對“通知”文種使用范圍的思考與商榷

范錚

摘 要：“通知”是黨政機關廣泛使用的法定公文。但在“通知”文種的撰寫過程中，文秘工作者對其使用范圍還存在一些模糊認識，公文學界也觀點不一。文章對此進行分析，以期澄清模糊認識，促進“通知”寫作的規范化。

關鍵詞：公文；通知；應用

在《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）確定的15種法定公文中，“通知”是各級黨政機關使用范圍廣泛、應用頻繁的公文文種之一。《條例》對“通知”文種的使用功能表述為：“適用于發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或者執行的事項，批轉、轉發公文。”由此可見，“通知”是具有知照性的公文。在實際應用中，廣大文秘工作者對“通知”的使用范圍還存在一些模糊認識，公文學界對此也觀點不一。筆者認為有必要進一步澄清認識，以利于文秘工作者規范應用“通知”這一文種。

1 關于“通知”文種的行文方向問題

有學者認為：“在絕大多數情況下，通知適用于‘發布、傳達要求下級機關執行的事項，顯然是作為下行文來使用的；但有時又會發布、傳達要求‘有關單位周知或者執行的事項，向不具有隸屬關系的單位告知某一事項，諸如啟用新的印章、成立或撤銷某一機構等等，也可用通知來行文。”[1]據此，該學者認為將“通知”界定為下行文的觀點是不夠全面的。筆者認為，“通知”既可以用于發布、傳達要求下級機關執行的事項，也可以向有關單位告知相關事項，批轉下級機關、轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，“有關單位”雖然不是有直接隸屬關系的下級機關，但其必定是級別上低于發文機關的單位或發文機關對其有管理權限的單位，因此，應該明確“通知”具有下行文的特點。向有直接隸屬關系的下級機關、向低級別的有關單位或對其有管理權限的單位行文，可以用“通知”。而向不具有隸屬關系的平級單位發布、傳達有關事項，用“函”較為妥當，或者由發文機關的上級機關來制發“通知”。向社會公布某事項，應該根據公布范圍、事項內容及重要程度，在“命令（令）”、“公報”、“公告”、“通告”或“通報”幾類文種中進行選擇。據此，上文提到的“啟用新的印章、成立或撤銷某一機構”，根據受文對象不同應當選用不同的文種。向下級機關發文，選擇“通知”；向平級機關發文，可以發“函”，也可以由發文機關的上級機關制發“通知”；向社會公布該事項，可以發“通告”。

2 關于“通知”中“印發”“發布”“批轉”“轉發”使用問題

在“通知”的寫作中，文秘工作者經常用到“印發”“發布”“批轉”“轉發”幾個意義相近的術語，這幾個術語在實際使用過程中很容易被混用。關于“印發”與“發布”的區別，有學者認為，“‘印發僅適用于機關或單位內部行文，……而‘發布則適用于對社會公開”。[2]筆者通過檢索國務院公報發現，2012年7月～2016年7月國務院公報公開了國務院、國務院辦公廳及有關部委制發的“印發通知”共586件，涉及印發方案、規劃、計劃、辦法、綱要、安排、預案、規定、任務分工等諸多內容，而“發布通知”為7件，僅涉及發布項目、目錄、名單。由此可見，隨著國家信息公開制度的不斷完善，以“公開為原則，不公開為例外”已成為大勢所趨，各類公文中除涉及國家秘密的公文之外，均應向社會公開。在此背景下，以是在“機關或單位內部行文”，還是“適用于對社會公開”來選擇使用“印發”或“發布”通知已不合時宜。筆者認為，公文“印發”中包含著“發布”之義，“通知”的發布功能，是在機關內部或對相關單位發布，而非向社會發布。向社會發布有關事項要用“命令（令）”“公報”“公告”“通告”“通報”幾類文種。“通知”向社會公開，是為了滿足社會公眾的知情權，而以“命令（令）”“公報”“公告”“通告”“通報”向社會公開有關事項，發布的內容需要社會公眾遵照執行，其在功能上是有明顯區別的。“印發”與“批轉”、“轉發”的主要區別在于“印發”的內容是本機關制定的，“印發”的形式多是將方案、規劃、計劃、辦法、綱要、安排、預案、規定等非法定公文轉化為法定公文；而“批轉”是上級機關認為下級機關的公文內容具有全局的指導意義，通過批轉下級機關文件的形式，將下級機關的文件內容變成自己的意志，發給其下級機關去執行、辦理；“轉發”則主要是為了強化自身對上級文件的貫徹執行，并表明自己在執行上級文件時的態度，結合本單位實際對上級機關文件的辦理提出具體的貫徹落實要求。

3 關于能否使用“通知”來公布法規、規章問題

在 1993 年11月國務院辦公廳印發的《國家行政機關公文處理辦法》中曾明確規定，“通知”具有“公布法規和規章”的功能；后來2000年8月國務院發布的《國家行政機關公文處理辦法》將此表述取消；在2012 年4月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的《條例》中仍然沒有將其列入。有觀點認為，《條例》中沒有賦予“通知”公布法規、規章的功能，因此不能使用“通知”公布法規、規章。也有學者認為：“法規中沒有規定的并不等于實踐中絕不可用，況且《條例》本身即以通知文種來印發，就是很好的例證。”[3]還有學者認為：“在《立法法》已正式出臺的背景下，2000年《辦法》和新《條例》都取消了通知文種發布法規和規章的功能，符合法理。如果不嚴格執行《立法法》和公文處理法規的規定，發布法規用通知行文，當屬違法行文。”[4]“新《條例》屬于黨政合一的公文處理法規，卻以中共中央辦公廳和國務院辦公廳的名義用通知印發，從行文主體和文種使用來說，既有失規范，又與法律相悖。”[5]那么，“通知”可以用來公布法規和規章嗎？根據1990年7月31日中共中央印發的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》第二十三條規定，黨內法規采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀委文件、中央各部門文件的形式發布。其后2013年5月27日發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》第二十三條再次規定，黨內法規一般采用中共中央文件、中共中央辦公廳文件、中央紀律檢查委員會文件、中央各部門文件和省、自治區、直轄市黨委文件、黨委辦公廳文件的形式發布。而2001年國務院以中華人民共和國國務院令第321號公布的《行政法規制定程序條例》第二十七條規定，行政法規由國務院法制機構報請總理簽署國務院令公布施行；以中華人民共和國國務院令第322號公布的《規章制定程序條例》第二十九條規定，規章由法制機構報請本部門首長或者省長、自治區主席、市長簽署命令予以公布。由此可見，黨內法規以“通知”公布合法合規，而行政法規、規章應使用“命令（令）”公布。《條例》以中共中央辦公廳和國務院辦公廳名義聯合發文公布，因中共中央辦公廳為主辦機關，以黨內法規允許的“通知”來發布《條例》無可厚非。

4 關于人事任免能否使用通知問題

在1993 年11月國務院辦公廳印發的《國家行政機關公文處理辦法》中曾明確規定“通知”具有“任免和聘用干部”的功能，而沒有明確其他文種有此功能。自此，人事任免用“通知”發文大行其道，而用“決定”或“令”相對式微。在實際應用中，僅有個別單位人事任免用“決定”行文，如，《中共常熟市城市管理局委員會關于馬健等同志職務任命的決定》（常城黨委〔2016〕30號）。[6]由于“命令”在使用權限上有比較嚴格的限制，按照我國《憲法》規定，只有全國人大常務委員會及委員長、國家主席、國務院、國務院總理、國務院各部委、各部委的部長、主任以及縣級以上各級政府才有權使用命令，因此，僅有個別高級別、重要的人事任命由黨中央、國務院用“令”發布。如，2013年國家主席習近平簽署第一號主席令任命李克強為中華人民共和國總理，簽署第二號主席令任命了國務院副總理、國務委員、國務院秘書長及各部委部長、主任、中國人民銀行行長、審計署審計長；2014年9月17日國務院總理李克強簽署第655號國務院令，任命崔世安為中華人民共和國澳門特別行政區第四任行政長官。筆者認為，有學者提出的“公布有關人事任免的事項等，顯然也要用通知來行文”[7] 這一觀點欠妥。從功能上看，“通知”適用于發布、傳達要求下級機關執行和有關單位周知或者執行的事項；而“決定”適用于對重要事項作出決策和部署。人事任免必須經過特定的程序，是組織的重要決定事項，而不僅僅是需要有關單位知曉的事項。人事任免使用“通知”發文，突出了知照性，弱化了頒布性，不能凸顯任免決定的程序性、莊重性，因此，人事任免用“決定”或“命令（令）”更為恰當。為改變“通知”用于人事任免大行其道的現象，建議重新修訂《條例》時明確“決定”“命令（令）”適用于人事任免。

在公文實踐中，“通知”的寫作仍有許多難點、疑點問題有待進一步澄清認識，筆者撰寫此文與公文學界同仁交流探討，也希望對廣大文秘工作者公文寫作有所借鑒。

參考文獻：

[1][2][3][7]岳海翔.通知寫作的幾個問題[J].新聞與寫作，2016（4）：91～92.

[4][5]欒照鈞.《黨政機關公文處理工作條例》瑕疵遺憾探析[J].秘書，2012（4）：3.

[6]中國·常熟.信息公開.[EB/OL].[2016-9-20]. http：//www.changshu.gov.cn/zgcs/Zfxxgk/showinfo.aspx？infoid=47082172-3cee-4f48-b85c-59061ac9579c.

（作者單位：滄州師范學院文學院 來稿日期：2016-11-30）