“自然資源資產負債審計”與五大發展理念

■曹素芳

“自然資源資產負債審計”與五大發展理念

■曹素芳

一、自然資源資產負債審計的提出和試點方案

黨的第十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核；探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。

2015年11月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，將自然資源資產納入領導干部離任審計，標志著此項試點工作正式拉開帷幕。

方案提出，開展領導干部自然資源資產離任審計試點的主要目標，是探索并逐步完善領導干部自然資源資產離任審計制度，形成一套比較成熟、符合實際的審計規范，保障領導干部自然資源資產離任審計工作深入開展，推動領導干部守法、守紀、守規、盡責，切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全。審計試點期間，審計對象主要是地方各級黨委和政府主要領導干部。

方案強調，開展領導干部自然資源資產離任審計試點，應堅持因地制宜、重在責任、穩步推進，要根據各地主體功能區定位及自然資源資產稟賦特點和生態環境保護工作重點，結合領導干部的崗位職責特點，確定審計內容和重點，有針對性地組織實施。審計涉及的重點領域包括土地資源、水資源、森林資源以及礦山生態環境治理、大氣污染防治等領域。要對被審計領導干部任職期間履行自然資源資產管理和生態環境保護責任情況進行審計評價，界定領導干部應承擔的責任。

一方面，要揭示自然資源資產管理開發利用和生態環境保護中存在的突出問題以及影響自然資源和生態環境安全的風險隱患，并推動及時解決；另一方面，要落實責任、強化問責，促進領導干部樹立正確的政績觀，推動領導干部守法、守紀、守規、盡責，切實履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全。

方案明確，領導干部自然資源資產離任審計試點2015年至2017年分階段分步驟實施，2017年制定出臺領導干部自然資源資產離任審計暫行規定，自2018年開始建立經常性的審計制度。

方案要求，中央有關部門要加強對此項審計試點的支持和配合，加快推進相關改革，建立健全制度規范，為審計試點工作提供專業支持和制度保障。同時，地方黨委和政府要加強對本地區審計試點相關工作的領導，及時聽取本級審計機關審計試點工作情況匯報，并主動接受、配合上級審計機關審計，保障審計試點工作的順利開展。

二、江西省自然資源資產負債審計現狀

2016年9月22日，江西省出臺關于《編制自然資源資產負債表試點方案》的通知，選取宜春市、撫州市、興國縣和安福縣試點編制自然資源資產負債表工作，摸清自然資源資產的家底及其變動情況，為具有江西特色的生態文明先行示范區建設提供有力支撐。

自然資源資產負債表反映自然資源在核算期初、期末的存量水平以及核算期間的變化量。核算期為每個公歷年度1月1日至12月31日。在自然資源核算理論框架下，以自然資源管理部門統計調查數據為基礎，編制反映主要自然資源實物存量及變動情況的資產負債表。

江西省提出，將自然資源資產負債表編制納入生態文明制度體系，與資源環境生態紅線管控、自然資源資產產權和用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、生態環境損害責任追究等重大制度相銜接。

新余市在2015年已經開始此項工作的探索,省審計廳今年部署了2017年各地市開展自然資源資產負債審計工作。

三、我市自然資源資產負債審計的現狀

結合今年的“換屆年”關鍵期，市審計局開展了領導干部自然資源資產離任審計試點工作。通過對市里相關部門的調查發現：自然資源資產負債表編制工作尚處于試點階段，我市相關部門均沒有開展此項工作，但在他們的工作中均或多或少有所體現，指標體系不健全、不完善，不具備任期前后的對比性。

我們借鑒其他地市的經驗做法總結出自然資源資產負債審計主要內容：

1.科學決策、能力保障和執行方面。反映領導干部任期內在資源環境方面的決策情況，環保能力建設和執行情況。主要有資源環保目標納入經濟社會發展規劃和計劃情況、公共財政用于環境保護和生態建設支出增幅、環保能力建設投入、重大環境事件應急和處置情況，資源、環保領域違法案件查處數及結案數，以及綠色GDP、人民群眾對生態文明建設成果滿意度等。

2.資源保有和消耗方面。反映領導干部任期內地區主要資源存量、消耗量、利用效率等，主要有耕地保有面積、補充耕地面積、單位GDP建設用地占用下降率、單位GDP能耗下降率、單位GDP水耗（立方米/萬元）、地下水年開采量等。

3.資源環境損害及治理方面。反映領導干部任期內水、空氣、土地等資源受損、浪費及治理情況。主要有地表水好于Ⅲ類水質的比例、水功能區水質達標率、入海河口陸源污染物排放達標率、城市空氣質量二級以上天數比重、閑置建設用地數及清理數等。

4.生態恢復和效益方面。反映領導干部任期內采取的各項生態修復性、保護性措施取得的成效。主要有生態紅線區面積、城鎮建成區綠化覆蓋率、林木覆蓋率、自然濕地保護率、畜禽規模養殖污染防治率、農作物桔桿綜合利用率、單位GDP二氧化碳排放降低率、主要污染物（分化學需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物）排放總量和削減率等。

我們在此次審計中,由于時間緊任務重,利用了現有的檢查結果，如國土部南京督察局、環保部督察組對我市各縣區檢查結果，主要關注以下幾點：

強化國土開發審計，重點突出，主體功能區規劃實施審計，推動各地區嚴格按照主體功能區定位發展，構建科學合理的國土開發利用格局；突出土地開發利用績效審計，尤其是耕地保護和用途控制情況審計，形成土地合理開發與利用，提高土地利用效率，促進土地資源進一步優化配置。

繼續關注二氧化硫、化學需養量、氨氧含量等主要污染指標效益的審計，促進污染排放量的達標。

自然資源資產負債審計責任難界定：

自然資源資產負債審計中有關黨政兩位領導干部的責任界定是個難題，我們只能從初步的會議記錄中看問題定性到哪里，常委會和政府辦公會都有記錄那就是兩邊均負有領導責任，如果常委會會議記錄沒有記載，那就是政府領導的領導責任；主管責任和直接責任比較難以界定。

四、探索“自然資源資產負債審計”與五大發展理念相結合

黨的十八屆五中全會提出了“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，為我國“十三五”乃至今后更長時期的發展指明了方向。習近平總書記強調，“全黨同志要把思想和行動統一到新的發展理念上來，崇尚創新、注重協調、倡導綠色、厚植開放、推進共享，努力提高統籌貫徹新的發展理念能力和水平”。審計機關要以“五大發展理念”引領自然資源資產負債審計,在探索“自然資源資產負債審計”中融入五大發展理念。

(一)創新審計發展理念

創新發展是“十三五”時期經濟結構實現戰略性調整的關鍵驅動因素，創新是五大發展理念的第一動力。

自然資源資產負債審計是個全新的概念，我們審計機關必須用創新審計發展理念，創新審計思維方式，一改往日單兵獨斗情況，要切實利用相關職能部門技術力量和已有的海量數據。如環保部門的水氣監測數據、農業部門的土壤監測數據等。

(二)堅持審計事業協調發展

在發展思路上，五大理念強調協調是持續健康發展的內在要求，正確處理發展中的重大關系，不斷增強發展整體性;協調發展是全面建成小康社會之“全面”的重要保證，是提升發展整體效能、推進事業全面進步的有力保障。

堅持業務工作和基礎性建設工作協調發展。同步推進財政審計、民生審計、經濟責任審計、投資審計等審計工作。同時，推進信息化建設、審計質量控制、黨風廉政建設、文明創建、隊伍建設和審計宣傳等基礎性建設，提升全員戰斗力。注重人文關懷，保障審計事業可持續性發展。

(三)貫徹綠色發展審計理念

五大發展理念明確了綠色是永續發展的必要前提，綠色發展也是實現生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路的歷史選擇，是通往人與自然和諧境界的必由之路。

將自然資源環境審計納入經濟責任審計內容。在各項常規性審計中，將節能減排、污染防治、環境保護等綠色指標納入必審內容。同時，積極探索實行領導干部自然資源資產離任審計，審查地方領導干部在保護自然資源和生態環境方面的情況，推動領導干部不斷提高環境保護意識;探索建立資源環境審計項目年度計劃長效機制，加大資源環境審計力度，促進加快推進生態文明建設，為推進國家“綠色發展”提供堅實審計保障。借助中辦、國辦關于《開展領導干部自然資源資產離任試點方案》的機遇，重點加大對環境保護、土地資源利用、水污染防治等自然資源的審計力度，編制自然資源資產負債表，推動領導干部履行自然資源資產管理和生態保護責任，促進人與自然和諧共存，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局，構建綠色低碳循環發展產業體系。

(四)注重審計開放發展

五大發展理念堅持開放是國家繁榮發展的必由之路，開放發展是中國基于改革開放成功經驗的歷史總結，也是拓展經濟發展空間、提升開放型經濟發展水平的必然要求。

加大審計開放力度。按照政府信息公開條例的要求，積極穩妥地推進審計信息公開，逐步實現審計事務公開。同時，加大審計宣傳力度，將審計工作的好做法、好經驗、好典型等推介出去，樹立良好的審計形象。

(五)推動審計成果共享

五大發展理念揭示了共享是中國特色社會主義的本質要求，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。

推進經濟責任審計信息和成果與紀檢監察、組織、人事、財政等相關部門的互聯互通，充分發揮經濟責任領導小組成員單位的作用。推進審計成果在干部使用管理、反腐倡廉、公共資金公共資源公共資產管理等方面的共享及轉化應用，提升審計工作的成效和影響力;促進強化對權力運行的制約和監督，推進依法治國;審查政策執行是否到位，揭示存在問題，分析體制機制性矛盾，研究合理化建議，為領導決策提供思路依據，加大對重大違法違紀問題以及不作為、慢作為問題的揭露和查處力度，加大審計問題問責整改力度，促進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，推進全民共享發展成果。

（作者單位：九江市審計局）