基層民生資金內(nèi)部控制探析

■劉孟乾

基層民生資金內(nèi)部控制探析

■劉孟乾

本文針對基層民生資金投入不到位、撥付不規(guī)范、使用不合理、會計核算不合規(guī)等問題，提出了健全民生資金管理體系、強(qiáng)化民生資金日常管理、加強(qiáng)民生資金的監(jiān)督等對策。

基層；民生資金；內(nèi)部控制

一、引言

近年來，湖南省長沙市芙蓉區(qū)政府堅持民生優(yōu)先，在搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，大力構(gòu)建和諧社區(qū)，在實現(xiàn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的同時做到民生配套，連續(xù)多年將80%以上的財力投向民生領(lǐng)域。2015年區(qū)本級公共財政預(yù)算總支出462235萬元，民生支出占比達(dá)85.24%。其中7200余萬元保障低保、救助、優(yōu)撫和殘疾人事業(yè)，1700萬元用于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)，12400余萬元支持學(xué)校的修建和設(shè)備采購，10800余萬元用于瀏陽河文旅產(chǎn)業(yè)帶和東岸風(fēng)光帶建設(shè)，55900余萬元用于推進(jìn)農(nóng)安老舊社區(qū)等改造，32300余萬元用于“大拆違”，較好地保證了全區(qū)民生福祉的投入和建設(shè)。民生資金的內(nèi)部控制是一項系統(tǒng)工程，涉及范圍廣、對象多、項目雜。隨著人口老齡化程度的不斷深入，城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，社會民眾受益規(guī)模不斷擴(kuò)大，民生資金內(nèi)部控制的壓力逐漸加大，監(jiān)管風(fēng)險陡增。加強(qiáng)基層民生資金的內(nèi)部控制，有利于完善地方政府財政管理的職能，為社會民眾謀福祉，預(yù)防“雁過拔毛”式財政腐敗。

二、基層民生資金內(nèi)部控制存在的問題

（一）資金投入管理欠到位

由于民生資金申報審核不嚴(yán)，導(dǎo)致少數(shù)單位采取虛報人數(shù)、偽造名冊等手段套取上級撥付的財政資金；由于地方財政財力有限，無法提供配套資金；由于審核不嚴(yán)，部分地方?jīng)]有嚴(yán)格按照中央和省市有關(guān)規(guī)定合理分配民生資金；由于主管部門之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)，出現(xiàn)民生資金多頭管理、資金安排重復(fù)或交叉現(xiàn)象，導(dǎo)致資金浪費、效率低下。個別單位通過非正常渠道，打通各種關(guān)系，向上級申報所謂的“帶帽”專項資金，以彌補(bǔ)自身經(jīng)費不足，而不是用在民生刀刃項目上。

（二）資金撥付不及時

民生資金涉及部門多、項目雜、資金分散，部分地方財政部門或主管部門未按規(guī)定及時撥付資金，造成資金滯撥，影響民生資金應(yīng)急救濟(jì)的效應(yīng)；部分地方財政部門沒有嚴(yán)格按照民生項目資金財政報賬制度和財政直接支付制度的規(guī)定進(jìn)行資金撥付，而是將民生資金直接撥付到主管部門，由主管部門將資金支付到項目實施單位，造成資金監(jiān)管的漏洞。甚至還有少數(shù)地方財政部門未按規(guī)定通過“一卡通”或“一折通”方式發(fā)放財政補(bǔ)貼資金給相應(yīng)的救助對象，采取現(xiàn)金發(fā)放的方式顯然不利于資金的監(jiān)管。

（三）資金使用不合規(guī)

近年來，從養(yǎng)老金、優(yōu)撫金、新農(nóng)合資金到征地補(bǔ)償、危房補(bǔ)償?shù)让裆Y金成為基層腐敗的重災(zāi)區(qū)。據(jù)統(tǒng)計，貴州省紀(jì)委2015年通報的13件發(fā)生在群眾身邊的腐敗問題，9件與扶貧資金、危房改造補(bǔ)助等有關(guān)。部分基層單位采取人為降低標(biāo)準(zhǔn)的方式，截留、挪用民生資金；個別基層干部利用職務(wù)之便弄虛作假，偽造申報材料，虛報、冒領(lǐng)民生資金，甚至不擇手段貪占低保金、騙取救災(zāi)款、克扣困難補(bǔ)助、侵吞征地補(bǔ)償款。個別單位借其他已完工的項目做替身，通過簽訂虛假合同、編制虛假預(yù)決算、虛列支出等方法騙取民生專項資金；通過虛報大項目，實際實施小項目，虛增項目工程量，以此騙取和套取專項資金；通過資金回流方式，以專款、贊助、設(shè)計等名義從項目單位收回部分專項資金，導(dǎo)致民生資金的流失和浪費。

（四）會計核算不規(guī)范

部分基層單位會計基礎(chǔ)工作薄弱，支出手續(xù)不完善，報賬手續(xù)不嚴(yán)、未按規(guī)定分賬核算，專戶管理，不能清晰反映資金收支及結(jié)余情況；在專項資金的列支中，個別單位借項目申報前期費用名義記入單位的經(jīng)費賬，混淆視聽，形成了事實上的擠占挪用。

三、完善基層民生資金內(nèi)部控制的對策

（一）健全民生資金管理體系

1.夯實民生資金的預(yù)算管理。

根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，制定分年度的民生資金計劃。財政部門依據(jù)政府制定的中長期民生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合預(yù)算年度民生工作的重點，科學(xué)預(yù)測與評估，合理編制財政民生資金支出預(yù)算，力求民生項目預(yù)算精細(xì)化，確保各項民生政策落到實處。進(jìn)一步深化財政資金支付制度改革，全面推進(jìn)國庫集中支付制，逐步減少財政實撥資金的范圍，明確民生資金申報與實施程序，簡化資金撥付環(huán)節(jié)，推行限時辦結(jié)，促使民生資金按進(jìn)度及時足額撥付。對于上級財政下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付民生資金，應(yīng)限時下達(dá)到有關(guān)部門、辦事處和街道社區(qū)，確保民生支出預(yù)算執(zhí)行到位。

2.實施民生資金鏈的全程管控。

民生資金鏈管理涉及到政府、業(yè)務(wù)主管部門、財政部門、民政部門等多環(huán)節(jié)作業(yè)，包含了政策理解、指標(biāo)核對、資金落實、會計核算等內(nèi)容。為此，一方面，按照民生資金有關(guān)民生資金管理規(guī)定，主管部門、地方財政預(yù)算、國庫、資金對應(yīng)鄉(xiāng)財、社保、經(jīng)建、監(jiān)督等涉及的科室應(yīng)相互協(xié)調(diào)與合作，保證資金鏈暢通。財政部門嚴(yán)格資金審批程序，明確部門申報時限，嚴(yán)格執(zhí)行申報—調(diào)查—初審—復(fù)核—審批—撥款程序，強(qiáng)化資金撥付事前監(jiān)管；地方人力資源和社保管理部門定期對離退休人員、精簡退職人員、遺屬補(bǔ)助對象進(jìn)行嚴(yán)格審查，有效防止虛報冒領(lǐng)工資補(bǔ)助或“吃空餉”問題的出現(xiàn)；民政部門對社會救助資金實行社會化發(fā)放，通過銀行直接將相關(guān)款項打入救助對象賬戶，減少中間環(huán)節(jié)，降低資金管理風(fēng)險。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)從民生專項項目的申報、立項、指標(biāo)劃撥、資金配套、撥付、使用和后續(xù)持續(xù)性監(jiān)督等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的動態(tài)監(jiān)管，構(gòu)建財政專項資金的內(nèi)部控制風(fēng)險矩陣，梳理各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作流程，制定相應(yīng)風(fēng)險節(jié)點的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)，揭示節(jié)點風(fēng)險，提出風(fēng)險節(jié)點的應(yīng)對措施,提高民生資金縱向管理的效能。

3.規(guī)范民生資金會計核算。

嚴(yán)格按照國家規(guī)定的財政總預(yù)算會計制度、行政單位會計制度和社會保障會計制度等進(jìn)行會計核算。實行專戶管理、專賬核算、封閉運(yùn)行的報賬制管理，做到支出核算明確到具體項目層級，杜絕民生資金串戶使用。

4.開展民生資金專項績效評價。

積極探索以績效預(yù)算為目標(biāo)的科學(xué)、規(guī)范的民生支出績效考評體系，建立民生資金使用管理的“問效制”和“問責(zé)制”，對民生資金項目的組織申報、篩選立項、實施管理、監(jiān)督檢查等進(jìn)行全過程評價，對項目目標(biāo)、項目預(yù)算的執(zhí)行、項目資金的使用情況等進(jìn)行重點考核，將民生資金績效評價結(jié)果作為下年度同類項目預(yù)算資金分配與調(diào)整的主要依據(jù)。對于民生資金閑置與浪費的項目，應(yīng)減少下年度預(yù)算資金安排，并將民生支出績效評價結(jié)果與地方單位年度考核、領(lǐng)導(dǎo)干部考核掛鉤，做到“用錢必問效、無效必追責(zé)”，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識與緊迫感，構(gòu)建事前有績效目標(biāo)、事中有績效監(jiān)控、事后有績效評價的全過程預(yù)算績效管理體系。

5.推進(jìn)民生資金使用信息公開。

進(jìn)一步完善民生資金使用信息公開公示制度，嚴(yán)格按照相關(guān)程序?qū)嵉睾瞬椤徟裆Y金撥付對象，并及時張榜公示。對與群眾利益息息相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、住房保障以及“三農(nóng)”等方面的財政專項支出，應(yīng)予以重點公開。地方政府相關(guān)部門和單位應(yīng)建立長期專用的公示欄，確保永久性公示制度落實到位，打造民生資金支出的“陽光錢柜”，提高民生資金使用的透明度。

（二）構(gòu)建民生資金監(jiān)督機(jī)制

1.實行民生資金使用全過程的監(jiān)督。

實行民生資金使用全過程的監(jiān)督需做好以下工作：第一，圍繞民生資金總體情況，全面掌握民生資金管理基本情況、收支規(guī)模、資金來源、類型結(jié)構(gòu)、資金投向和全部項目安排，檢查資金計劃、資金投向是否符合政策要求，是否按照規(guī)劃下達(dá)計劃和分配資金，是否按規(guī)定程序進(jìn)行申報、審批（備案）和立項。第二，指定專人負(fù)責(zé)民生資金的分類監(jiān)管，采取前期核實、實地考查和抽樣檢查相結(jié)合的方法，對民生資金的申報、撥付、管理和使用情況進(jìn)行全程監(jiān)督。建立基層街道、社區(qū)監(jiān)督小組及特邀監(jiān)督員崗位，按類別分項目逐項稽查，重點稽查撥款程序是否合規(guī)、撥款手續(xù)是否完善、資金撥付是否及時、資金使用是否合理。

2.加強(qiáng)民生資金的專項審計。

地方政府審計部門應(yīng)強(qiáng)化民生資金的專項審計功效，具體應(yīng)做好以下工作：一是做好審前調(diào)查，了解民政專項資金的申報、審核、發(fā)放流程，了解主要業(yè)務(wù)的操作流程、民政資金賬號等相關(guān)內(nèi)容，從源頭上掌握民政資金的分布狀況。二是嚴(yán)格項目審查，審查民政專項資金享受對象和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是否符合規(guī)定，有無弄虛作假、冒名頂替、人為調(diào)整補(bǔ)助等現(xiàn)象；審查有無隨意擴(kuò)大民政專項資金使用范圍，有無擠占、挪用、串用、私分和虛列支出等問題。三是及時獲取審計證據(jù)，包括街鎮(zhèn)及直發(fā)民政專項資金安排明細(xì)表，五保戶、城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保人員、優(yōu)撫對象的名單、身份證、“一卡通”賬號等資料或電子數(shù)據(jù)，核實發(fā)放金額是否與財政撥入金額相符。四是出具專項審計報告，從發(fā)放程序是否合規(guī)、是否及時足額發(fā)放，管理和使用是否有效等方面作出審計評價，提出審計建議。

3.加大對民生資金腐敗問題的查處力度。

地方政府紀(jì)檢監(jiān)察部門定期進(jìn)行民生資金的重點專項整治，對發(fā)生在低保醫(yī)保、扶貧救濟(jì)、拆遷補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域的截留、擠占、挪用以及權(quán)錢交易、貪污私分等“雁過拔毛”式腐敗問題堅決保持“零容忍”，做到露頭就打，以查促防。加大對民生資金違法、違紀(jì)、違規(guī)問題的懲處力度，對已查出的問題及時作出處理，對發(fā)現(xiàn)的線索進(jìn)行檢查核實，對問題突出的單位和部門要限期整改，對拒不整改或整改不到位、不徹底的要嚴(yán)肅追究責(zé)任，減少民生資金領(lǐng)域的“權(quán)力尋租”，確保民生資金使用的安全、高效。

［1］盧輝.創(chuàng)新民生資金整合機(jī)制［J］.政策，2016，（1）.

［2］劉佳妮.加強(qiáng)民生資金監(jiān)管的對策與建議［J］.廣西教育學(xué)院學(xué)報，2015，（2）.

（作者單位：湖南省長沙市芙蓉區(qū)財政局）

2016年度湖南省會計學(xué)會科研重點課題《基層財政內(nèi)部控制應(yīng)用研究》階段性成果。