預算管理在高校財務管理的重要意義及改進對策

潘雷

摘 要 預算管理是高校財務管理工作的核心，對高校的事業發展具有重要作用。近年來，我國預算管理相關法律制度不斷完善，但高校預算管理工作中仍然存在一些制約因素，影響了預算管理有效性。本文分析了目前高校預算管理中存在的問題，提出解決措施。

關鍵詞 高校；預算；意義；對策

預算是高等學校根據事業發展規劃和計劃編制的年度財務收支計劃。加強高校預算管理，有利于提高資金使用效益，實現高校有限資源的合理優化配置；有利于控制財務風險，促進高校穩定、協調和快速發展，確保人才培養目標和教學目標的完成。2011年6月，國務院發布《關于進一步加大財政教育投入的意見》（國發[2011]22號），明確提出增加教育投入，提高財政教育支出占公共財政支出的比重，預算管理在高校財務管理中的重要作用凸顯。2012年，我國財政教育支出占公共財政支出的比重首次突破4%大關，在這樣的背景下，如何管好、用好高校財政資金，提高財政資金使用效益，具有重要而深遠的意義。

一、我國預算管理主要制度沿革

（一）《中華人民共和國預算法》發布

1994年，《中華人民共和國預算法》發布。《預算法》涵蓋預算管理職權、收支范圍、預算編制、審查、批準、執行、調整等預算工作的各個環節，對完善財政預算制度、加強國家宏觀調控、保障經濟社會健康發展具有重要意義。1995年，根據《預算法》制定的《中華人民共和國預算法實施條例》正式頒布實施。該條例建立健全了相關法規制度，有效保障了《預算法》的順利實施。

（二）《關于推進預算績效管理的指導意見》發布

為規范預算績效管理，2011年，《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號）發布，明確提出了預算績效管理的概念，指出了推進預算績效管理的必要性，提出要逐步建立“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，標志著預算績效管理理念的正式確立。

（三）《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》發布，改進預算管理制度

2012年，黨的十八大提出了深化經濟體制改革，推進經濟結構戰略性調整，全面提高開放型經濟水平的要求。在這樣的背景下，2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》頒布，明確提出改進預算管理制度，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展建立跨年度預算平衡機制，為預算管理制度的發展指明了方向。

（四）《關于實行中期財政規劃管理的意見》發布

2015年1月，為加快建立現代財政制度、改進預算管理和控制，國務院發布《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》（國發[2015]3號）。《意見》明確要求實行中期財政規劃管理，編制三年滾動財政規劃，通過逐年更新滾動管理，強化財政規劃對年度預算的約束性，實現財政可持續發展；充分發揮財政職能作用，促進經濟結構調整和發展方式轉變。

（五）《中華人民共和國預算法》修訂

2015年1月1日，《中華人民共和國預算法》完成了實施20 年來的首次重大修訂。修訂后的《預算法》進一步明確了健全透明預算制度、規范預算收支管理等，適應了不斷變化的經濟社會形勢，滿足了國家治理體系和治理能力現代化的要求。目前，我國預算管理相關法律制度日趨完善，為預算工作的開展提供了堅實的基礎。

二、高校預算管理的現狀

（一）預算編制“兩張皮”現象

預算編制“兩張皮”現象指高校編制兩套預算，一套預算是歷經“兩上兩下”程序的部門預算，另一套預算是高校內部執行的校級預算。因編制程序和方法不同，兩套預算之間存在資金配置脫節、口徑不統一等問題，這也是形成預決算差別巨大的主要原因之一。若不及時解決這一現象，部門預算勢必與執行預算相脫節，使預算編制流于形式，無法達到預期作用。

（二）預算編制不科學，導致與決算差異過大

決算是預算執行結果的反映，預決算之間的差異可以在一定程度上體現預算編制的合理性。通過收集比較4所教育部直屬高校2013、2014年的預決算數據（數據來源為各高校門戶網站），可以發現各高校預決算之間普遍存在較大差異。這反映出高校預算管理存在預算制定不合理等情況，導致預算未能發揮應有作用。

（三）預算執行控制薄弱

在預算執行過程中，如發現偏離，應及時預警，糾正偏差，以保障預算順利實施。但很多高校未設立專門的預算管理機構，在預算執行過程中未實施跟蹤管理和實際監督，預算得不到有效控制，預算偏差糾正不及時；預算調整缺乏完善的制度，預算調整無依據或不規范，使預算與實際情況相脫離，大大削弱了預算對于高校經濟活動的指導作用。

（四）預算績效管理機制不健全

目前我國高校仍沒有完善、健全的績效管理機制，沒有強化支出責任和效率意識；績效管理覆蓋范圍有限，績效評價重點僅是項目支出，對于基本撥款則沒有績效評價。預算管理與績效評價相脫節的情況使高校教師、職工普遍缺乏預算執行意識，預算制定流于形式，無法有效實施。《中華人民共和國預算法（2014年修正）》規定各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價，第一次將績效評價以法律形式提出。高校預算屬于公共財政預算。高校作為基層預算單位，財政撥款是其經費的主要來源，因此在高校進行預算績效管理十分必要。

三、高校預算管理的必要性

（一）加強黨風廉政建設的必然要求

加強黨風廉政建設是我黨長期堅持的重要工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨風廉政建設，堅持黨要管黨、從嚴治黨，旗幟鮮明地開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭。財務工作是加強黨風廉政建設的關鍵，而完善的預算管理制度則是強化財務控制，預防腐敗的重中之重。只有加強制度建設，完善預算管理，使每一筆支出有理可依、有據可查，才能防止權力濫用，根治腐敗。

（二）高校財務管理工作的核心

預算管理直接影響到高校的財務狀況，是高校財務管理工作的核心，也是高校開展各項經濟活動的前提和依據。完善的預算管理制度能夠促使有限的資金得到合理配置，為高校的教學、科研、管理提供強有力的資金保障，保證高校各項活動正常開展。

（三）反映經費情況，影響項目進展

預算管理貫穿于教學、科研經費管理的全過程，是各部門經費情況的綜合反映。預算控制的有效性直接關系到各類經費的管理水平，影響科研等項目進展。合理的預算管理有助于促進人才培養目標和教學目標的達成，直接關系到高校事業的可持續發展能力。

四、改進預算管理的對策

（一）重規劃，分清資金性質

在制定預算前，高校相關部門應充分準備，做好宣傳工作，使各部門充分意識到預算編制的重要性。充分了解高校所有經濟活動及資金收支狀況，分清資金性質，把握國家現行制度和政策及高校未來發展規劃，綜合考慮內外部環境及各部門實際情況，使有限的資金能夠得到最合理的分配。細化預算編制，具體分析各項收支及其所屬類別，細化收支指標；完善預算方法，除傳統預算編制方法外，可以綜合采用零基預算、滾動預算等編制方法。

（二）統一兩本預算

目前高校普遍存在的預算編制“兩張皮”現象嚴重削弱了預算對經濟活動的指導作用，高校應逐步實現兩本預算有機統一，使全校范圍內的經濟活動都遵照一致的預算執行。二級部門應如實上報本部門收支情況，校級預算制定時應與二級部門之間充分溝通，使校級預算能夠綜合反映各部門財務狀況，提升其可行性。

（三）強化預算執行過程控制

各部門應加強統籌協調，明確預算執行責任，根據批復的預算安排收支，確保預算嚴格有效執行。預算管理機構要充分發揮監督職能，對偏離預算指標的支出要嚴格控制，杜絕未經常委會審批，擅自變更或追加預算的違規情況，充分發揮預算對經濟活動的管控作用。此外，高校應充分運用現代科學技術手段，將預算執行過程與單位信息系統相結合，使預算貫穿高校業務的各個環節，促使預算的有效執行。

（四）健全預算績效管理機制

高校應加強預算績效管理，將預算執行程度與部門績效考核相結合，建立科學的評價體系；完善獎懲機制，對嚴格按照預算執行的部門可以給予適當獎勵，對預算執行不到位的部門，要分析預算執行偏離原因，提出解決方案，避免同類問題再次發生。通過推行預算績效考核，逐步建立起完善的全過程預算績效管理機制。