責程序來說，基層政府對于問責行動的啟動和響應較被動，缺少主動的問責啟動程序。以2016年江蘇省徐州市某鎮被遙感衛星檢測到點燃夏季秸稈焚燒“第一把火”為例，省環保廳第一時間在全省發布通報，而某鎮所在區并沒有啟動相應問責程序，而是等到市政府領導簽批對某鎮啟動問責程序后，區政府才對“第一把火”事件進行調查，啟動問責。從問責范圍看，基層政府的問責往往僅是對新聞媒體報道、造成重大影響和后果的事件進行問責，而在基層，較多的是關系人民群眾切身利益的小事，重大事故并不是很多，對于這些小過失、小問題往往得過且過，缺少問責。在問責標準上，雖然國家和省市制定了問責規范和條例，但是對于每一件問責事項，標準則難以掌握，對問責結果的產生缺少制度化規范，具有一定的盲目性和隨意性。

（四）重有錯問責，輕無為問責

在基層政府，絕大多數領導干部和工作人員盡職盡責、任勞任怨，但仍有部分人思想覺悟不高，不求有功但求無過，當一天和尚撞一天鐘。這些人的行為嚴重影響基層政府的行政效率，也損害了政府的形象。當前的行政問責還僅局限在有錯問責，特別是重大事故的問責上，對行政不作為缺少必要的問責措施，這樣的后果就是把行政問責制狹隘地當成了懲戒過錯的制度，與提高政府行政效率的初衷存在較大差距。

（五）媒體和群眾的監督力度不夠

媒體和群眾的積極監督有利于政務信息公開。對于政府失責事件，媒體和群眾往往采取零容忍的態度，及時曝光，且反映強烈，但當政府表態展開調查并積極追責后，媒體的跟進關注又不夠，導致最后對此事件的結果不了了之，使得行政問責缺少了透明度和完整性。同時，新聞媒體也難以作為一個獨立的平臺存在，在很多情況下，當某些問題被媒體曝光后，地方政府為了大事化小，往往會對媒體進行協調和干預，阻止媒體繼續跟進關注，事件平息后，問責也就成為可有可無的工作。

三、西方發達國家行政問責制借鑒

西方發達國家最早把行政問責制確立為一種政治制度，理論與實踐發展較完善。研究行政問責制，離不開對西方發達國家的考察與借鑒。通過對西方發達國家的經驗研究，從中找出中西方之間的差異，取其精華，為完善我國行政問責制提供借鑒，也有利于行政問責制在我國基層政府的實施。

（一）發揮議會的問責主體作用，行政機關需向議會負責

無論是實行總統制的美國還是議會制的英國，議會與行政機關的權力制約關系早已通過制度設計固定下來。西方發達國家發揮議會問責作用的主要措施有：第一，在議會設有行政問責專門委員會。如2001年到2005年，英國下議院就設立了18個專門委員會，意在加強對政府的監督；美國在1970年的《國會改革法》中明確規定，國會的各個委員會需要定期就所監督的政府部門情況形成報告，向國會做匯報說明。第二，議會對行政機關各部門實施調查和聽證制度。1972年美國“水門事件”發生后，國會成立了監督聽證委員會，對事件展開調查，使得尼克松和25名官員被司法起訴。

（二）發揮司法機關的問責作用

在西方歷史上，英國是最早把司法機關作為問責主體的國家。1947年，在《英國王權訴訟法》中規定，國王必須對自己的行政違法行為承擔責任。[3]這標志著以司法機關為問責主體的行政訴訟制度在英國確立。美國作為典型的三權分立國家，司法機關在行政問責制中的問責主體地位是不可撼動的。司法機關運用手中的審判權和裁決權，不僅對政府失責行為進行追究和處罰，還通過獎勵手段來推動其他問責主體的行政問責行為。

（三）完善政府機構內部的問責機制

西方國家在責任政府建設中，通過加強內部責任控制的方式，實現政府上級對下級、行政機構對代理機構的問責。首先是完善立法，使政府機構內部問責有法可依。其次是加強政府信息公開，美國于1996年制定了《電子信息公開法》，規定政府要按照程序公開政務信息，英國議會在2000年通過了《信息公開法》，改變了以往英國政府對政務信息嚴格保密的慣例。

（四）行政問責與政府績效評估相結合

隨著西方民主政治的發展和新公共管理運動的興起，傳統的對失責的政府官員的問責理念已經發生轉變，人們更加關注行政權力的行使績效，并在行政績效基礎上實施績效問責。行政問責與政府績效評估相結合，已經成為西方發達國家行政問責發展的總趨勢。美國在1993年通過了《政府績效與結果法案》，設置了政府績效評估指標，對沒有達到績效標準的政府服務，公眾可以通過控告政府對政府展開問責。

（五）保障公民的知情權

西方發達國家通過相關立法，形成了保障公民知情權的法律體系，有效保證了媒體和民眾及時獲取政府相關信息，對政府工作開展監督。只有權力行使公開透明，才能有效保證行政問責的真實性。美國憲法明確規定，國會必須將每次會議的內容、辯論、表決情況向公眾定期發布，確保公民對國會的監督。

四、我國基層政府實施行政問責制的完善路徑

通過對西方發達國家實施行政問責制的經驗借鑒，結合我國國情，針對我國基層政府行政問責實踐中存在的問題，提出以下五條完善路徑。

（一）提升人大機關的問責主體地位，形成行政問責合力

政府及行政人員責任追究的實現機制包括自我追究、政黨追究、權力機關追究、社會追究等實現方式。在這幾種責任追究方式中，權力機關追究是最重要的。[4]2016年10月27日閉幕的黨的十八屆六中全會，會議公報提出：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督?！卑讶舜缶佑谛姓O督主體的首要位置。提升人大機關的問責主體地位，需要充分行使基層人大監督權，完善質詢程序和罷免制度，必要時可以設立專門的問責委員會。其次，還應健全司法機關問責、民主黨派問責、政府自身問責等機制，使得各問責主體形成合力，共同推進基層政府行政問責制的實施。

（二）劃清基層政府各部門權責界限，明確問責客體

科學的行政問責制的前提是政府各部門之間、公務員之間有著明確的責任分工，做到職、權、責法定?；鶎诱畱茖W劃分各職能部門的職責權限，嚴格按照“三定”方案（定職能、定機構、定編制）開展工作。對于部門間存在的邊界不清或職能重疊問題，應充分溝通協調，明確邊界，必要時可申請上級政府進行裁決。政府官員也應明確各自責任，這既是對政府負責，也是對個人負責。

（三）完善問責措施，保障行政問責及時、公平、有效

制定科學的問責措施是基層政府實施行政問責的重要保障。一是基層政府要有自己的問責程序，從啟動問責到問責結果的回應要形成一個整體，確保問責主動性、及時性、公開性。二是在問責范圍上，不僅要對重大事故進行問責，對政府日常工作中出現的小問題同樣需要問責，只有這樣，才能形成強大的問責震懾力，轉變官員作風，做到勤政廉政。三是問責標準的把控，對于黨內問責，已經出臺了《中國共產黨問責條例》，而對于政府序列，尚缺少一部《行政問責法》，以提供問責標準的法律依據，減少行政問責標準的主觀性、隨意性。

（四）完善基層政府績效評估，對“無為”零容忍

在績效問責制下，“無過”并不能成為逃避責任的借口，政府官員還會因為未達到應有的績效水平而被追究責任。從這個意義上來看，績效問責對官員提出了更高的要求，是行政問責制的進一步深化和發展[5]，對基層政府官員和工作人員的業務素質和履職情況作出準確客觀的評價，為行政問責制提供科學的依據。完善基層政府的績效評估，施行績效問責，能有效促使官員樹立正確的政績觀，為民辦實事。

（五）加強對基層公務員的道德建設

真正有效的行政問責，問責只是手段，建設責任政府、高效政府、廉潔政府才是目的。在基層政府實施行政問責，除了需要制度建設的“硬實力”，也需要對基層公務員進行道德建設以提升“軟實力”。只有基層公務員道德素質提高，才能從源頭上減少失責問題的產生，使其接受并支持行政問責制，也能更好地推進行政問責制的發展和完善。

[1]張懷海.關注領導干部問責制[J].領導科學，2004，（17）.

[2]張成福.責任政府論[J].中國人民大學學報，2000，（02）.

[3]曾繁正.西方主要國家行政法、行政訴訟法[M].北京：紅旗出版社，1998：292-293.

[4]蔣勁松.代議問責制初論[J].政治學研究，2008，（06）.

[5]徐元善，楚德江.績效問責：行政問責制的新發展[J].中國行政管理，2007，（11）.

責任編輯：吳艷春

D630

A

1671-1262（2016）02-0040-04

2016-10-26

王亮，男，江蘇師范大學哲學與公共管理學院公共管理碩士研究生；孫羽，男，江蘇師范大學哲學與公共管理學院公共管理專業碩士研究生，主要從事基層政府治理方面的研究。