對我國政府預算監督現況的討論

生小鴿

【摘要】當前公眾對預算的監督軟弱無力，咎其原因在于我國政府預算存在著透明度低、預算不完整、約束力弱等問題，詳細分析了這些問題，并為了解決這些問題提出了對策建議。

【關鍵詞】政府預算；監督；現況；問題；對策建議

一、我國政府預算監督現況

我國已初步建立起包括部門預算、國庫集中收付和政府采購等在內的公共財政體系的基本框架。公共預算監督體系也基本形成，這在一定程度上規范了政府的收支行為，使得財政資金管理更加公開、透明、科學。但不可否認的是，目前政府預算監督中仍存在許多問題。從預算編制來看，預算編制不科學性，降低了預算監督的效能。從目前情況看，財政管理和預算監督的法律法規還不健全、明顯滯后。從預算監督機構來看，各機構職責分工不明確。此外，人代會的預算審查監督力度也不夠。

二、我國政府預算監督存在問題的原因

（一）政府預算的透明度低，難以監督

現在，有些部門的政府預算仍被視為高級機密，而有些部門雖然公布了預算信息，但信息過于簡明和專業化，內行人尚且看不懂，對于普遍沒有接受過專業教育的公眾來說就更加摸不著頭腦。除此之外，我國政府提交的政府預算報告比較籠統，在審查中也很少有人大代表對預算草案提出實質性的修改意見，就形成了表面形式上的程序性監督。從日常監督來看，監督隊伍普遍缺乏專業水平，監督力非常有限，從而直接影響了公眾對政府預算的了解和參與程度。由于預算的透明度低，新聞、輿論和媒體對預算信息的獲取程度也有限，也影響了輿論和媒體對政府預算有效的監督。

（二）政府預算編制不合理，約束性弱

我國《預算法》規定預算年度從1月1日起到12月31日為止，但《預算法實施條例》又規定預算年度開始的1月份才要求省、市、自治區政府財政部門匯總上報本級總預算草案，預算經人大審批通過時間一般在3月中下旬，而經過人大審批通過的預算案才具有法律效力。但是在我國目前的情況下，預算年度開始后，預算還處在編制和審批中，待預算獲得正式批準后，預算執行差不多已過去三、四個月，在有些地方已過去半年。財政在較長時間里的無預算運行，形成先執行、后編制、再審批的局面，使預算從立法上缺乏應有的嚴肅性和權威性，客觀上限制了預算的法律約束力。

我國預算編制使用的方法是基數法，即在上年收支基數上加上本年的增減因素，以此確定本年的各項預算收支。各部門獲得預算經費的多少，不是取決于發展狀況，而是取決于原來的基數，基數的大小對于預算經費的多少至關重要，預算單位原有的支出基數很難打破。

從內容上看，我國預算的細化程度不高。盡管預算單位編列了部門預算，但部分預算支出仍沒有細化到具體單位、項目和用途，一些專項補助尤為如此。甚至許多資金不作預算，起不到預算的作用。

除此之外，我國預算的收支科目分類標準也不統一。目前按經濟性質、支出功能、部門設置進行交叉分類的做法，使性質上相互交叉，以至于區分的界限模糊不清，內在邏輯關系不夠嚴謹，導致預算收支科目體系比較松散，不便于統計和分析，也與國際不銜接。

三、對策建議

（一）完善法律制度

抓緊制定和完善人大及其常委會預算審批監督方面的專項法律、法規和地方性法規，明確地方人大及其常委會審批監督預算的范圍、內容、程序，并對預算編制、初審、超收收入的使用，不同預算科目之間的資金調劑，以及按時提交預算草案和預算違法責任追究等重大問題，作出詳細規定。為預算制度的完善提供有力的法律保障。

（二）加強公開預算

在政府預算的全過程中，應在全社會樹立這樣一種觀念，即公共財政的本質是委托理財，主權在民，政府受托實行公開預算，就是要把政府預算的全過程公之于世，讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府預算編制和決策過程，有機會表達自己的意見和偏好，有權利監督政府預算資金的使用。這有利于增強公眾對政府的信任度，提高公眾主動納稅的意愿和遵紀守法的自覺性。這不僅是保證政府預算支出的合理性、公共性的要求，也是杜絕以官員意志代替公眾意志，防止暗箱操作和腐敗的根本措施。

（三）完善預算的編制

調整預算編制時間。預算編制是一個細致的工作，需要收集大量的數據，針對我國的情況，應將預算的編制時間進一步提前，以保證最終形成的預算準確。

強化部門預算。要按標準支出預算法來編列部門預算，即在充分調查研究的基礎上，根據實際需要和歷史資料，建立標準定額指標體系，以此來編列各預算單位的部門預算。對于預算單位的人員支出，宜根據統一的人員支出定額標準來編列預算：對于預算單位的公用支出，應依照預算單位規模、職責、工作性質和工作量的不同，建立分類、分檔的公用支出定額標準來編制預算。

（四）建立剛性預算

一是立法機關的監督。其目的是要使預算收支活動符合法定程序和規則，尤其是要解決政府預算頻繁調整的問題。從長遠看，應對人大代表的構成和職能作出一定調整，要增加人大代表中非政府代表的數量并應逐步使人大代表職業化，從而使人大對預算的監督更加具有民意基礎和代表性。

二是財政、審計機關的監督。要強化財政部門對部門預算執行情況進行日常監督，要對重大預算收支項目進行審計監督，防止和發現政府預算執行中不嚴格執行預算約束的不法行為。

三是公眾輿論的監督。在公開預算的前提下，公眾與媒體可對預算執行情況進行監督。如果預算中出現的問題被曝光，輿論壓力大，代價高。因此，有關部門應積極創造條件，使政府預算方便易讀，對普通公眾來說變得易得、好懂、清楚、詳細。

（五）建立預算全過程監督機制

注重事前監督。重點是防患于未然，對預算單位基礎信息的收集、整理、分析，通過預算編制審核，實現監督檢查，阻止非法的或沒有效益的資金安排。為此，各級人大可以提前介入預算編制過程，監督預算編制的合法性。

加強事中監督。應加強預算執行階段的審查監督，通過監督及時掌握財政收支進度和存在的問題，及時采取調節措施，促進財政收支計劃的實現。同時，加強專項資金、基金管理的監督。

完善事后監督。完善預算執行決算評價及責任制度，對決算報表進行審查，對違規違法問題，應建立責任追究制度，對規定的法律責任、責任主體和執法主體、執法權限、執法方式、追究程序以及監督保障措施加以明確規范。通過事后的監督，總結成功的經驗，分析存在的缺點和問題，采取措施堵塞漏洞，不斷完善管理。