貧困人口精準識別機制的創新研究
——基于湖南省兩個村莊的調查與思考

□夏玉蓮

（湖南農業大學經濟學院，湖南長沙 410128）

貧困人口精準識別機制的創新研究
——基于湖南省兩個村莊的調查與思考

□夏玉蓮

（湖南農業大學經濟學院，湖南長沙 410128）

基于湖南省兩個村莊在貧困人口精準識別中存在的現實問題與困境，剖析貧困識別偏離現象背后的原因，提出精準扶貧戰略下貧困人口精準識別應該在貧困人口標準重構的基礎上，沿著“申報—篩選—管理—退出”的思路進行機制創新與優化，以精確找出最貧困、最需要扶持的人，從而結合產業扶貧、金融扶貧等不同扶貧模式有針對性地制定脫貧方案予以幫扶，助其脫貧。同時還要注意防范區域差異導致的偏差、政策執行導致的偏誤以及扶貧戰略“逆向”認定偏誤。

貧困人口；貧困標準；精準識別；機制創新

自中國政府1986年正式提出扶貧開發戰略30年多來，全國農村貧困人口從1978年的2.5億減少到2016年底的4335萬，我國扶貧工作取得了顯著的成績，這不僅有效緩解了中國貧困問題，而且為世界貧困事業作出了突出的貢獻。2014年初，中央制定了精準扶貧戰略，其中，精準識別已成為精準扶貧、精準脫貧的基礎和前提，扶持對象精準也因此排在“六個精準”之首。貧困人口識別簡單地說就是要準確地找到貧困人口，其概念可以追溯到精準識別。但是，無論是政府文件還是學術界都尚未給出明確的定義，貧困人口識別的概念及內涵界定是本文的邏輯起點。所謂精準識別就是以中央關于精準扶貧的系列政策為指導思想，按照統一的標準，通過規范的流程和方法，有效識別出真正的貧困村、貧困人口，進而掌握貧困狀況、分析致貧原因，為貧困人口的建檔立卡提供科學依據，為后續精準扶貧戰略的實施提供決策參考。精準識別包括識別方法、識別內容以及識別過程三個方面的精準（汪三貴等， 2007；李大江， 2013；左婷等， 2015；汪磊等，2016）［1-4］。因此，本文貧困人口識別的目的是為精準扶貧服務，著重解決“扶持誰”的問題，貧困人口識別機制是指一套基于中國農村實情的貧困人口認定標準和識別體系。

由于精準扶貧戰略提出的時間不久，國內外有關貧困人口識別機制的研究還較少，主要集中體現在貧困人口識別存在的問題及如何完善上，汪磊等（2016）從信息獲取、制度設計、衡量標準以及識別手段的角度分析，認為貧困人口識別普遍存在信息獲取顯性、總量規模控制剛性、貧困測度標準單一、識別手段粗放以及識別過程中經濟標準與道德標準矛盾等問題，要通過整合多維數據、創新扶貧政策、推廣應用定量法和注重經濟標準但先扶德等策略來消除扶貧中主客體間的信息非對稱性，動態識別貧困戶、緊扣精準內涵［4］。此外，還有一些研究者提出通過統一貧困標準和低保標準、調整低保動態管理周期、開發農村低保識別技術、建立農村貧困人口的信息披露制度、物質獎勵與精神獎勵并重、強化扶貧工作責任制、保障督察的積極性與注重督察的效率等建議（陳辭， 2011；陸益龍， 2016；趙武等， 2015；劉解龍， 2015；王國勇等， 2015；王介勇等，2016）［5-10］。只有基于貧困人口精準識別的扶貧策略才能夠做到扶真貧、真扶貧。貧困人口識別機制研究對于積極開展扶貧開發工作，精準實施反貧困戰略，進而有效地推動農村產業轉型及融合發展，加速農業現代化進程，服務于農村改革，提升區域經濟活力，從本質上消除貧困、改善人民生活，最終實現全民族共同富裕具有極強的現實指導意義。

1 貧困人口精準識別的困境

基于湖南省兩個村莊貧困人口識別的具體實踐，發現農村在貧困人口識別上存在的問題，這些問題直接影響了扶貧資金使用的效率、導致扶貧政策效果大打折扣。總結這些調查出的問題，有以下一些方面：

1.1 信息不對稱導致真正貧困的人口被“邊緣化”

經走訪調查發現，在接受了扶助的家庭中，有將近一半的家庭獲得資助有“人情”的因素，而且這部分家庭大都具備以下特征中的一個或多個：一是這些家庭的條件相對確實較差，但是和他們水平相當的人不少；二是他們大都是村委會干部的親屬或好友；三是他們是村上人緣較好的人，善于言談；四是他們多是群眾黨員。這種扶貧資金發放的潛在規律嚴重扭曲了精準扶貧的公平性，損害了基層村委會以及黨和國家在群眾中的形象，同時也讓需要幫助的人得不到及時與應有的幫助，成為了政府扶貧的“邊緣人”。

1.2 貧困人口識別標準和實際偏差較大

在調查的兩個村莊中，其貧困人口認定是參照湖南省貧困人口識別的“兩不愁三保障”以及人均每人每年2300元（2010年不變價）的標準，然后根據當地情況進行適當的調整，主要有：一是家庭收入全村最低，二是家庭有殘疾、重疾人口，三是家庭房屋較差，四是家庭無接受高等教育的人。這四條參照標準理論上可以反映家庭間的貧富差距與發展前景，但在實際操作中存在許多的問題，在整理與被訪農戶的談話中發現：一是當前農村地區外出務工人數多，務工實際收入核算困難，導致貧困認定中收入項實際上并不準確。二是隱性收入無法衡量，糧食種植的貨幣收入也很難量化。有農戶反映，“他們種植的天然綠色食品，如紅薯粉、大米甚至一些蔬菜，經常有城里人來買，價格是一般蔬菜的好幾倍且非常暢銷，其中有一戶人家就紅薯粉這一種農產品就賣了兩千多元”。三是房屋建設情況也不準確。有些人有錢但是沒用來籌建農村的房屋而是在城鎮買房屋；有些人有錢但覺得房屋能住就行，把錢留著給后輩買房子用；而有些人四處借錢建房屋。所以農村“破房子、舊房子”的背后并不一定是真正的窮人。四是家庭人口知識水平。其中有戶人家家里有兩個讀大學的，父母都是文盲，收入低，但是在當年貧困戶認定這戶人家被排除在外，理由就是有兩個大學生。實際上，這個家庭的情況是，母親要留下來照看年邁的老人，父親一個人外出根本難以養活一家六口人。這戶人家只好讓孩子助學貸款，利用各種課余時間兼職賺錢。作者聯系了這兩位大學生，談話中發現他們由于生活費問題花了大量的課余時間兼職，和同學相處不多且都存在一定的心理自卑感，屬于典型的“心理貧困戶”。所以，知識水平作為貧富的參考指標因時而異，有些反映的是未來是否可能貧困，并不能反映當前的貧困水平。

1.3 貧困識別過程不透明

在貧困人口識別過程中，貧困的認定過程不透明導致了貧困人口識別過程中徇私舞弊等違規現象。經調查發現，第一，村里在貧困人口篩選過程中沒有“申請”這一個環節，雖然有一個村在相關的規章制度上寫明了“申請”，但是基本上是停留在制度層面上，沒有落實到實際執行中，而且在走訪調查中，個別貧困戶對于貧困的認知有偏誤，覺得“不好意思”主動“申請”資助，只是等待“好運”的降臨。第二，村委會有的年份不公開貧困人口的認定結果；或者只公開已經確認的對象名單，確認之前的相關評審過程都沒有公開，評審標準與依據也不公開。第三，公示前沒有通知，公開的時間不夠，沒有異議的相關處理程序與辦法，有些通知與告示甚至是在晚上貼上去的，第二天早上就被人撕掉了。第四，貧困人口認定過程中一般都沒有聽審制度，或者公眾投票環節，多數情況下是村主要干部的主觀判斷結果，降低了科學性、嚴肅性。

1.4 貧困人口識別的監督反饋制度不健全

貧困人口識別涉及到社會救助資源的合理分配，監督反饋機制的不健全甚至缺失導致了資源分配的低效益。目前，貧困人口識別的監督由縣級以上地方政府及相關部門組織檢查和抽查，責任主體模糊導致監督檢查工作落實不到位，政府監督效果不佳。根據村莊的調查，第一，民眾反應沒有有效的反饋渠道，村民輿論監督效力不佳，導致曾經出現過走極端毆打村委干部來發泄不滿的現象。第二，鄉鎮相關部門一般極少對貧困人口家庭的家庭財產、勞動力情況等進行核實。第三，也基本上沒出臺與實施貧困人口識別的第三方督查制度。這些都為貧困人口識別不準以及村委會的徇私舞弊埋下了隱患。

1.5 貧困人口的“認定慣性”以及無效率

在調查中發現，村內存在所謂的“貧困帽”光榮的心理現象，想方設法“爭取”認定，不勞而獲；有些貧困人口脫貧意識淡薄，脫貧意志不強，對“貧困人口”身份存在依賴心理；而村民們也大都習慣那幾戶“貧困”家庭，較少提出異議。長此以往，導致貧困人口認定的慣性現象。往年評定了是貧困人口，拿了政府的補助，一般就連續多年都拿，沒有脫貧期限的制約，也沒有接受實時核查，導致扶貧無效率。此外，在深入調查的這兩個村莊中，對于貧困戶除了提供扶貧資金，較少有能力提升等方面的幫扶措施。據走訪得知，除一些重疾、殘疾人外，大部分貧困人口還是希望得到其他方面的幫扶，比如提供技能培訓，接受繼續教育等。也有部分貧困戶希望能夠在制度設計方面多向農村傾斜，比如耕地流轉政策、宅基地制度等等。

總括之，可以發現，目前的貧困人口識別機制在識別標準、識別過程等方面都還存在較多的漏洞，導致扶貧資源配置的不合理，給精準扶貧政策的落地設置了更大的障礙。因此，對目前的貧困人口識別機制進行創新與優化是我國扶貧攻堅工作進程中的當務之急，可以極大地提高貧困人口的瞄準率，提高扶貧資金的效率，促進社會的公平性與和諧發展。

2 貧困人口精準識別機制的創新

科學合理的貧困人口識別機制能夠在復雜多變的市場經濟環境中識別真正的窮人，并且有利于清晰、準確地洞悉致貧的主要原因，其目標在于能及時地作出實施反貧困的決策，構建有助于真正脫貧的實現機制。基于貧困人口識別的困境，本文認為應當優化和創新現有的貧困人口識別體制，重構貧困人口識別機制。如圖1所示，首要是構建能夠體現貧困多維性與致貧原因多樣性的貧困人口識別標準體系，其次是構建自下而上的窮人自主參與型貧困申報機制、多方參與的窮人篩選監督機制、多維立體的貧困管理機制以及規范動態的貧困退出機制。

圖1 ：貧困人口創新識別機制體系

2.1 基于貧困多維性的貧困人口識別標準體系

扶貧到戶是扶貧開發的基本要求，是以人為本的具體體現，如何科學、精準、簡便易行地識別和確認貧困戶，是一項重要的基礎性工作。只有對象準，才能扶真貧。但實踐中，貧困人口的識別極具宏觀性。世界銀行用一天1.25美元的絕對收入來定義貧困（World Bank，2008）。我國也一直采用“貧困線”的方法測度貧困，2015年與中央簽訂脫貧攻堅責任書的22個省區多出臺了“1+N”精準脫貧文件，并結合具體扶貧開發實踐先后探索出具有地方特色的精準識別方法，形成了相應的工作機制，見表1所示。

表1 ：主要省份的貧困人口識別工作機制

聯合國開發署（UNDP）將貧困分為赤貧（缺少滿足基本生活所需的收入）和綜合貧困（缺少收入以滿足食物非食物需求）；后又用識字率、營養狀況、預期壽命、貧困母親健康以及可預防疾病來度量基本能力，從能力的緯度定義貧窮（UNDP，2000）。后來Di Tommaso et al（2007）、Wagle（2008）、Alkire（2011）發展了Amartya Sen（1983）提出的“能力貧困”以及“權利貧困”理論，提出了一系列測度能力貧困的指標［11-13］。還有Tsui（2002）、Deutsh（2005）、Bennett et al（2010）、Blum et al（2012）從貧困文化的視角提出改善“心理貧困”與提高收入、完善權利同等重要［14-17］。2010年，聯合國授權和支持的“牛津貧困與人類發展項目”小組又發布的一個界定絕對貧困人口的新指數——多維貧困指數（Multidimensional Poverty Index，MPI），它涵蓋了單位家庭的關鍵因素，包括教育、健康、財產、服務，是否享有良好的烹飪材料、學校教育、電力、營養和衛生系統等10個主要變量來測算貧困水平（吳雄周， 2015；陳立中， 2008；劉艷華等，2015）［18-20］。作為一種衡量貧困的新方式，多維貧困指數比簡單地提供收入的數據更全面地展現出貧困的現實，可以形象地反映出貧困家庭面臨的挑戰。因此，基于目的性、科學性、可操作性、可行性與可持續性原則，新社會經濟特征中的貧困人口識別體系應從收入、能力、權利、心理四個維度對貧困人口進行測量，如表2所示。通過新的貧困人口識別標準體系，能有效促進貧困人口認定的客觀化、定量性、規范化，實現更全面、準確、科學、深入的明晰貧困類型以及致貧原因。可以歸納總結為：收入低下型貧困、能力不足型貧困、權利缺乏型貧困、心理失衡型貧困四種。具體原因有：勞動匱乏型、資源匱乏型、社會因素不利型；自然沖擊型、社會沖擊型；無力型、并發型、沖擊型、過渡型。因此，貧困人口識別的標準體系是貧困識別機制的根基，對有針對性制定扶貧策略，有效推進精準扶貧進程、促進扶貧效果起著基礎性的作用。

表2 ：多維貧困視域下的貧困人口識別標準體系

2.2 自下而上的窮人自主參與型貧困申報機制

政府主導的貧困人口識別機制為自上而下的體制設計，導致貧困人口的識別帶有濃厚的官僚色彩。窮人自主參與型的貧困申報機制強調窮人主動參與到反貧困的整個系統中，窮人有機會參與對窮人的鑒別，窮人也有權利自己確定并考慮他們中先后受益的次序，自我制定脫貧目標與脫貧計劃。在貧困人口申報名單的基礎上產生具體的受援貧困人口，然后經由村委會、村民大會確認、調整、公布，只要反對者占超過區域（一般為村）總人口一定比例，就重新進行窮人識別工作或者召開允許貧困人口申訴的大會。同時，申報機制也能最大程度上調動農民的脫貧意愿，加強窮人的貧困敏感性，促進脫貧進程與脫貧效果。

圖2 ：窮人自主參與型貧困申報機制

2.3 多方參與的貧困人口篩選監督機制

多方參與的貧困人口篩選監督機制目的在于構建科學的監督體系，使窮人、社會、政府、第三方專業機構都成為貧困人口的篩選主體，使人人可自我監督、人人能互相監督、人人有社會監督，促進貧困人口識別的精準性與公開性，從而實現公平、公正和高效。有必要優化三項制度：一是公眾投票評審制度，讓群眾都了解貧困標準，投票確定扶貧對象是否符合扶貧標準，以發揮普通民眾的督查作用。二是第三方專業機構的測評制度。基于多維貧困人口識別標準體系，通過規范、定量、科學的方法監督貧困分類并提出幫扶建議。三是政府的核查制度、公開公示制度、脫貧跟蹤制度與獎懲制度。各級政府可根據公平、公正原則，建立“核查-公示-跟蹤-獎懲”的貧困人口篩選工作思路，把貧困人口篩選機制的健全與否作為效能型政府建設的重要內容，并確定適當的獎懲制度。

圖3 ：多方參與的貧困人口篩選監督機制

2.4 多維立體的貧困人口管理機制

基于貧困的多維性，可設立“一區多維”的管理模式，即以政府為主導，扶貧辦為中心，包括收入提高中心、能力提升中心、權利保障中心和心理健康服務中心四個“多維”中心。收入提高中心在政府的領導下，根據地區氣候特點、資源稟賦以及種養習慣，統一規劃，調整產業結構，建立產業協會，為農民增收拓寬渠道。能力提升中心采取集中和分散結合的方式，對貧困人口有針對性地進行實用技術和技能培訓，開展遠程教育和法律法規教育。權利保障中心由人大代表、德高望重的長輩以及村民代表組成，按照“大家事、大家議、大家定”的原則，積極開展窮人自治與保障，涉及各種經濟、社會以及政治權利。心理健康服務中心由扶貧志愿者以及計生、衛生專干等組成，開展身心健康知識宣傳。通過多維立體貧困人口管理機制，為窮人提供全方位、多角度的服務與指導，形成把地區經濟、維護穩定、群眾工作、基層民主治理和黨建融為一體的社會管理運行新機制。此外，還要根據貧困狀況設立立體的信息管理平臺，實現“戶有卡、村有冊、鄉鎮有簿、縣有檔、省市有信息平臺”的信息立體管理體系。

圖4 ：多維立體的貧困人口管理機制

2.5 靈活動態的貧困人口退出機制

貧困人口退出機制是貧困人口識別機制的落腳點。首要的是設立退出標準。根據貧困人口的四個維度，考核年人均純收入是否穩定超過國家扶貧標準，生存能力、各項社會權利等是否適應社會發展，并且返貧的可能性較小。由專業機構設計、政府認定。二是退出路徑。一是嚴格按照申請時上交的脫貧計劃表組織退出；二是根據群眾推選對象組織退出。三是退出過程。貧困戶退出，由村“兩委”組織民主評議后提出，經村“兩委”和駐村工作隊核實、擬退出貧困戶認可，在村內公示無異議后，公告退出，并在建檔立卡貧困人口中銷號。四是退出獎懲制度。包括貧困退出的動力保障、補償安置、激勵與約束。五是啟動返貧防范制度。對于由于各種原因返貧的貧困戶重新設計幫扶制度。六是退出監控制度。主要是對退出過程的透明、公開以及退出激勵制度的監督。七是退出后評估審查制度。對于貧困人口退出一段時間后的回訪調查，作精準扶貧績效測度和可持續發展能力評估。

圖5 ：貧困人口退出機制設計

3 結論與討論

貧困是一個世界性的難題，解決這一難題的前提條件在于清楚地找到貧困人口。文章基于對湖南省兩個村的調查與思考，認為目前的經濟新常態中貧困問題將面臨貧困人口貧困程度更深且制度變革空間的有限性，精準扶貧亟需創新貧困人口的精準識別機制，通過構建和完善基于貧困多維性的貧困人口識別標準體系、自下而上地窮人自主參與型貧困申報機制、多方參與的窮人篩選監督機制、多維立體的貧困管理機制以及靈活動態的貧困退出機制，消除目前貧困人口精準識別中存在的貧困人口被“邊緣化”、貧困人口識別標準和實際偏差較大、貧困識別過程不透明、貧困人口識別監督反饋制度不健全、貧困慣性、貧困幫扶方法單一等問題，切實達到扶真貧、真扶貧的政策目標。

但在創新與優化貧困人口精準識別機制的實踐中，還有一些可能引起貧困人口精準識別偏差的問題需要引起重視，并區別對待。一是防范區域差異導致的偏差。我國各地區發展情況不一，致貧原因也有差異。由此，基于各地資源稟賦情況，建立基于區域的貧困人口識別標準以及不同權重的貧困維度，將最大程度地降低貧困人口精準識別的偏誤。二是要防范政策執行導致的偏誤。目前，政策執行導致偏誤的原因在于政策主體間的信息不對稱性。貧困人口不了解貧困人口的申請程序、判斷標準，基層精英治理、離村治理等模式導致貧困人口認定流程不能嚴格落地、執行人員打“人情牌”，因此，限定固定時段來推進精準扶貧的相關工作、集中宣傳與監督，以及制定更為詳細的貧困人口識別運作規則，將可能有效減少由于貧困人口信息弱勢導致的識別偏誤。三是要防范扶貧戰略“逆向”認定偏誤。目前扶貧模式、扶貧類型眾多，且各地區扶貧策略多樣，要防止由于扶貧項目致使貧困人口“被認定”的偏誤。要基于精準識別的貧困人口，構建適宜的扶貧項目選擇機制、扶貧資源管理機制、產業化扶貧機制以及人力資本開發機制。此外，還可以嘗試建立扶貧偏誤的追責機制，成立專門的督查小組，及時處理存在的不同意見和建議，對于貧困人口精準識別中的違紀違規、“人情牌”“欺瞞行為”等予以嚴肅的處理，打造有效合理、程序透明、監督有力、效果明顯的體制機制，不僅促使貧困人口收入提高、能力提升，也能讓貧困人口權利有保障，促進我國早日建成全面小康社會！

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責任編輯 楊幸

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.08.029

C924.24

A

1004-0544（2017）08-0153-06

湖南省自然科學基金項目（2017JJ3101）。

夏玉蓮（1986-），女，湖南寧鄉人，管理學博士，湖南農業大學經濟學院農業經濟管理系講師。