打破非公有制經濟發展中“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”對策研究

張玉華

（中共佳木斯市委黨校，黑龍江 佳木斯 154000）

打破非公有制經濟發展中“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”對策研究

張玉華

（中共佳木斯市委黨校，黑龍江 佳木斯 154000）

2015年中共中央頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》中明確指出，堅持和完善我國基本經濟制度，制定、宣傳、貫徹黨關于發展非公有制經濟的方針政策，推動形成有利于非公有制經濟發展的政策環境、法治環境、市場環境、社會環境。但是，由于思想觀念、體制等方面的原因，非公有制企業在實踐中遭遇到障礙和壁壘，使其發展中面臨“玻璃門”、“旋轉門”和“彈簧門”的現象。對此，應解放思想，轉變觀念；切實轉變政府職能，真正實現簡政放權；推進市場化改革，真正讓市場在資源配置中起決定性作用；深化審批制度改革，創造公平的市場環境；創造寬松的市場環境，促進非公有制經濟大發展；完善相關法律制度，為非公有制經濟發展提供法律保障。

非公有制經濟；簡政放權；市場化改革

2015年中共中央頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》明確指出，堅持和完善我國基本經濟制度，制定、宣傳、貫徹黨關于發展非公有制經濟的方針政策，推動形成有利于非公有制經濟發展的政策環境、法治環境、市場環境、社會環境[1]。但是，長期以來，由于思想觀念、體制等方面的原因，各種所有制經濟的競爭處于不平等狀態，非公有制企業受到一些條件的約束和限制，造成了其發展中面臨“玻璃門”、“旋轉門”和“彈簧門”的現象，簡稱“三門”。這“三門”嚴重影響了非公有制經濟的健康發展，不利于市場經濟的發展，必須盡快打破非公有制經濟發展中存在的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”，以推動經濟社會的可持續發展。

一、“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”問題嚴重阻礙非公有制經濟發展

“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”是比喻在非公有制經濟發展中遭遇的重重障礙和隱性壁壘。比如，非公有制經濟在壟斷行業準入上的大量“看得見、進不去”但一進去就“碰壁”現象，或者是“看得見、進得去”但一進去就被彈回來的現象，具體表現即：在某些行業和領域，非公有制經濟仍然面臨著一些直接或間接的政策性限制和阻礙，準入門檻高；有關非公有制經濟的政策制定得很好，但由于許多內外部因素的限制，無法實施；在融資方面，非公有制企業的融資成本更高，融資規模有限，融資難度更大；在稅費方面，非公有制企業的收費項目比公有制企業高很多。這些都嚴重打擊了非公有制經濟發展的積極性，嚴重阻礙其健康發展。因此，必須破除非公有制經濟發展中的“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉門”現象。

二、“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”問題產生的原因分析

（一）傳統思想觀念的束縛

目前，非公有制經濟發展中存在“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”問題的深層次原因仍然是思想觀念方面的束縛。長期以來，有相當一部分人在思想認識上沒有把非公有制經濟放在與公有制經濟同等的地位上，害怕非公有制經濟做大做強后會改變社會主義國家公有制的性質。在調研中，我們發現部分地方政府領導對非公有制經濟口頭上講支持發展，但是在行動上卻沒什么作為；有的是擔心非公有制經濟的發展會沖擊公有制經濟，導致貧富差距拉大，擔心公有制的主體地位被削弱；有的擔心與非公有制企業接觸多了、服務多了，會背上權錢交易的黑鍋，影響自己的前途；有的甚至把非公有制經濟的存在和發展，看作是生產力總體水平低、發展不平衡、國民經濟遇到困難而采取的臨時性措施或只當作是上級政府分配的工作任務，走一步看一步，工作敷衍了事。另外，受傳統觀念的影響，多年來社會上形成了“農民捆在土地上、工人銬在國企里、干部圈在機關中”的現象，對非公有制經濟發展產生不利影響。

（二）政策執行力度不夠

盡管從2005年的老“非公有制經濟36條”，到2010年的新“非公有制經濟36條”，再到十八屆三中全會明確提出，要“讓市場在資源配置中起決定性作用”，黨中央、國務院出臺了一系列促進非公有制經濟發展的措施，各級地方政府也先后出臺相關文件、地方法規、部門配套措施來支持非公有制經濟的發展，國務院也曾經出臺《關于支持東北振興若干重大政策舉措的意見》，這些都明確提出要大力支持非公有制經濟發展，破除阻礙非公有制經濟發展中的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”問題，但是，在實踐中仍然存在著政策夠用不管用、政策優惠難享用的問題，新、老“36條”以及這些政策措施至今仍沒得到很好的落實。究其原因，主要是政策制定沒力度，缺乏權威性、連續性和可操作性；政策執行不力，以文件落實文件，以會議落實會議的問題非常突出，許多政策非公有制企業并不清楚，僅停留在文件上，沒有得到有效執行。

（三）非公有制經濟地位處于弱勢

雖然黨的十二大提出非公經濟是“公有制經濟的必要的、有益的補充”，十五大提出“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分”，十八屆三中全會提出“公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎”，但是在實踐中國有資產在社會總資產中占優勢，國有經濟控制國民經濟命脈、對經濟發展起主導作用的局面沒有改變，非公有制經濟在發展中處于弱勢的局面并沒有從根本上得到改善。

（四）非公有制經濟發展環境仍不寬松

雖然國家出臺了多項鼓勵非公有制經濟發展的政策措施，各級政府對非公有制經濟發展的支持力度達到了空前水平，但從長期來看，非公有制經濟發展環境仍不寬松。首先，政策環境穩定難。各級政府在發展非公有制經濟過程中，競相出臺了各種形式的優惠政策，包括用人政策、資金扶持政策、財稅政策、土地政策等，但有些政策缺乏科學論證，可行性和可操作性差，甚至有的缺少必要的法律依據，增加了這些政策執行的難度，不可避免地影響到政策的穩定性。其次，融資渠道過窄。由于整個金融組織機構缺少面向非公有制企業的商業化銀行，加上信用中介服務體系發展滯后，國有金融機構無論在自身機制上還是在技術操作上，都無法適應非公有制經濟發展的需要。在直接融資方面，由于資本市場主要服務于國有企業改制和重組，非公有制經濟發展融資依然面臨嚴重困難。再次，市場環境不寬松。對非公有制經濟參與國有企業改革的限制沒有完全解除，對非公有制經濟參與現代農業和新農村建設的支持政策沒有完全到位，市場準入不平等，政策不公平。其主要表現為非公有制企業參與國有企業改革、改組，采取參股、并購、重組等的力度不夠。比如十八屆三中全會《決定》提出，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構，但現行《村鎮銀行組建審批工作指引》規定，設立村鎮銀行，其股東至少有1家為持股比例不低于20%的銀行業金融機構，且主要發起人為出資額最多的銀行業金融機構，這意味著村鎮銀行發起需要國有銀行牽頭，僅僅有非公有制企業不能設立村鎮銀行。

（五）法律制度不健全

目前，非公有制經濟發展中利益受到侵犯時不能及時得到法律保護的情況時有發生，個別職能部門不依法行政的現象也依然存在，這些都損害了非公有制經濟的合法權益，挫傷了非公有制經濟發展的積極性，完善法律制度仍是破除非公有制經濟發展中存在“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”問題，推進非公有制經濟發展的重要因素。

（六）政策措施不完善

現有政策大多對國有企業格外重視，很多優惠政策都向國有企業傾斜，這就使非公有制經濟在市場競爭中處于不平等地位。比如，在某些地方，非公有制企業在稅收、土地征用等方面的政策措施均有不完善的地方，仍存在與國有企業不同的待遇問題。在調研中我們發現，非公有制經濟主體反映較多的“雙重征稅”問題，有些地方雖然對非公有制企業在行業準入方面的政策堅持“非禁即入”的原則，但事實上是“明松暗緊”。因此，完善非公有制經濟發展的政策環境，打破非公有制經濟發展中存在“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”現象，才能真正推動非公有制經濟又好又快的發展。

三、打破非公有制經濟發展中“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”的對策建議

（一）解放思想，轉變觀念

打破非公有制經濟發展中“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”，需要加快重點領域改革和加快轉變政府職能，但關鍵是要解放思想、轉變觀念，徹底打破非公有制經濟發展中“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”等隱性障礙，思想不解放，觀念不轉變，這些隱性障礙就不能從根本上得到解決。

1.要辯證地認識公有制經濟與非公有制經濟的地位和關系。要認識到公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是中國經濟社會發展的重要基礎[2]，牢固樹立必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，激發非公有制經濟活力和創造力的觀念。

2.要認清在非公有制經濟進入壟斷領域后如何體現國有經濟的控制力問題。要徹底改變公務人員害怕與非公有制企業家打交道的狹隘觀念，要與非公有制企業家廣泛接觸，多了解他們生產經營中的困難和思想上的困惑，幫助他們解決實際問題。“非公有制經濟36條”及其實施細則的制定出臺，對于完善健全非公有制經濟發展的各項政策措施具有重大意義。落實好這些政策措施，是繼續深化改革開放，促進國民經濟持續健康發展的內在要求。同時也要看到，實施細則本身需要根據實際情況不斷完善、補充，進一步提高其可操作性和針對性。要為非公有制經濟發展提供方便條件，少設障礙，充分調動非公有制企業的積極性，從根本上進一步激發和釋放非公有制經濟的活力。

3.認識到非公有制經濟發展對經濟發展的重大作用。資料顯示，2013年，非公有制經濟對GDP（地區生產總值）總量的貢獻超過60%。在至少有19個省級行政區，民營經濟的貢獻超過50%，在改革開放前沿的廣東省更是超過了80%。[3]我們各級政府都要以十八屆三中全會精神為指導，按照《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》的要求，從社會主義初級階段的國情出發，充分認識發展非公有制經濟對充分調動社會各方面的積極性，加快生產力發展，促進經濟增長，擴大就業和活躍市場等方面具有重要作用。樹立發展非公有制經濟就是發展社會主義生產力的觀念，對非公有制經濟要同樣看待、同樣重視。要找準定位，轉變服務理念，充分利用信息、管理、協調等方面的優勢，為非公有制經濟發展出謀劃策、排憂解難，做好非公有制經濟發展的參謀。比如為非公有制經濟在市場決策、內部管理等方面提供必要的幫助，促使非公有制經濟改進內部管理機制，把人力資源開發提高到關系企業命運的位置，形成“吸引人才、凝聚人才、搞活人才”的良性機制。

（二）切實轉變政府職能，真正實現簡政放權

打破非公有制經濟發展中“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”的重要環節是切實轉變政府職能，放松管制，其核心是簡政放權，政府不要過多地干預非公有制經濟和企業的發展,從根本上掃清各種障礙。

1.政府要轉變管理理念，樹立服務意識。要改變政府對企業的指揮、管制的管理理念，增強“管理即是服務”的意識，把管制型管理理念變為服務型管理理念。大力發展多形式、多層次、全方位的服務網絡，為非公有制經濟發展提供優質服務。

2.政府要依法行政，減少行政干預。市場經濟是法治經濟，要求以法律規范來行使公共權力。政府部門要充當市場競爭的“裁判員”，消除“長官意志”，依法行政，制止濫用權力，不要對非公有制企業妄加干預。

3.理順管理關系，避免政出多門。我國絕大多數非公有制企業都屬于中小企業，但許多地方至今沒有統一管理的機構，以致出現多頭、交叉管理，帶來多頭收費，增加企業負擔。建議歸并管理程序，在縣（市）設立非公有制企業管理局或中小企業管理局，具體負責對非公有制企業的調研、規劃、協調、服務、引導和監督。

（三）推進市場化改革，真正讓市場在資源配置中起決定性作用

1.正確處理政府、社會及市場之間的關系

上個世紀80年代我們的行政改革中就明確提出要轉變政府職能，這是行政體制改革的關鍵。但是，這么多年我們的政府職能還沒轉到位，我們仍然管了許多不該管、管不好、管不了的事，我們的政府管理中還存在著越位、錯位和缺位的現象，這種現象導致了非公有制經濟發展中存在“玻璃門”、“旋轉門”和“彈簧門”，轉變政府職能實質就是要實現政府的有效限權、放權和分權。

在理論上和實踐上，限制政府權力，建立有限政府，給非公有制經濟發展以足夠的空間，也是打破非公有制經濟發展中存在“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”的關鍵所在。放權就是中央要把一部分管理權限下放給地方政府，市級政府要把一部分管理權限下放給縣級、區級政府；分權是指把一部分政府權力、政府管理職能向社會組織有序轉移，使政府、市場、社會的共同發展局面得以形成。

無論是政府的有效限權、放權和分權,都涉及到這樣一個現實問題，即如何處理政府、社會及市場之間的關系。對于這個問題，黨的十八屆三中全會給我們指明了方向，那就是讓市場在資源配置中起決定性作用，而不是基礎性作用。這種決定作用意味著無論是資源配置、還是政府職能的設置都要聽市場的，不能像以前那樣聽政府的。要堅決把那些政府不該管、管不好、管不了的事項轉移出去，還權于民、還權于市場、還權于社會。凡是社會能夠自主解決的事項就交給社會；凡是市場機制能夠自行調節的事項就交給市場；凡是政府該管的，就堅決管到位，這樣就能在一定程度上使非公有制經濟獲得自由的發展空間。

2.推行行政改革市場化，創造非公有制經濟發展的公平市場競爭機制

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出“堅持權利平等、機會平等、規則平等”。這是非公有制經濟發展方針的重大突破，為非公有制經濟的健康發展鋪平了道路。而行政改革市場化為非公有制經濟創造了公平的市場競爭機制，為打破非公有制經濟發展中“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”提供了一個路徑。

行政改革市場化就是把政府一部分行政管理工作推向市場、推向社會。這就意味著，社會管理不只是政府自己的事，其他社會組織、企業甚至個人如果有能力，也可以進行社會管理，也可以參與到經濟發展的隊伍中，其中就包括非公有制企業這個重要主體。因此，美國學者薩瓦斯在《民營化與公私部門的合作關系》中指出:市場化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本方略[4]。市場化改革在西方政府改革中占有重要地位，它反映了當代政府管理的理念，是政府改革的主流方向之一,更是充分發揮非公有制企業積極性的重要途徑。

這種市場化改革是以新公共管理和公共選擇理論作為理論基礎的。新公共管理主張政府在公共行政中應該只是制定政策而不是執行政策，政府應該把管理和具體操作分開。正如戴維·奧斯本等人在《改革政府》所指出的，政府的角色應是“掌舵”而不是“劃槳”。他們認為，傳統政府低效的一個重要原因就是忙于劃槳而忘了掌舵，做了許多做不了、做不好、舍本求末的事情。公共選擇理論和新公共管理理論主張把競爭機制引入政府行政管理中來，這樣就打破了政府對公共服務和經濟發展中的壟斷地位，給予了非公有制企業一定的發展機會。比如，一些公共服務項目：水、電、煤氣、鐵路、民航等服務的提供，傳統上都是由政府來提供的，但是公共選擇理論卻認為，這部分公共服務也可以市場化、股份化、公司化，由一些民間組織、非公有制企業、非政府組織來提供服務。因此，行政改革市場化改革給非公有制企業帶來平等的市場競爭機會，從體制方面打破了非公有制經濟發展中“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”，促進其健康發展。

（四）深化行政審批制度改革，創造公平的市場環境

黨的十八大報告明確提出：“深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護公平正義轉變”。為通過審批制度改革，創造公平的市場環境，打破非公有制經濟發展中“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”指明了方向。雖然行政審批制度的改革取得了顯著成果，但目前，政府仍然保留了一些本來可以市場化操作的審批權，如土地、河沙、水資源的開發權，城市供水、環衛、公交線路的經營權等，使一些國有企業能跑到批文和項目，而許多非公有制企業則被拒之門外。因此，要通過行政審批制度改革將可以市場化操作的審批項目一律由審批制改為市場準入制，讓所有企業平等競爭。

1.簡政放權，進一步減少審批事項和審批環節。簡政放權實現重心下移、權力下放、權責一致，該放就放，能減就減，按照“誰投資、誰決策，誰受益、誰承擔風險”的原則，真正確立非公有制企業的主體地位。國務院出臺的《關于支持東北振興若干重大政策舉措的意見》指出，要進一步簡政放權。對已下放地方的投資項目審批事項，按照“同級審批”原則，依法將用地預審等相關前置審批事項下放地方負責。比如將列入石化產業規劃布局方案的大連長興島石化產業基地等相關項目核準及用地預審等前置審批委托省級政府負責。鼓勵遼寧省開展投資領域簡政放權改革試點，對屬于省級審批的投資項目，在依法合規的前提下，盡量減少前置審批事項。將在中關村國家自主創新示范區開展的境外并購外匯管理試點政策拓展至東北地區重點裝備制造企業。對于佳木斯市來說，要結合本市的實際，繼續深化行政審批制度改革，具體就是通過取消一批、下放一批、整合一批行政審批事項,努力讓群眾辦事進最少的門、找最少的人、講最少的話、蓋最少的章。取消一批，要求凡是由市場機制可以自行調節的，就交給市場,取消審批；下放一批，就是要求凡法律、法規、規章沒有明確要求必須由市政府審批的,而且縣（市、區）政府可以實施的，授權或下放給縣（市、區）政府，下放的行政審批項目必須進駐各縣（市、區）辦事大廳；整合一批，就是對行政審批性質、內容、要件等相近的審批事項予以合并。這些舉措真正能促進非公有制經濟發展，為他們發展創造了良好的發展環境。

2.科學優化審批流程，為非公有制經濟發展提供便捷高效的服務。制定詳細的服務流程和標準，真正做到能簡便的就簡便，讓群眾和企業少跑路、多辦事。要建章立制，在深化改革的基礎上，建立起集中審批、聯合審批、審批代理等一系列制度治理規范，真正靠制度完善長效治理。要加強對審批權力運行的監督制約，確保審批權正確有效行使。各級地方政府和部門一把手要親自抓審改，加強督促檢查，確保改革取得實效，為市場主體“松綁”，真正讓人民群眾滿意。

（五）創造寬松的市場環境，促進非公有制經濟健康發展

寬松的市場環境是非公有制經濟自由發展的決定性因素之一，也是政府服務職能的綜合體現。一是著力改進政府部門的工作作風，為非公有制經濟發展提供良好的軟件環境。理順行政管理體制，改變對非公有制企業管理政出多門、權責不清的狀況，進一步清理對非公有制企業的收費檢查和審批項目，切實抓好政務公開和服務承諾制度，建立健全監督制約機制，提高政策透明度，做到用市場經濟手段抓發展，重引導不越位、善管理不錯位、抓服務不缺位，真正使民營企業感到“安全、實惠、可靠、方便”。二要放寬政策、放開發展。進一步放寬各種政策，減少稅費，降低門檻，真正使非公有制經濟在數量上有一個大的發展；讓非公有制企業進入更多的經濟領域謀發展，鼓勵和支持非公有制企業以獨資、參股、控股、合作等方式，投資興辦水利、交通、能源、公交、供水、供氣、供熱等公用基礎項目，以及教育、文化、衛生、體育、中介服務、物業管理、社區服務等事業。堅持“非禁即入”原則，即凡是國家法律法令沒有明令禁止的行業和領域，都要鼓勵非公有制企業進入，任何單位和個人不得以任何理由加以限制和實行行業壟斷。三是讓非公有制企業得到更多的資源支持。各級政府要對非公有制企業全力支持，促其盡快發展，做大做強。鼓勵他們以產權關系為紐帶，采取多種財產組織形式和經營方式，共投資產、共享利益、共擔風險，不斷壯大力量，增強競爭實力。抓住國企改制的時機，鼓勵非公有制企業大膽兼并購置國有、集體企業，既可整體購買，也可投資參股，允許他們跨行業、跨區域、跨所有制生產經營。同時，鼓勵非公有制企業與外商合作辦企業。

（六）完善相關法律制度，為非公有制經濟發展提供法律保障

良好的制度是非公有制經濟發展的重要保障。完善相關法律制度，盡快出臺與《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》、《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》和《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》相配套的《實施細則》。打破非公有制經濟發展中存在的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”問題，除了盡快清理和修訂與黨的十八屆三中全會精神、十九大精神不一致的、影響非公有制經濟發展的行政法規、部門規章及制度，制定清晰透明、公平公正、操作性強的市場準入規則，拆除所有妨礙中國特色社會主義市場經濟健康發展的“政策門”外，還必須完善相關的法律制度，從中央到地方，在制度、體制上為非公有制經濟發展創造條件,完善存在傾向性的相關法律法規部門規章，以促進兩種經濟共同發展，讓非公有制企業得到政府優質、高效、公平的法治服務，同時，加強法制宣傳教育，做到全民守法，黨政機關、司法部門以及社會各個方面都要樹立法治思維，非公有制企業要加強自我規范、自我約束，做到守法經營、誠信立業，切實履行企業家的社會責任。

綜上所述,我們要以黨的十八屆三中全會、十九大精神和《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》為指導，充分認識非公有制經濟的地位和作用，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，進一步深化改革，消除非公有制經濟發展中存在的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉門”障礙，保障非公有制經濟發展權利平等、機會平等、規則平等，激發非公有制經濟活力和創造力，推動非公有制經濟健康發展。

[1]中國共產黨統一戰線工作條例（試行）[EB/OL].[2015-09-23].http://www.sh.xinhuanet.com/2015-09/23/c-134650502htm

[2]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].[2013-11-20].http：//news.takungpao.com/mainland/focus/2013-11/2042416.html.

[3]王欽敏.要盡快拆除妨礙發展的“政策門”[EB/OL].[2014-03-03].http://www.cssn.cn/zt/zt_xkzt/zt_jjxzt/jjx_zypz/zypz_zfsr2/201403/t20140303_1008389.shtml

[4][美]E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍等譯，北京：人民大學出版社，2002：350.

F121

A

1671-1262（2017）04-0029-06

2016-12-14

張玉華，女，中共佳木斯市委黨校行政學教研室教授，主要從事公共政策分析方面的研究。

溫冠男