海南省填海造地分級管控與管理研究

宋長偉，劉一霖

(海南省海洋與漁業科學院 海口 570125)

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海南省填海造地分級管控與管理研究

宋長偉，劉一霖

(海南省海洋與漁業科學院 海口 570125)

近年來海南省沿海地區掀起海洋開發熱潮，通過填海造地拓展經濟社會發展空間成為海南省作為海洋大省發揮區位優勢和國際旅游島戰略優勢的手段之一，但隨著填海造地項目的增加也給海洋資源環境帶來巨大壓力。文章提出應對填海造地規模實行總量控制，對填海造地工程進行分區分級管理，劃定禁止填海區、嚴格限制填海區和允許適度填海區，并提出填海造地管理措施，以期為海南省填海造地提供管控和管理依據。

填海造地;分級管控;海域管理；審批管理；動態監測；海域功能區劃

填海造地是指因土地使用緊張或因需配合規劃等原因，把原有的平直海岸、河口、港灣、海島等用人工建設的方式將海岸線向外推或建設人工島，以擴充土地用于項目開發建設的活動；不包括用于防護、減災、救災等的海域海島海岸帶整治修復工程以及科研等特殊用途用海填海。

近年來，海南省沿海地區掀起海洋開發熱潮，通過填海造地拓展經濟社會發展空間成為海南省作為海洋大省發揮區位優勢和國際旅游島戰略優勢的手段之一，以填海形成的新空間為依托，有力助推沿海地區產業化進程。與此同時，填海造地項目的增加也給海洋資源環境帶來巨大壓力與挑戰。隨著填海面積的增大，人類工程活動對海洋環境的影響進一步加深，在獲得巨大收益的同時，引發的環境問題也不能忽視[1]。非法圍填海行為將對我國海洋生態環境造成很大破壞，同時對我國海洋行政管理造成很大阻力；應通過加強填海造地的執法監督、嚴格查處非法圍填海行為等措施來化解填海造地對海洋生態環境和海洋可持續發展帶來的不良影響[2]。為科學利用海岸線和近海海域資源，應對填海造地規模實行總量控制，對填海造地工程進行分區分級分類管理，確需填海的項目須經嚴格的海域使用論證和環境影響評價，按規定由有關部門審批后方能開展。

1 填海造地分級

為有效控制填海開發建設活動、統籌海洋資源開發與保護，依據《海南省海洋功能區劃(2011—2020年)》中海洋基本功能區用海方式控制要求實行的三級管控，將海南島周邊30 m等深線以淺海域劃定為禁止填海區、嚴格限制填海區、允許適度填海區，以加強海域利用空間管制。

(1)禁止填海區。禁止填海區是指禁止開發建設填海項目完全或顯著改變海域自然屬性的用海方式，禁止大規模透水構筑物、傾倒等部分改變海域自然屬性的用海方式，保留原始自然岸線的海域。禁止填海區可適度開展用于防護、減災、救災等的海域海島海岸帶整治修復工程以及科研等特殊用途用海填海。

(2)嚴格限制填海區。嚴格限制填海區是指允許用于漁港和現代漁業基礎設施建設、旅游基礎設施建設、礦產與能源用海、特殊用海等填海建設而完全或顯著改變海域自然屬性的海域。嚴格限制規模，填海面積不得超過《海南省海洋功能區劃(2011—2020年)》劃定的農漁業區、旅游休閑娛樂區、礦產與能源區、特殊利用區等一級類海洋功能區面積的10%。

(3)允許適度填海區。允許適度填海區是指具有較好海域空間資源和一定填海自然基礎條件，填海工程施工易于開展，對資源破壞程度較小或產生新的海洋資源的海域；具備海陸聯動和區域經濟一體化條件，具有經濟輻射帶動能力，對促進區域協調發展意義重大的海域。允許適度填海區可用于依法批準的交通、工業、城鎮建設等重大建設項目填海，完善基礎設施建設，滿足重點行業用海需求。填海面積不得超過《海南省海洋功能區劃(2011—2020年)》劃定的港口航運區、工業與城鎮用海區等一級類海洋功能區面積的15%。

2 填海分級規劃思路和依據

2.1 分級規劃思路

依據《海南省海洋功能區劃(2011—2020年)》各海洋基本功能區用海方式管理要求確定該區填海等級，在此基礎上提高填海管控要求。①疊加生態環境敏感區，疊加海域劃為禁止填海區；②疊加生物多樣性保護優先區，疊加海域劃為禁止填海區；③疊加優質砂質海岸，疊加海域劃為禁止填海區；④結合用海需求，扣除具有依法建設需求的海域，保留與功能區劃管控要求相一致或更嚴格的分級級別。

2.2 分級規劃依據

《海南省海洋功能區劃(2011—2020年)》中劃定的各類海洋基本功能區的管理要求中，用海方式確定的海域管控級別分為禁止改變海域自然屬性、嚴格限制改變海域自然屬性和允許適度改變海域自然屬性，相對應的功能區規劃為禁止填海區、嚴格限制填海區和允許適度填海區。

《海南省海洋與漁業廳辦公室關于暫停安排生態環境敏感海域填海造地年度計劃指標的通知》(瓊海漁辦[2013]304號)提出，“在省政府明確填海造地相關政策和《海南省海域使用規劃》確定有關用海布局規劃之前，省廳暫停安排潟湖、內灣、海洋自然保護區等生態環境敏感海域的填海造地年度計劃指標”。依據該文件要求，將海南島周邊潟湖、海洋自然保護區及河口區域等生態環境敏感海域劃為禁止填海區。

生物多樣性是維持人類生存、維護國家生態安全的物質基礎，是實現可持續發展戰略的重要資源，對社會文明的發展具有極其重要的意義。海洋生態環境保護是功在當代、利在千秋的偉大事業，是我國海洋經濟可持續發展的重要基石[3]。《海南省生物多樣性保護戰略與行動計劃(2014—2030年)》(瓊府辦〔2014〕98號)提出，“海島與海洋生態系統包括濱海濕地、紅樹林、珊瑚礁、河口、潟湖、島嶼、海草床等典型海洋生態系統”“海岸帶及近岸海域生物多樣性保護優先區域主要保護對象為熱帶常綠季雨林生態系統、紅樹林濕地生態系統、海草床生態系統、近岸海域珊瑚礁生態系統以及黑臉琵鷺、麒麟菜、白蝶貝等生物種類。該區域現有國家級自然保護區為海南東寨港國家級自然保護區、海南銅鼓嶺國家級自然保護區、海南萬寧大洲島國家級海洋生態自然保護區和海南三亞珊瑚礁國家級自然保護區；區內省級自然保護區有海南清瀾省級自然保護區、文昌麒麟菜省級自然保護區、瓊海麒麟菜省級自然保護區、海南南灣省級自然保護區、海南東方黑臉琵鷺省級自然保護區、海南白蝶貝省級自然保護區；區內市縣級自然保護區有萬寧大花角自然保護區、海南三亞六道市級自然保護區、澄邁花場灣沿岸紅樹林自然保護區等”。依據該行動計劃，將海岸帶及近岸海域生物多樣性保護優先區域全部劃為禁止填海區。

優質的沙灘是海南珍貴的自然資源，填海造地可能引起砂質海岸的沖刷和淤積，破壞自然景觀環境和海岸地形地貌，因此應禁止在優質砂質海岸進行建設工程填海造地。《我國砂質海岸生境養護與修復技術示范與研究》對海南省砂質海岸進行評價并劃分等級，其中優質砂質海岸32個，對應的海洋基本功能區劃為禁止填海區。

此外，功能區劃中劃定的港口區以及工業與城鎮建設區，保留與功能區劃中用海方式管控要求相對應的分級級別，不疊加上述更嚴格的控制要求；功能區劃中劃定的農漁業區、旅游休閑娛樂區、特殊利用區以及礦產與能源區，用海方式為允許適度改變海域自然屬性的，均提高管控要求，劃為嚴格限制填海區；功能區劃中劃定的保留區為嚴格限制改變海域自然屬性，均提高管控要求，劃為禁止填海區，但紅塘灣保留區內考慮三亞新機場項目建設需求，劃為嚴格限制填海區。

為保障港口和漁業基礎設施建設需求，生態環境敏感區、生物多樣性保護優先區和優質砂質海岸區域的港口和漁港建設區不劃為禁止填海區。

潮灘鼻海域在海洋功能區劃管理要求中為允許適度改變海域自然屬性，同時該岸段為優質砂質海岸，依據上述原則該海域應為禁止填海區。但該海域水下地形平緩，沿岸有零星礁石分布，具備填海自然條件要求，經科學論證可適度填海，因此規劃為嚴格限制填海區。

臨高白蝶貝保護區依據上述原則應全部劃為禁止填海區，但沿岸有眾多漁港分布，且漁業產業是臨高海洋經濟的主導產業，沿岸漁港基礎設施建設是臨高海洋經濟發展的基礎，因此臨高白蝶貝保護區沿岸漁港建設區劃為嚴格限制填海區。

3 分級規劃結果

依據上述管控原則，通過圖層疊加分析共劃定禁止填海區69.1萬hm2，占30 m等深線以淺海域面積的73.6%；嚴格限制填海區17.7萬hm2，占30 m等深線以淺海域面積的18.9%；允許適度填海區7.1萬hm2，占30 m等深線以淺海域面積的7.5%。

4 加強填海造地管理

4.1 嚴格填海造地項目用海的審批管理

海洋行政主管部門依據海洋功能區劃、海域使用規劃和海域使用論證報告及專家評審意見進行預審，填海造地項目審核需征求同級有關部門意見。嚴格填海造地項目的海域使用論證，制定針對填海造地項目的更嚴格的論證大綱，減少盲目性，建立論證單位、評審專家責任追究制，嚴把論證評審關[4]。省、市縣級人民政府不得違反《中華人民共和國海域使用管理法》和國務院文件規定下放的填海造地項目審批權，嚴禁規避法定審批權限，將單個填海造地項目分散審批。報批時，對同一地點、同一項目禁止“化整為零”“少批多占”，堅決杜絕“先斬后奏”行為。嚴禁圈占和閑置海域，經批準的填海建設項目2年內未進行圍填和項目建設的，由批準機關收回海域使用權。

4.2 加強填海造地項目的選址研究工作

填海造地項目必須符合法律、法規和規定要求，符合海洋功能區劃的功能定位和管理要求，符合相關規劃和產業發展方向，符合經濟社會發展的實際需要，與開發現狀相協調。填海造地項目具體選址研究工作要根據經濟社會和自然環境條件，順應海岸線演變規律，選擇具體的適宜圍填區，最大限度地降低對資源和生態環境的破壞及影響。實踐證明，科學合理的圍填海工程對于緩解沿海地區人地矛盾、推動社會經濟發展具有十分重要的現實意義，可產生顯著的經濟和社會效益，但違背客觀規律的無序圍填海必將給沿海地區帶來嚴重的、永久的負面影響[5]。

4.3 加強填海造地項目的設計指導

填海造地工程的平面設計和布局應以集約、節約使用海域空間資源和環境資源為目標，以占用岸線尺度、新增岸線尺度、岸線曲折度、岸灘海洋生態環境和生物多樣性、水流交換、環境容量、占用岸線和海域的經濟效益和景觀效益等為評判指標，進行工程選址、平面設計與整體布局的多方案比選和優化，最大限度地保護原有海岸地形地貌的原始性和多樣性，維護天然岸線和海域資源的最佳效益。避免采用截彎取直、島礁連接、平行推進等平面設計與總體布置。積極推動由海岸延伸式填海造地向人工島式填海造地轉變，由大面積整體填海造地向功能分離和多區塊組合填海造地轉變。充分考慮區域整體景觀效果，保留一定比例的岸線、水域面積作為公共岸線和公共水域，滿足公眾親海以及公共設施與生態環境建設的需要，提升圍填海區域的景觀和經濟價值。嚴格對圍填海需求和項目建設方案的合理性審查，尤其是要對區域整體規劃和平面布局設計進行科學論證并嚴格把關，才能達到既能服務海洋經濟建設需要，又能保護海洋資源、提升海洋潛在價值的目的[6]。取得合法手續的填海造地項目，及時開展近岸海域環境功能區劃調整，滿足近岸海域環境功能保護的目標要求。

4.4 加強填海造地施工過程中和營運期的跟蹤檢查和動態監測

填海造地項目在施工過程中應根據海域使用論證報告和海洋環境影響報告提出的監測計劃，在海洋主管部門和執法部門監督下，委托有資質的單位實施全過程的跟蹤檢查和動態監測，及時發現和糾正各種違規或不規范的行為；跟蹤檢查和動態監測的重點是施工范圍與邊界，工程質量以及各項技術的應用，對岸灘資源、珊瑚礁生態、風景名勝區等影響的各項指標等，及時發現問題、解決問題、總結經驗和教訓；嚴格執行海域使用和填海造地項目環保竣工驗收制度，引導填海造地項目走健康、可持續發展之路。填海造地項目在營運期對周邊環境產生的影響應做到及時發現、及時報告、及時解決，本著“誰污染、誰修復，誰損害、誰補償”的原則解決處理。加強海洋環境監測，建立專業海洋監測執法隊伍，完善執法程序，實行全方位監測，定期評價海域使用尤其是填海狀況，堅決制止亂用海、亂填海行為[7]。

4.5 做好填海造地形成土地的管理工作

填海項目竣工后形成的土地屬國家所有，依法納入土地利用總體規劃。海域使用權人應當自填海項目竣工驗收之日起3個月內，憑海域使用權證書和海域使用紅線圖向縣級以上人民政府土地行政主管部門申請換發國有土地使用權證書，按市場評估價繳納土地出讓金，已繳納的海域使用金和填海成本予以抵減；符合國家劃撥用地規定的，不再收取土地出讓金。自填海項目竣工驗收之日起超過3個月未依法申請換發國有土地使用權證書的，不得使用土地；海域使用權人未依法換發國有土地使用權證書擅自使用土地的，按照非法占用土地論處。

[1] 胡小穎.關于圍填海造地引發環境問題的研究及其管理對策的探討[J].海洋開發與管理，2009，26(10)：80-86.

[2] 徐祥民，凌欣.對禁止或限制圍海造地的理由的思考[N].中國海洋報，2007-03-13(3).

[3] 劉霜，張繼民，唐偉.淺析我國填海工程海域使用管理中亟須引入生態補償機制[J] .海洋開發與管理，2008，25 (11):34-37.

[4] 孫書賢.關于圍海造地管理對策的探討[J].海洋開發與管理，2004，21 (6):21-23.

[5] 劉偉，劉百橋.我國圍填海現狀、問題及調控對策[J].廣州環境科學，2008，23 (2):26-30.

[6] 劉百橋.完善法律法規嚴格項目審查[N].中國海洋報，2007-10-19(1).

[7] 尹曄，趙琳.關于填海造陸的思考[J].時代經貿，2008，108(6):97.

Grading Control and Management of Land Reclamation in Hainan Province

SONG Changwei，LIU Yilin

(Hainan Academy of Ocean and Fisheries Sciences，Haikou 570125，China)

In recent years,Hainan Province has seen a surge of interest in coastal and offshore development.With active land reclamation,Hainan has greatly extended its living space for social and economical development.These advantages will help Hainan maintain its position as developing marine province and attract more tourists.At the same time,the rapid development also has brought great challenges for the coastal environment.In this paper,it was proposed that the land reclamation activities should be controlled according to the total planned amount,and the land reclamation projects should be classified into different levels and management.It was also suggested to delineate the ban reclamation area,strictly limit the reclamation area and allow the appropriate reclamation area,and put forward land reclamation management measures for reclamation,to provide control and management basis for Hainan Province.

Land reclamation,Grading control,Sea area management,Approval management,Dynamic monitoring,Sea area functional zoning

2016-12-22；

2017-05-21

宋長偉，工程師，研究方向為海洋工程，電子信箱：124124182@qq.com

P7

A

1005-9857(2017)06-0092-04