芻議基層社區自治的主體創新與實踐探索
——以新市民的社區社會資本及協同參與為視角

□劉芳

（上海政法學院社會管理學院，上海 201701）

芻議基層社區自治的主體創新與實踐探索
——以新市民的社區社會資本及協同參與為視角

□劉芳

（上海政法學院社會管理學院，上海 201701）

作為城市基層治理創新的著眼點和突破口，社區自治研究近年來受到了學界和政界的持續關注，并逐漸體現出從居委會、基層黨委等外部主體一維管理向社區居民、業委會等內部主體多元自治的視角轉換，同時也面臨著外部管理的內卷化、內外主體間的結構性失調、自組織團體的社區局限等困境和問題。社會資本是影響社區自治的重要因素，從充實、拓展社區社會資本的角度看，積極推動、引導新市民參與社區公共事務能夠較好解決上述問題，促進社區的多元共治。未來可以此為突破口，通過組建“社區新市民議事會”等形式，提升社區新市民自治自管水平，推動社區自治的實踐創新工作。

社區自治；社區社會資本；社區新市民議事會

1 社區與社區自治

近年來，創新基層治理機制、提升社區自治效能，正逐漸成為城市管理改革創新的著眼點和突破口。城市社區自治的相關理論和政策研究，也受到政界和學界的持續關注。追本溯源，作為社會學等社會科學研究對象的“社區”，始自19世紀德國社會學家滕尼斯的“Gemeinschaft”概念。在滕尼斯的語境下，社區是基于情感、習俗、血緣、地緣等自然意志（Natural Will）結合而成的共同體，其中的成員彼此熟稔、互動頻繁、關系親密，有很強的自主性、合作性和認同感。著名社會學家費孝通先生也指出，社區含義中的一個重要構成就是共同和共享，“就是一群人有共同的感受，有共同的關心的事情，也常常有共同的命運。”［1］由此不難看出，社會學語境下的社區概念原已包含有共同參與、自主管理的意涵，“自治”可以說是社區維系和發展的有機組成和應有之意。

只不過，伴隨著現代化、工業化、城市化進程，傳統的帶有明顯自治特征的社區共同體逐漸勢微，大城市中地理性、區域性的社區逐漸成為基層治理和社會服務的實踐單位和研究對象。無論在經濟社會發展相對成熟的歐美發達國家還是在現代化、城市化起步較晚的發展中國家，社區自治都不再是社區運轉的一種自然狀態，而是需要通過一系列制度設計、政策創新和社會實踐來推動的改革目標。而在當下的中國社會，如何提升社區自治水平，拓展基層治理效能，亦成為困擾管理者和社會大眾的都市難題。

改革開放以來，伴隨著市場經濟的興起和城市化進程的提速，中國社會的城鄉結構和運轉方式都發生了顯著變化。一方面，曾經主導城鎮民眾生活的“單位制”模式漸趨解體，很多基層服務功能轉由社區承擔，城市居民的首屬社會身份也由“單位人”變為“社區人”；另一方面，大量鄉村人口向城市流動，涌入城市社區成為新市民，給城市社區管理提出了不少新問題和新挑戰，也使得基層社區治理工作的重要性日漸凸顯。近年來，國內外研究者從自治主體和結構、自治資源和機制等不同角度，針對社區自治問題形成了頗多極有影響力的理論觀點和解決方案，推動了社區自治研究的視角轉換和社區自治實踐的深化拓展。

2 由一維管理到多元共治：社區自治的視角轉換及其困境

在國內學界，由于轉型期城市治理和社區自治涉及行政性的基層政府部門、政黨性的基層黨組織、自組織性的居民自治團體等多個責任主體，研究者多從權力主體的互動結構及其參與機制入手，來探討社區自治問題，形成了若干較有代表性的理論視角和實踐模式。

第一種理論視角關注以基層政府為主導的社區自治模式，著重探討社區之外的基層政府在社區建設過程中的權力下沉和延伸，剖析通過街道辦、居委會等基層制度設計搭建而成的行政性管理網絡。有研究者從我國當下的國情出發，指出社區事務從體制內到體制外、從被管理到自治是一個漫長過程，因此社區自治在相當長的時期內離不開政府機構的指導、幫助和支持［2］?？v向來看，街道辦事處與社區居委會之間是指導與協助的關系，幫助政府做好社區工作是居委會的重要任務之一；橫向來看，在地域性和廣泛性上，基層政府指導下的社區居委會也比社區業主委員會這類社區自組織有明顯優勢。由此，基層政府及其外延機構應該在社區自治中居于主導地位，發揮核心作用。也有研究以國家與社會的互動實踐為視角，指出基層政府對社區自治有明顯的引導、管理和限定作用，現實中的社區自治常常伴隨著國家權力的介入、干預和合法性重建，常常以基層政府為參與主體，借助國家安排和政府支持，通過自上而下的形式來開展自治實踐［3］。

在社區自治的實際運作中，此種以基層政府為主導的實踐形式有頗多代表性案例。20世紀80年代中后期，上海提出了“小政府、大社會”的城市管理思路，90年代開始將原先的“兩級政府，一級管理”轉變成為“兩級政府，兩級管理”，之后又搭建起“兩級政府，三級管理，四級網絡”的管理格局。在各個社區自治主體中，居委會被定義為一種居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。而新的基層治理模式使居委會與街道辦事處這一基層政府機構之間形成了明確的隸屬關系，居委會的行政化取向變得愈發突出。近年來興起的網格化治理模式，在“市-區-街道-社區”四級結構之下，又將社區進一步拆分形成若干網格，基層行政權力借此進一步下沉，社區自治的行政化實踐也進一步細化。目前來看，社區中以居委會和基層網格為主體開展的自治實踐往往帶有較為明顯的行政主導特征。

第二種理論視角關注以基層黨組織為核心的社區自治模式，著重探討基層黨委在社區建設過程中的價值引領和組織支持作用，以及以基層黨建網絡為平臺搭建而成的自治體系。這種視角也遵循自上而下的分析進路，從某種角度看與第一種理論視角有一定的共通性。不過已有研究指出，與政府相比，黨群部門作為獨立的制度生產主體更偏重政治性、社會性層面，在基層社區的自治模式和組織發展中有不同的影響機制［4］。也有研究注意到當下社區自治在價值性、機制性和發展性方面存在著諸多困境，可以在加強多元主體共同參與的語境下，以基層黨組織為核心構建新的社區自治模式［5］。

在社區自治實踐中，遵循這一思路開展的代表性案例是深圳等地的一核多元自治模式。這一模式以社區綜合黨總支為核心，以社區居委會、社區工作站、社區服務中心為主要依托，社區社會組織、業主委員會、物業管理公司等多元配合，共同參與社區自治。與前述的行政性主導取向相比，一核多元模式尤為關注基層黨委黨組織的領導地位，重視基層黨建網絡在社區自治中的價值承載意義和資源整合作用。目前來看，社區中以基層黨委為主體開展的自治實踐往往帶有較為明顯的黨建引領特征。

第三種理論視角與前兩者不同，傾向于懸置社區之外的管理主體和社會力量，回到社區及其居民本身來談論社區自治問題。這一視角主要關注以社區內部的居民自組織為核心的社區自治模式，重點剖析社區內生的自治資源和自治條件，圍繞居民公共參與、業主委員會籌備、社區業主維權等主題，橫向地切入社區自治研究。有學者比較了行政導向和自治導向兩種社區建設模式，認為城市社區普遍具有財力資源不足、人力資源富余的特點。社區居民自治是低成本的管理體制創新，通過居民自治構建“社區制”社會，可以擴大公民政治參與，加強基層民主，為社區建設提供可持續的源泉［6］。有研究關注近年來形成的商品房住宅小區，指出業主作為房屋的權利主體和小區的主人，對小區共有財產和公共事務享有基本的管理權利。通過業主委員會實現社區居民的自組織治理，是社區自治和小區善治的必由之路［7］。也有研究者指出，業委會與居委會不同，從建立伊始就是去行政化的，是一次真正的制度創新。隨著住房的大量商品化，未來全體社區居民都將成為業主，而業主出于自身利益考慮的自治動力是不易衰竭的，因此商品房小區的業委會能夠為社區自治提供很好的群眾基礎和組織支持［8］。

在已有的社區自治實踐中，沈陽、武漢等地在促進基層政府職能轉變的同時，都強調社區民主和自治建設，嘗試將權力下放給社區，依托居民自治來實現社區自我治理，形成了探索社區自治的沈陽、江漢等模式。此外，在上海、北京等地開展的諸多社區個案研究，也展現了社區自組織，尤其是商品房小區業委會在社區自治方面的突出優勢和成功經驗。目前來看，社區中以業主委員會為主體開展的自治實踐往往帶有較為明顯的基層自組織特征。

第四種理論視角主要關注社區內外主體的互動方式和結構關系，是對上述兩類取向、三種類型理論視角的綜合。有研究就探討了社區中居委會、業委會、物業公司共同參與治理的“三駕馬車”模式，借助具體案例分析了代表行政力量的居委會、代表市場取向的物業公司與代表居民利益的業委會的互動關系，呈現了近年來社區自治從單向的命令管理模式向雙向的協商共治模式的轉變［9］。亦有研究指出，單由政府管理的一元模式已經難以適應社區建設與發展的需要，應轉變為一種能夠讓政府、社區居民、非政府組織多方介入其中的多元合作的自治模式［10］。

在近年來的社區自治實踐中，有不少社區個案都展現了自治主體間協調互動的重要影響，并盡力跳脫出外部行政性視角和內部自組織性視角的二分邏輯。不過有研究發現，社區自治主體常常呈現出以居委會為中心和以居民為中心兩種形式，而這兩個權力主體在生活實踐、自治理念及行動方案等方面均有很大分歧，表現出二元區隔的狀態［11］。也有學者指出，當前我國的社區自治實際上面臨著基層居委會層面和社區共同體層面的雙重困境［12］。目前來看，以多元共治、協同參與為導向的社區自治實踐仍在摸索階段，還未形成一套成熟的模式和方案。

綜合上述四類理論視角，總體來看，近年來的社區自治研究，已逐漸體現出從居委會、基層黨委、物業公司等管理性的外部主體，向社區居民、業委會等自組織性的內部主體的視角變遷，形成了由自上而下的一維邏輯到內生自治的多元思路的研究轉換。只不過，在當下的學術探討和社區實踐中，社區自治仍面臨著下述幾方面的現實性困境：

首先，從社區外部主體的管理施策上看，依托居委會、基層黨委等機構，自上而下地推行政府參與型自治是各地社區普遍采用的實踐方式。這些來自社區外部的行政性、黨建化、條塊化、網格化的治理雖然相當的系統和深入，但也在某種程度上呈現出過度精細的內卷化趨勢。而在此過程中，如何有的放矢地對接基層社區的現實性需求，更有成效地以社區管理牽引、推動居民自治，則始終困擾著居委會等基層社區的管理方。

其次，從社區內部主體的組織模式上看，業委會等居民自組織團體是社區自治的極佳載體。但在實踐中，社區業委會多在新建商品房小區中發揮較好的自治效果，在老公房、動遷房等其他類型社區中的角色定位和實際作用則較為模糊，一些社區難以有效地建立起業委會組織，較難調動起社區居民的積極性，對社區自治的內在動力和治理效能提升有限。

再次，從社區內部、外部主體的互動關系上看，如何充分調動各方積極性，協同參與社區治理，已成為近年來社區自治實踐的主要著眼點，但同時社區自治實踐中的各權力主體在互動、合作的過程中仍面臨著結構性失調的突出問題，協同共治的現實路徑和實踐抓手亟待進一步地挖掘和落實。

最后，從社區內部主體的成員構成上看，雖然近年來以業委會等社區自組織為主體的多元自治視角漸成主流，但其關注較多的是社區的內部與外部、上級與下層之間的多元，較少注意到社區居民自身的內與外、原住和外來的多樣化問題。換言之，當下對社區自治的探討忽略了城市化進程、外來人口對社區居民構成的復雜影響，忽略了社區內部主體自身的多元狀況。而目前從城市社區中的外來移民及新市民入手來探討社區自治的研究還相當匱乏，急需進一步地深化和拓展。

3 新市民與社區自治：社區多元共治的突破點與主體創新

近年來，圍繞社區自治開展的研究和實踐有了長足的進步和提升，但未能較好解決社區外部管理的內卷化、社區內外主體間的結構性失調、自組織團體的社區類型局限等方面的問題，對于社區居民的多元構成及其對社區自治的復雜影響，也未引起足夠的重視。

相較而言，國內學界的研究主要從社區外部著手，在自治主體的構成和協作方面著墨最多，著力解決居委會、基層黨組織等社區外部的權力主體如何在社區自治中良性運轉的問題。而在國際學界，比起自治主體構成等結構性的外部要素，研究者更為關注社區自治中的資源、網絡、互動等機制性的內部要素。其中，重視文化認同、人際網絡、社會交往等視角的社會資本理論，為近年來的基層治理和社區自治研究注入了新活力，提供了一套頗具實踐價值的理論范式和解釋機制。

“社會資本”概念最早出現在法國社會學家布迪厄的資本類型學研究中。在布迪厄看來，社會資本是與物質經濟資本、文化人力資本并存的一種資本形式，是一種實存或潛在的資源復合體。同時，與其他資本類型不同，社會資本是一種象征性的資本形式，具有鮮明的群體屬性，可以為群體身份認同的獲取、維系提供有效的支持和保證［13］。

另一位社會資本理論的代表人物帕特南對社會資本的理解和界定，受到托克維爾以降的社群主義傳統的明顯影響，因此更多關注其在社區社群層面的價值和作用。在他看來，與物質資本和人力資本相比，社會資本是群體、組織和社區層面的信任規范或人際網絡，它能夠推動人際互動、協調社會行動，并進而提高社會效率、促進社會發展［14］。

帕特南對社會資本的解讀影響了很多后續研究者，有學者就從規范和社會互動的角度，將社會資本視為一種可以促進人際合作的實體化的非正式規范［15］。也有學者指出，側重文化價值和認同的社會資本使得人們彼此合作、信任、理解，因而是一種能夠提高社會凝聚力、增強社會道德心、強化共同責任感的資源和力量［16］。

作為社會資本理論的領軍人物，帕特南最大的理論貢獻，是將社會資本視為一種減少社會沖突、維系社會和諧、促進社會進步的積極因素和文化資源，并將其區分為聚合型（Bonding）社會資本和橋接型（Bridging）社會資本兩種［17］。前者“向內看”，強化同質性的群體身份；后者則“向外看”，跨越不同的社會階層和群體邊界。這兩類社會資本都能在社區共同體層面發揮作用，形成積極的社區社會資本，也都具有促進社區自治、提升基層治理效果的積極意義。

近年來，已有不少研究聚焦于社區社會資本的界定、測量和類型化，探討其在基層治理、社區參與中的重要作用，但少有研究從社區居民的構成狀況及互動形式，社區成員的社會資本類型、來源、維系與拓展等方面，來剖析社區社會資本對社區自治的影響機制。而實際上，對社區居民中的不同群體及其社會資本類型的探討，能夠為社區自治提供新的實踐思路和研究視角，有利于從社區內部主體中挖掘潛在的自治資源，找尋提升社區自治效能的內生性動力。而社會資本理論的這種啟示性意義，在剖析城市新市民群體在社區自治中的作用和價值時體現得尤為突出。

改革開放以來，大規模的人口流動和城鄉移民逐漸成為中國現代化、城市化進程中的突出特征。根據第六次全國人口普查數據，2010年我國流動人口已達約2.6億，占總人口比例為16.53%。同時，這一數量龐大的群體有向大城市集聚和從流動轉向定居或半定居的趨勢，因此也會逐漸從流動人口轉變為常住人口，從“新移民”轉變成“新市民”。以上海為例，2014年末在上海2400萬常住人口中，外來常住人口有近1000萬，超過總人口的40%。這些可以被稱為“新市民”的人或散居，或聚居，或購房長期定居，或租房暫時居住。他們真真切切地生活在成千上萬個城市社區之中，是社區居民的重要組成，也是社區管理的核心群體和社區自治的關鍵載體。

由是觀之，對于上海、北京等外來人口數量龐大、居民來源多樣、社區住戶狀況復雜的大型城市而言，若想真正實現社區自治與基層治理的突破和創新，就必須將社區居民自治與社區新市民的管理、服務工作結合起來。從社區社會資本的角度看，新市民群體的合作及參與在推動、提升城市社區自治效能方面有不可替代的積極作用：

首先，社區自治離不開社區中的本地居民和新市民兩個群體的互動與合作。社區自治能否取得進展和突破，也在很大程度上取決于本地居民和新市民共同創造和保有的社會資本總量。其中，那些打破原住戶和新市民原有群體邊界而形成的新的橋接型社會資本又尤為關鍵。有研究指出，橋接型社會資本的重要性在于其延展范圍和包容程度。只要社區擁有更多不同群體間共享的正式或非正式網絡，就能減少沖突，獲得更好的社會治理和社區自治效果［18］。

其次，社區自治離不開居委會等基層管理機構與新市民群體之間的有效溝通。近年來，探索社區多元共治的研究多著眼于打通基層政府治理與社區居民自組織間的縱向連接。但實際上，作為基層政府要務之一的流動人口管理和城市新市民服務，也完全可與基層社區自治的實踐工作相銜接。新市民群體的各類社會資本都相對匱乏，基層管理者可以通過引導新市民參與社區自治的方式，擴充新市民群體的社區社會資本，并進而優化流動人口管理，提升基層治理效能。

再次，社區自治離不開業委會等基層自組織與新市民群體間的充分合作。目前對社區自組織的研究探討更多關注和寄望于新型商品房小區中的業主委員會，忽視了老公房、動遷房等不同社區類型的復雜狀況，也未能就各類社區中自治實踐的內驅力問題給出一般性的解決方案。而實際上，各類城市社區中普遍存在著外來的新市民業主和新市民租戶，業委會等社區自組織團體可以通過吸納各類新市民群體，充實社區社會資本，強化自身在社區治理實踐中的作用和效力，在居民自管和社區自治中發揮更大作用。

又再次，社區自治離不開社區公益服務性組織與新市民群體之間的積極互動。近年來，扎根基層社區的公益性、服務性組織開始在社區自治中發揮越來越重要的作用，在不少大城市中更成為各類社會組織中重點培育和發展的對象。社區公益組織是新市民參與社區自治的主要載體，也是其獲取社區社會資本的重要平臺。有研究發現，參與社區性、公益性等非正式組織的新市民群體其橋接型社會資本也相對豐富，有對城市社區更高的融入意愿［19］。而各類公益服務性組織在為社區新市民提供幫助和服務的同時，也能更好地激發社區活力，促進社區自治水平的整體提升。

最后，社區自治離不開社區新市民群體自身的積極投入和自愿參與。有研究指出，城市化和人口流動對鄰里網絡、居民參與以及社區認同這三個要素有明顯的負面影響，從而削弱了社區自治的基礎［20］，而這幾方面不僅是社區社會資本的主要指標，亦是新市民融入社區生活的主要途徑。那些定居意愿較強的新市民，往往在提升鄰里關系、集體參與、社區認同等方面表現積極，有很強的依托社區互動、參與社區自治，來融入本地生活的訴求。新市民群體的積極參與，亦能使原本趨于衰退的社區社會資本獲得補充和拓展，并最終惠及基層社區的自治實踐。

概言之，社區社會資本的分析進路和理論視角，彰顯了新市民群體在社區自治實踐中的重要價值。將推動新市民群體的社區參與、互動和認同與社區自治實踐有機結合，能夠較好地解決社區自治中出現的外部管理內卷化、內外主體間結構性失調、自組織團體社區局限等問題，切實有效地助力社區公共參與和多元共治，提升社區自治效能。

4 結語：社區新市民議事會與社區自治的實踐探索

民政部在2013年初的《關于加強全國社區管理和服務創新實驗區工作的意見》中曾指出，要著力提高社區治理水平，通過構建進城務工人員等新市民群體融入社區、參與社區管理的體制機制，來完善發展社區居民自治的具體制度，增強社區自治功能。

由是觀之，未來社區自治或可將新市民群體的社區管理與服務、社區參與及認同作為突破口，開展新的探索研究和實踐工作。而推動、引導新市民參與社區公共事務，提升、拓展新市民社區社會資本，亦可成為今后創新社會治理體系，完善基層管理結構，提高社區自治能力的著力點和重要抓手。

有鑒于此，本文嘗試從多元參與社區共治的角度，提出以社區新市民業主為主體，廣泛吸納社區新市民租戶，組織建立“社區新市民議事會”的構想，以期提升社區新市民的自治自管水平和公共參與程度，并進而推動社區自治的實踐創新工作。社區新市民議事會基本結構和運作機制如下圖所示：

圖1 ：社區新市民議事會基本結構和運作機制

作為社區新市民創新社會資本、參與社區自治的一種現實路徑和解決方案，設立社區新市民議事會的構想可細化、落實為如下幾方面：

首先，社區是基層社會治理的基本單位，社區基層黨組織、居委會、物業公司、業委會和社區居民構成了社區自治的多元主體。其中，包括本地居民和新市民在內的全體社區居民是社區自治的核心。

其次，社區社會資本是影響基層社區自治的重要因素。新市民群體在社區中的公共參與和積極互動，具有擴展新市民社會資本與提升社區自治效能的雙重作用，是新時期城市基層治理和社區自治的關節點和著力點。

再次，可以以社區業委會中的新市民業主代表為主體，社區中的其他新市民業主、社區中的新市民租戶共同協力參與，建立“社區新市民議事會”，在社區居委會、業委會和基層黨組織的監督、指導、參與下，針對新市民的社區管理、便民服務、鄰里互動、城市融入、群體認同等問題開展工作，助力和推進社區自治實踐。

最后，城市更新、社區改造、工作變動等會造成社區新市民社會資本的衰減和退化，需要借助制度設計和政策支持，由社區居委會、業委會和黨組織搭建平臺，多方協作，引導新市民參與社區共治，依托社區新市民議事會推動社區社會資本的重構和創新，實現社區事務的自治自管和良性運轉。

期待社區新市民議事會的設想和思路能起到拋磚引玉的作用，推動社區自治研究的探索和創新工作。未來研究者可以依托深入的實證調研和個案研究，從制度體制創新、組織形態創新、實踐主體創新等不同角度，進一步發掘提升新市民社區認同和公共參與的可行路徑，為新市民社區社會資本的維系和拓展尋找切實有效的解決方案，為基層社會治理和社區自治創新提供研究支持、政策參考和實踐方向。

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責任編輯 楊幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.030

C916.2

A

1004-0544（2017）08-0159-06

上海政法學院青年科研基金項目（2017XQN09）。

劉芳（1983-），男，北京人，社會學博士，上海政法學院社會管理學院副教授。