個人所得稅的公平性缺陷分析

四川財經職業學院 袁中文

個人所得稅的公平性缺陷分析

四川財經職業學院 袁中文

個人所得稅事關老百姓的切身利益，自開征以來，對其公平性的質疑就沒有停止過。從起征點、納稅單位、征收方式、計稅方法、稅率等各個方面都涉及到公平性的問題，研究者都是從客觀角度分析，但是如何解決這些問題，還缺乏從政府和實踐層面的可操作性建議，本文對此進行了研究，并提出了相關對策。

個人所得稅 公平性 建議

一、個人所得稅的征收目的及變化歷史

1980年9月全國人大通過并公布了《中華人民共和國個人所得稅法》，將個人所得稅的“起征點”確定為800元。由此我國個人所得稅征收已經有三十多年的歷史。1986年9月國務院發布《中華人民共和國個人收入調節稅暫行條例》，該條例規定對中華人民共和國公民的個人收入統一征收個人收入調節稅。由此看出個人所得稅的目的是為了調節居民的個人收入。1993年10月全國人大常委會通過了《關于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》的修正案，明確規定，不分內、外，所有中國居民和有來源于中國所得的非居民，均應依法繳納個人所得稅。收入的界定范圍發生了變化，包括國內外的收入，征稅對象發生變化包括非居民。

2005年10月第十屆全國人大常務委員會通過《關于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》，確定將于2006 年1月1日起將個人所得稅起征標準提高至1600元。2008年3月征收起點從起由1600元上調至2000元。10月國務院決定對儲蓄存款利息所得暫免征收個人所得稅。經過全國人大常委會多次召開會議，2011年6月，全國人大常委會下午表決通過了關于修改個人所得稅法的決定，將個人所得稅起征點提高到3500元，將超額累進稅率中第1級由5%降低到3%。這一決定已在2011年9月1日起正式施行。

由以上的個人所得稅發展及改革歷程來看，個人所得稅改革的主要特征為個人所得稅“起征點”的不斷提高，而促使個人所得稅起征點不斷變化的主要原因是對“公平正義”的分配觀的不斷貫徹。從改革的效果看，在一定時期內，個人所得稅改革也基本實現了預期目標。但隨著經濟社會發展，我國城鄉之間、區域之間、行業之間的居民收入分配差距也在不斷擴大，并有日益加劇之勢，居民收入分配已成為經濟可持續發展和社會穩定進程中不可忽視的問題。我國的個人所得稅制度從最初建立至今被賦予增加財政收入、調節本國居民收入、維護稅收的公平正義等重大責任。但從實際的效果看，公平性存在較大缺陷，這個問題亟待解決。

二、個人所得稅公平性主要缺陷種類及目的功能分析

（一）個人所得稅已經蛻變為薪酬稅個人所得稅稅法規定課征范圍有11個收入項目，對普通人來講，個人所得稅都集中在工資上，故此對于一般普通百姓來說，在收入單一化的背景下，個人所得稅基本就是工資薪酬了。對個人所得稅反應強烈的基本是工薪階層，其原因是個人所得稅的“風吹草動”對工薪階層的收入影響極大，起征點、扣除數、稅率變化等直接關系到每個工薪階層的納稅多少，直接影響實際收入。

從1986年的條例看，個人所得稅的目的是調節個人收入，但實際結果是調節了工資收入，從公開資料看11種收入中，基本是工資薪酬“一枝獨秀”。雖然國家統計局和稅務局數據有差異，但是工資薪酬“獨大”趨勢并沒有改變（見表1、表2）。

表2 我國個人所得稅收入結構圖（%）

而對于部分高收入者的收入，很多沒有工資薪酬，反而不交稅，如有些居民每年的房屋租金收入20多萬，比一般工薪階層的工資還高，反而基本不納稅。這就根本沒起到調節收入的“立法目的”，造成貧富兩極分化的原因之一。富人逃稅的“標桿效應”也間接造成國民的主動守法納稅的抵觸情緒。在物價飛漲情況下，工薪階層把怨氣都集中起征點上，從歷次起征點的調節上也可以說明問題。

（二）監管不公平由于工資發放相對可控且易于監管，對勞務報酬收入、財產租賃和轉讓收入、股息紅利收入等，基本處于“失控”狀態。一方面由于這些收入的監控有很大的難度，對于個人的現金交易，無法掌控也是情理之中；其次公民的納稅意識欠缺，有些根本不會主動繳稅。現在由于財產形式的多元化，利息收入、股票利得收入、房產租賃收入、明星名人的勞務報酬收入基本都是高收入人群，而這部分人收入的納稅卻是“黑洞”，從圖1可以看出，富豪越來越多，而薪酬個人所得稅比重反而越大，間接證明工薪階層成為個人所得稅“主力軍”。

圖1 工薪所得稅占個人所得稅比重的變化（1994-2011）

（三）不公平的行業收入差距和單位內部收入差異在改革之初已經有過收入價值觀的討論，“搞導彈不如賣茶葉蛋，手術刀不如剃頭刀”，但是這種討論沒有引起決策層的高度重視，以至于現在特殊行業收入差距巨大，同時部分單位內部收入出現“鴻溝”。特殊行業一般是壟斷行業居多，如電力、煙草、證券等，不可否認不同行業勞動付出存在差距，但是薪酬差異的合理度如何掌控？部分數據如表3，這方面的研究和論述舉不勝數。對于單位內部收入的“鴻溝”很大，因為這是一個敏感的話題，一般的討論集中在農民工的收入對比上，或者籠統的事業機關單位對比。人力資源和社會保障部勞動工資研究所發布的《中國薪酬報告》顯示，在1988年，收入最高行業是最低行業的1.58倍，隨后行業差距逐年擴大，到2005年達到4.88倍。2011年，2032家上市公司中高管平均薪酬為47.1萬元，職工平均為薪酬為8.2萬元，相差5.74倍；其中相差最大的竟然達到112.77倍。

有的行業壟斷缺乏競爭，是由于行業的特殊性，或關乎國計民生或關乎國家戰略安全等因素，不能用市場行為調節，該行業的高薪酬非個人能力、體力超常付出而應得的回報，既然是“市場失靈”的體現，政府就應該承擔責任和義務調節，而不能“厚此薄彼”，長期看這種行業應該只是少數幾個，在這些行業的高管除了體現的管理責任和個人理念差異以外，可以說沒有太大的能力差異，應該說誰當高管差異不大。普通員工也主要是盡到一個在職者的正常義務就可以了，也沒有更多付出，顯然付出與收獲不成正比。如證券、金融等。

表3 各個壟斷行業的勞動報酬水平

在單位內部按照常理是最應該體現公平正義的地方，多勞多得也是普遍共識。但是實際情況卻未必完全如此，首先有不同所有制的的管理歷史遺留問題、制度差異，其次單位內部有自己的薪酬制定自由度，不同領導有不同的理念，不同利益階層有各自的利益訴求，同一單位的不同層次員工有相同的利益卻有不同的影響力及參與度，高層、中層、基層在一個單位有不同的話語權，而絕大多數基層員工“位卑言輕”，在薪酬政策制定中處于劣勢。一個人如果擔任中層職務，下個月薪酬立即呈幾何級增長，而能力和貢獻卻未必立刻線性增長。

這種薪酬的不公平導致的結果之一就是，低薪酬的內心失落，“逃稅”和少交稅成為選項，不利于公民納稅意識培養，更使得單位內部的高收入納稅無法從內部監督。從社會角度看，不利于和諧社會的構建。

（四）稅收收入和GDP增長不平衡根據《中國財政年鑒》公布的數據，1994年到2005年，個人所得稅平均年增長率28.7%，遠遠超過GDP和總稅收年增長率。這一時期，個人所得稅占總稅收比重從1.42%增長到7.28%，占GDP比重從0.15%增長到1.14%，成為第四大稅種。從表4、表5的數據可以看出，稅收收入高于GDP增長，且增長率有加快的趨勢。而伴隨個人收入的增長，個人所得稅也呈同步增長，同樣所得稅的增長率高于收入的增長率（見圖2）。

這種增長模式顯然與不符合和諧社會構建思路，直接影響國民的幸福感指數和增加稅負痛苦指數，這一增一減也是對稅法公平原則的粗暴踐踏，對社會穩定以及長期可持續發展不利。

表4 1994年以來GDP與稅收總收入的增長情況表

圖2 我國個人所得稅的增長（1994-2011）

三、解決個人所得稅不公平性的可操作性建議

（一）依托互聯網現代信息技術，構建全方位稅收管理體系納稅必須建立在可靠的稅收基礎信息資料之上，目前依靠個人申報，稅務部門核查的“被動式”稅收征管方式，已經到了非改不可的地步，這也是造成不公平的原因之一。“餓死膽小的，撐死膽大的”偷逃稅“土壤”就是因為稅務部門太被動，核查人力有限、技術有限、能力有限等，使得部分“富豪”逃稅成為常態，稅務部門明知逃稅卻查無實據，其次稅務人員的不作為也是誘因。在目前互聯網情況下，建立大數據信息系統已是大勢所趨，在全國建立以身份證為基礎的個人誠信、房產信息系統已經啟動，稅務部門也應該依托該系統建立個人收入、納稅子系統，避免重復建設浪費人力財力。在電子貨幣時代即將到來的時候，個人的大部分收入實現電子化，可以將絕大多數收入處于可查證狀態，保證信息的全面、及時、可靠，公平對待每一位納稅人。這需要稅務征管人員具有相當的IT知識，包括數據收集、整理、分析，做到有的放矢，及時比對收入、財產、消費和納稅的之間的配比合理性，故人才培養要先行。

（二）公開納稅信息促進國民納稅意識提高，形成全民監督體系在目前稅務部門不能全面掌握納稅人的全部收入信息情況下，可以借助公眾之力，通過公開高收入人群的納稅信息榜單，或全部納稅人信息，讓公眾監督。對于公開納稅信息可能會有爭議，但是為了公平正義，肯定要有付出，站在大眾和國家利益的角度，這種公開是合理的。特別是對那些逃稅的高收入者，在稅務部門不能監督的情況下，讓公眾參與監督，可以起到意想不到的效果和作用。首先可以增加國家的稅收，有“強迫”高收入人群的納稅效果。其次有促進國民的納稅意識的作用。公眾的監督才是“法網恢恢疏而不漏”，與其被人舉報不如開始就守法納稅，朝陽群眾的緝毒舉報就是例子。最后有促進社會公平、防止腐敗的社會效應。如果建立常態化的納稅信息公開制度，不同行業的薪酬、不同職務、崗位的收入都在“陽光下”運行，有助于人才合理流動和競爭，提高人力資源競爭力。同時對于官員也是一種監督——財產與收入的匹配，有助于預防腐敗的發生。

（三）計稅方法和征收模式與時俱進在實現前面兩個前提下，計稅方法、征收模式才能與時代融合。有了全面的基礎信息、有了公開的納稅資料，在大數據、云數據處理的互聯網運行模式下，不合理、不公平的制度、方法都可以通過數據分析驗證，用數據說話，減少不必要的爭論和討論。如起征點的合理性公平性，就可通過數據分析、建立數學模型對比利弊影響。再如累進稅率的臨界點問題、稅后收入換算的問題等都不會再是問題。同樣在個人誠信系統下個人收入、家庭收入也處于稅務部門的掌控之下，如何合理公平地扣除家庭醫藥費、贍養費、教育費等也處于有據可依狀態，以個人還是家庭為納稅單位，可以為決策部門制定政策提供強有力的數據支持，避免“試探性”政策出臺招致罵聲一片的被動局面。

由于行業的差異性，每個月實際計算稅額的征收模式也亟需改進。現行稅法規定采掘業等三個特殊行業實行按年計算應納稅額，應該全面推廣。由于年薪、年終獎、季度獎以及特殊獎如安全獎等集中在某個月發，造成納稅人的某個月稅負加重，這種計稅方法明顯不公平，必須立即改革，但多少年來沒有引起重視，也是缺乏數據分析的征收模式造成的，同樣也有不作為的原因。

綜上所述，公平性是一個社會問題，在個人所得稅上表現更明顯，特別是涉及到普通百姓，政策制定者必須高度重視，在制定時如何避免偏頗和失誤，信息全面、數據真實、理性分析、模型驗證缺一不可。在建立納稅系統的大數據情況下，數據安全保管傳輸、涉及個人隱私的保護等互聯網安全又是一個不可忽略的重大問題，系統建立和安全保護必須同時進行，從科技發展看這應該不會出現障礙。

［1］朱潤喜：《個人所得稅課征不公的主要表現及解決對策》，《稅務研究》2011年第3期。

［2］劉小川、石琬如：《我國個人所得稅工薪扣除標準的公平性分析與思考》，《華東師范大學學報(哲學社會科學)》2011年第5期。

（編輯 成方）