城鄉統一建設用地視閾下的集體土地征收補償問題

□胡建

（安徽財經大學法學院，安徽蚌埠 233030）

城鄉統一建設用地視閾下的集體土地征收補償問題

□胡建

（安徽財經大學法學院，安徽蚌埠 233030）

現行農村集體土地征收仍存在補償原則不確定、補償范圍不清晰、公共利益界定不明、補償范圍狹窄、補償方式單一和被征對象多元，以及保障機制缺失等制度痼疾。集體土地征收制度改革的目標應定位于構建城鄉統一建設用地市場，確立公平補償為基本原則，明確列舉涉及公共利益的具體事項，將殘余地損失、被征地農民的社會保險費用和其他必要費用等間接損失納入補償范圍，增加股權補償、替代地補償和就業補償等方式，規范征收補償程序和完善司法救助制度。

城鄉統一建設；土地征收；征收補償；公共利益；農村集體

構筑城鄉統一的建設用地市場，其實質是通過土地市場化流轉，優化城鄉土地資源配置，破除城鄉二元制，縮小城鄉貧富差距，釋放土地改革的紅利。我國現行法律造成城鄉建設用地市場的割裂，形成了城市建設用地與農村集體建設用地兩個相互區隔，且發育程度完全不同的市場。目前，我國關于土地市場改革存在兩種思路：一是打破城鄉建設用地市場二元結構，建立城鄉統一的建設用地市場，縮小征地范圍，嚴格區分公益性與經營性用地，允許集體建設用地直接流轉。二是維持目前的城鄉建設用地市場二元結構，通過提高征地補償標準，給予被征地人更多的經濟利益，將集體土地征收改革的目標定位在城鄉統一建設用地市場的構建上［1］。按照市場價格進行征地補償已經成為基本的社會共識，我國立法的重心也放在了改革征地補償標準之上。具體而言，就是對《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》，其它法律、法規、條例也依例用簡稱）第47條進行修訂以及制定《集體土地征收補償條例》。然而，在當前征地補償的收益分配欠缺稅費調節措施的狀況下，如何做到既按市場價格提高征地補償標準，又規范征地程序，并完善對被征地農民的多元保障機制，仍是推進農村集體土地征地制度改革所要面臨的新難題。

1 集體土地征收補償制度的理論基礎

在不同的國家或地區，乃至不同的時期或不同的社會條件下，土地征收補償制度的理論依據不盡相同，主要包括以下幾種學說：（1）既得權說。該說認為土地權是人類的權利，土地屬于人民所有，國家即使為了公共利益的需要進行征收，也應對被征收人進行全額補償［2］。（2）社會協作說。該說認為公民與社會存在一種協作關系，國家進行集體土地征收時，公民只是在履行協助義務，因此不需要進行損害補償。（3）公用征收說。該說認為國家有權對集體土地進行征收，無需承擔任何責任。但是考慮到公平合理的法律原則，國家給予被征收人適量的補償，以體現社會的公平正義［3］。（4）人權保障說。該說認為土地權是公民的基本人權，理應得到保護。集體土地征收行為是國家在依照法定程序行使其公權力，公民應當服從，但國家應對公民遭受的損失予以補償［4］。（5）公共負擔說。該說認為國家應平等地對每個公民設定義務。國家基于公共利益的需要進行的土地征收，其利益屬于全體公民，造成的被征收人的損失也應由全體公民共同承擔，這才符合社會公平的要求。（6）特別犧牲說。該說認為公民應當承擔一定的社會責任，但每位公民所承擔的社會責任應該是相同的，若部分公民所承擔的社會責任有差別，則國家應對公民的特別犧牲予以補償［5］。（7）恩惠說。該說認為國家基于公共利益的需要進行的集體土地征收，這是國家公權力的行使，無需對被征收人進行補償，但考慮到被征收人日后的正常生活，國家可以適當給予補償，保障被征收人的基本生活，這是國家給予公民的恩惠。

在上述諸多學說中，既得權說主要是把自然法的思想運用于行政補償，但存在自身的缺陷，如土地權的天然取得與非法權利的保護；社會協作說雖然認識到了公民權利與義務的對等性，但不適合用于解釋集體土地征收補償問題；公用征收說將集體土地征收補償歸因于社會公平正義的需要，這很難給土地征收補償準確定性，并且很難去確定補償原則與補償標準等一系列問題；人權保障說來源于憲法思想，并且成為全世界普遍的價值觀，但是它解決不了土地征收補償中理論上公權力如何得到尊重與保護的問題；恩惠說產生于專治王權時代，過分強調國家權力和國家利益，當國家利益與個人利益發生沖突時，個人應以國家利益為重，而忽視了公民的私權利的保護，因此很難應用于土地征收補償制度；公共負擔說與特別犧牲說與前五種學說相比，在保護國家公權力的同時，兼顧了公民私權利的保護，兩者雖然在本質上很相似，但角度不同，公共負擔平等說是站在國家的角度上來討論公民權益，而特別犧牲說是站在公民的角度上來討論國家的利益，此兩種學說應成為當代土地征收補償制度的理論基礎。

2 集體土地征收補償制度尚存在的法律問題

2.1 補償原則未確立

不同的國家和地區對土地征收補償原則的規定不盡相同，根據補償的范圍不同，主要區分為完全補償、不完全補償和公平補償原則。（1）完全補償原則。它是集體土地征收補償原則中補償范圍最廣的一個原則，它主張對被征收人所遭受的一切損失進行補償，其包括直接利益損失與可預期利益損失，該補償原則的目的是實現社會平等，保障公民的個人利益不受公權力的侵害。（2）不完全補償原則。它僅就國家對被征收人因征收土地而遭受的直接損失予以補償，其主張公民的權利須受到社會義務的限制，而公民的社會義務當然包含因“公共利益的需要”而進行的集體土地征收行為中所付出的犧牲。不完全補償原則的補償范圍較窄，對間接損失不予補償［6］。（3）公平補償原則。國家對于因征地造成的被征地者的損失，基于我國憲法對財產權的平等保護，根據具體情況選擇給予被征收人完全補償或是不完全補償，以保障征收人與被征收人之間的利益平衡，維護社會公平。

我國憲法中未對補償原則予以確定，雖有彈性變更之空間，但也體現立法的惰性［7］。就現有補償原則，《物權法》與《土地管理法》的規定存有差異；現有補償標準是基于被征收人生存權的補償，而未考慮其發展機會的問題；目前的補償原則，僅僅能夠理解為適當補償，而與成熟市場經濟國家的相當補償、完全補償有相當的差距。此種補償體現了立法者的假設是與農村土地財產無價值的觀點相通的，是計劃經濟時期所形成的觀點，其嚴重扭曲了我國的土地收益分配制度。

2.2 補償標準未明晰

目前主要依耕地確定補償標準，以及對農村集體建設用地和房屋等物品價值的簡單處理；由政府單方制定補償標準的做法，其科學性與合理性缺乏機制保障。故而，如何解決各地補償標準的差距的合理性問題，農村土地征收補償中對地上建筑物的補償與城市土地上建筑物的補償的差距問題，對于農民宅基地的補償問題，以及對于補償標準本身是否可以協商的問題等皆尚未明晰。

2.3 征地補償范圍待細化

未予承認的補償范圍主要包括對土地承包經營權及農民宅基地使用權的單獨補償。其中土地承包經營權已為《農村土地承包法》及《物權法》所確認，但在《土地管理法》中沒有單獨列明該補償；宅基地使用權亦如此。還有僅籠統規定土地補償費、地上物與青苗補償費、安置補助費等事項，而安置補助費的性質如何，能否等同于收回土地承包經營權的補償，需要在研究過程中進一步說明與完善。在《物權法》出臺后，將農民享有物權的房屋轉變為“地上附著物”，《土地管理法》的規定是一種明顯落后的表現。還有哪些利益應該納入補償范圍，也存在認識不統一、規定不一致的問題。另外對于臨時建筑、超占面積等如何進行補償，尚未予以細化。

2.4 征地補償費的分配與管理

對于土地補償費的分配，在法律上規定由村級集體組織享有，各地出臺的相關規定，一般做切塊處理。有的地區規定，土地補償費的70%用于被征地農民的養老保障支出，也有規定80%的，還有的只是籠統切塊，未規定比例，剩余由農村集體經濟組織享有并由上級政府監管。如何解決切塊的科學性和合理性，也是補償制度面臨的重要問題。

2.5 失地農民的安置與養老保險

失地農民轉為城市居民，政府有義務安排其就業，但目前城市的就業容納能力有限，顯然存在《就業促進法》與失地農民安置法律制度的銜接問題。此外如果地方政府不履行征地補償安置義務，失地農民怎樣獲得法律救濟，目前欠缺相應的程序與實體要件規定，也缺少相應的訴訟救濟。

3 城鄉統一建設用地視闕下集體土地征收補償的制度化構建

3.1 明確集體土地征收補償的基本原則

我國仍處于社會轉型時期，雖然近年我國經濟有了大幅度提高，綜合國力亦在不斷提升，但作為一個發展中國家我國目前的國力還不足以在征收土地時實行完全補償原則。若貿然采用完全補償原則，會給財政帶來難以承受的壓力，并不符合我國實際需要。而不完全補償原則要求對征地造成的直接損失進行補償，對間接損失不予補償，這一原則雖然減輕了財政壓力，但卻損害了被征地人的利益，故也不適合作為我國的補償原則。因之，公平補償原則更適合于我國當前的實際情況。公平補償原則要求國家對于征地給農民造成的損失，基于平衡公共利益與個人利益的考慮，結合實際情況進行完全補償或不完全補償。公平補償原則與其它兩種補償原則相比更加靈活，它具有其它兩者的特性，并且可以在兩者間自由選擇適用，有利于集體土地征收工作的順利進行，維護被征地人的合法權益，緩解被征地人與政府的矛盾。然而，公平補償原則的靈活性也存在弊端，它賦予政府依據實際情況確定補償原則，容易導致權力濫用，因此在確定其作為補償原則的同時，相應的監督與救濟程序亦必不可少。

3.2 合理界定“公共利益”

界定建設用地入市與征地的邊界，關鍵在于如何合理地確定“公共利益”。發展性是“公共利益”所具有的一個突出特性，隨著社會的激烈變革，“公共利益”表現出一定的抽象性和模糊性。在我國土地征收實踐中，個別地方政府以“公共利益”為名，濫用公權力，大量征收集體土地的現象屢禁不止。為了嚴格規范集體土地征收，縮小土地征收范圍，增強法律的權威性，有必要在法條中明確界定“公共利益”。目前世界各國對公共利益的立法主要采用三種模式：第一種是概括式，即在憲法或相關土地法中，對公共利益的概念、特征、范圍作出原則性的籠統表述，然后在其他相關法律中作出具體規定。第二種是列舉式，就是在法條中將屬于公共利益的事項詳細地列出，同時設有兜底條款。如日本，在其《土地征用法》中將社會公共利益列舉了50余項［8］。第三種是模糊式，即法律并未對公共利益作出明確規定，政府在征收時視情況對公共利益進行解釋。相較之下，我國可在集體土地征收的相關法律中明確列舉公共利益的具體事項，并逐項予以解釋。

3.3 擴大集體土地征收補償的范圍

根據我國法律規定，征收耕地的補償款包括：土地的補償費、被征收人的安置補助費、被征收土地上的附著物及青苗補償費。該規定只是將征地的直接損失納入征地補償范圍，并不能全面補償被征地人的全部損失［9］。故而，可以通過擴大集體土地征收補償范圍的方法，對被征收人的直接損失和間接損失皆予補償。征地所造成的間接損失主要包括：其一，剩余地損失。在進行集體土地征收時，必然會剩余一些小塊的空地，這些殘存地由于面積狹小，已經失去了原有的用途，不好再去進行利用，甚至會被丟棄不用，因此剩余地的價值也就會縮水，價值減少的部分應當算作間接損失，予以補償。同樣，土地征收造成的相鄰地價值的減少，也應計入間接損失，予以補償。其二，被征地農民的社會保險費用。雖然《物權法》42條規定“保障被征地農民的社保權利”，但并未給出具體的實施辦法。被征地農民的養老保險和醫療保險等社會保險費用應由政府、集體經濟組織和農民個人共同承擔，政府承擔的社會保險費用應列為土地征收補償金。其三，其他必要費用。如土地上建筑物的拆遷費、因征收遭受的誤工費、因房屋拆遷而租房居住的房租費和生活補助費等必要的費用，上述皆應列入間接損失的范疇，由國家進行補償。

3.4 增加集體土地征收補償方式

土地征收補償方式應具有多樣性，即以諸多形式給予補償，而非單一的現金補償，理應賦予被征收人更多的選擇權。國外主要將補償方式分為直接補償和間接補償，但我國目前并沒有對此進行劃分。在我國，無論是征收人還是被征收人，都比較青睞現金補償，但直接補償具有一時性，無法保障被征地農民的長遠生計。因此，有必要增加以下幾種集體土地征收補償方式：（1）以被征收土地價值為股權進行補償。在被征收集體土地用于商業或工業用途時，可以將被征收土地的價值直接轉化為股權，使被征地農民參與商業的運作和經營［10］。農民所持股份按照其被征收的土地價值所占比例計算，既解決了土地征收補償問題，又有利于保障被征地農民的日后生活，更加符合我國實際需要。（2）替代地補償。此種土地征收補償方式在國外比較普遍，但我國土地資源比較稀缺，無法普遍適用，但在我國土地相對充足的地區可以選擇適用。土地管理部門可以按照被征地農民的要求，為其提供條件相似的土地進行耕種，但是對于被征收土地價值與替代地價值的差價，仍然應當按照法律的規定予以補償。（3）提供就業補償。農民作為土地上的工作者，失地相當于失業。征地不僅使農民失去土地，也使他們失去了職業，因此當地政府有必要提供適當的解決途徑，以解決被征地農民的就業問題。若被征地用于商業用途，則可以聘用農民進行日常管理；若被征地用于工業建設，則可以在對被征地農民進行培訓后聘用；若被征地用于其他用途，則由相關政府部門進行安置。（4）社會保險方面的補償。在我國的集體土地征收工作中，農民失去土地后也就失去了農民這一身份，其戶口轉為城鎮居民，應繳納一些社會保險，但這是其之前不必要繳納的，自然成為農民額外的負擔，鑒于皆因集體土地被征收所引發，農民應繳納的社會保險應由政府、集體經濟組織和農民共同承擔，保障被征地農民與城鎮居民享受相同的社會保險待遇。

3.5 嚴格規范集體土地征收補償程序

我國《土地管理法》中雖然規定了土地征收的公告程序、監督程序和聽取被征收人意見，但并未明確其具體內容和程序，故導致相關法律條文形同虛設［11］。我國需要制定出嚴格規范的集體土地征收補償程序，確保征收補償程序的公正。（1）公告制度。《土地管理法》第46條規定：征地方案和征地補償方案在經過批準后，應予以公告，但對公告的內容、形式和期限并未給出明確的規定。公告制度的不完善不僅侵害了被征收人的知情權，而且侵害了被征收人的參與權。其一是要明確和增加公告的內容，不僅要包括被征收土地的信息、補償方式，還要列明被征地人享有的異議權、聽證權等救濟權，以及如何通過法律途徑行使救濟權。其二是要明確公告的方式，目前的土地征收補償主要是采取在村口或路口貼大字報的方式進行公告，此種方式并不規范，不能引起群眾的重視，無法保障被征地農民有效行使權利。因此，有必要以法律的形式明確公告的方式和張貼的地點，抑或可考慮通過當地報紙、互聯網平臺和短信等發布相關信息的方式予以公告。其三是明確公告的期限，具體期限由法律制定者結合各種因素綜合考慮，但應不少于7個工作日。（2）聽證制度。聽證制度可以保障公民參與到政府工作中，并且對政府行為發表意見，既有利于公民自主維權，又有利于增強政府行為的公信力和正當性。但在集體土地征收補償問題上，囿于農民的法律意識不強，政府可以改變依申請進行聽證的規定，主動進行聽證或者向農民詳細闡述其所享有的申請聽證的權利。同時，應保證律師、學者或相關法律工作者到場旁聽，為被征收人提供法律建議和法律咨詢。聽證會應允許征地補償程序的雙方進行辯論，若經辯論雙方仍然無法達成一致，在充分聽取相關專業人士的意見后，由雙方協商解決或者就該問題再次進行辯論，但最終要保證聽證的結果符合社會公平正義，保障被征收人的切身利益。（3）事前補償制度。為緩和當前緊張的農村土地征收矛盾，可考慮規定事前補償制度，徹底改變當前事中、事后補償的現狀。若補償不到位，則不得對房屋實施強制性搬遷，在程序規定方面與《國有土地上房屋征收與補償條例》相銜接，明確“先補償，后征收”的原則。

3.6 完善司法救濟制度

農村群體性事件大多是因土地征收糾紛而起，為了避免此類事件發生，有必要構建良好的土地征收補償糾紛解決機制。在實踐中，被征地農民因為不知如何獲得法律救濟，而往往選擇上訪、武力對抗或者其他比較消極的方式來表達訴求，這極易導致惡性事件的發生。司法救濟相對于其他的救濟制度具有終局性，這是其他救濟制度所不具有的功能［12］。征地補償糾紛往往涉及雙方的利益，尤其是被征地農民的利益，此類糾紛若是得不到妥善解決，會引發農民與政府之間的矛盾，并最終損害國家和社會的利益。故而，可考慮在土地征收補償中發揮司法救濟的終局性：其一，我國應設立專門的仲裁機構，專門負責仲裁土地征收補償中產生的糾紛。其二，健全行政復議制度。如有必要賦予被征地人更多的權利，適當延長行政復議申請的期限。其三，增加司法救濟途徑。將土地征收補償糾紛納入行政訴訟的范圍內，對于經過行政裁決與行政復議后，仍然無法達成一致的糾紛，可以向人民法院起訴，由人民法院作出終局裁判。其四，為被征地農民提供必要的法律援助。失地農民由于生活條件的限制，法律知識匱乏，維權意識淡薄，在土地征收補償糾紛中，常常處于不利地位，為了實現社會公平與正義，保障被征地農民的合法權益，當地政府或者相關部門應組織成立法律援助中心，專門為被征地農民提供法律援助。

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責任編輯 李利克

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.025

D922.3

A

1004-0544（2017）08-0134-04

安徽省法學會課題項目（2017005）；安徽省高校優秀青年人才支持計劃重點項目（gxyqZD2016097）；中國法學會研究項目（CLS（2016）D71）；教育部人文社會科學研究項目（11YJA820082）。

胡建（1980－），男，云南建水人，法學博士，安徽財經大學法學院副教授。