論我國主辦偵查員制度之構建

羅彩榮

（湖北警官學院偵查系，湖北武漢430034）

論我國主辦偵查員制度之構建

羅彩榮

（湖北警官學院偵查系，湖北武漢430034）

以落實辦案質量責任終身制和突出主辦偵查員辦案中主體地位的主辦偵查員制度是當前刑事法學研究的熱點問題。構建主辦偵查員制度對于提高公安機關執法公信力，建立具有中國特色的刑事司法責任體系，提升公安隊伍戰斗力，加強公安隊伍規范化建設，具有重大理論和現實意義。當前構建主辦偵查員制度在法律法規、體制機制和操作落實層面均存在一定的障礙。嚴格規范的遴選機制、行之有效的考核機制、科學合理的監督問責機制和與責權利相一致的職業保障機制是主辦偵查員制度構建的重要內容。

主辦偵查員；制度構建；辦案責任；機制

主辦偵查員制度是與我國當前人民法院主審法官制和檢察機關主任檢察官制相銜接的一項辦案責任制度。在積極推進依法治國戰略和全面深化改革的時代背景下，構建科學的、符合我國公安工作實際的主辦偵查員制度，對于深化司法體制改革，建立具有中國特色的刑事司法責任體系，從源頭上預防遏制冤假錯案，提高公安機關執法公信力，打造高素質偵查員隊伍，提升公安隊伍戰斗力，具有重大理論和現實意義。相對于較為成熟的主審法官制度和主任檢察官制度，人們對公安機關正醞釀建立的主辦偵查員制度關注較少，其研究尚處于探索構建階段。基于此，筆者就如何構建我國主辦偵查員制度進行初步探析，以期與各位同仁深入探討，企望對這項制度的落地生根、發展完善有所裨益。

一、主辦偵查員制度之內涵

黨的十八屆四中全會明確提出要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制度，落實誰辦案誰負責”。為了貫徹落實這一重大決定，2015年2月，中共中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，該《框架意見》提出了要“積極探索建立主辦偵查員制度”，并對主辦偵查員制度的實施及運行提出了原則意見。自此，“主辦偵查員制度”進入了人們的視野，引起學者們的高度關注，并成為當今刑事法學理論研究熱點問題。但何為“主辦偵查員制度”?目前，眾說紛紜，理論和實踐均無統一認識。縱觀已有研究成果，有以下代表性觀點:

第一，偵查工作模式說。該觀點認為，主辦偵查員制度是指公安機關偵查工作以兩人搭檔為前提，以具備一定的業務條件為基礎，確立由主辦偵查員對所辦案件承擔主要職責的偵查工作模式及其考核管理規定。[1]

第二，偵查工作機制說。該觀點認為，主辦偵查員制度是一種以偵查責任制為核心的工作機制。[2]也有觀點認為主辦偵查員制度是指公安機關在依法履行刑事司法職能過程中，圍繞落實主辦偵查員辦案責任和突出主辦偵查員的地位作用而探索建立的一系列新型配套制度和偵查工作機制的總稱。[3]還有觀點認為，主辦偵查員制度是指公安機關從建設法治公安的高度出發，在依法履行刑事司法職能過程中，圍繞落實主辦偵查員辦案責任和突出主辦偵查員在偵查辦案中的地位作用而探索建立的一系列新型配套制度及偵查工作機制的總稱。[4]

第三，偵查管理模式和偵查工作機制綜合說。該觀點認為，主辦偵查員制度是指以搭檔制為基礎，以具備一定資質條件的偵查人員為牽頭人，組成偵查團隊，按照一定程序獲得案件的偵查任務，享有該案偵查指揮權和開展偵查活動的全面自主權并對所承辦的案件承擔主要責任的偵查管理模式和偵查工作機制。[5]

縱觀這些觀點，盡管文字表述有差異，但存在以下共識:

第一，從業務屬性角度來定位主辦偵查員資質。關于主辦偵查員職務定位問題，存在行政職務說和資格說之爭。持行政職務說觀點者認為，主辦偵查員是一種行政職務，應參照公安機關執法機構警員職務設置主辦偵查員職務序列，在縣(區)級設立副科級、正科級主辦偵查員，在地(市)級設立副處級、處級主辦偵查員，在省級以上設立副廳級、廳級主辦偵查員，并享受相應行政級別待遇。[6]持資格說觀點者則認為，在現有的職務系列中已經有警官領導職務和警員非領導職務兩個序列，參照公安機關執法機構警員職務設置主辦偵查員職務序列做法，這不僅與當前《公務員法》《人民警察法》和《公安機關組織管理條例》相沖突，[7]而且也易異化、誤讀為向黨和人民要待遇，[8]與設立主辦偵查員的初衷相背。應從業務屬性來對主辦偵查員進行職務定位，擔任了不同級別主辦偵查員，也就取得了不同類型刑事案件主辦資質，該種資質與行政職務不相關聯。這種強調從業務屬性來認定主辦偵查員的做法，是對取得主辦偵查員資質的偵查員的辦案能力與執法水平的肯定和認同，突出了主辦偵查員在偵查辦案中的主體地位和作用。

偵查工作模式說認為主辦偵查員應具備一定業務條件，偵查管理模式和偵查工作機制綜合說認為主辦偵查員應具備一定資質條件，這兩者其實質上均是從業務屬性角度來認定主辦偵查員資質。實務中，從目前公安部在貴州省公安機關推行的主辦偵查員制度試點做法來看，也是從業務屬性角度而非從行政職務角度來認定主辦偵查員資質。因此從業務屬性來定位主辦偵查員是多數人的觀點。

第二，主辦偵查員制度旨在突出主辦偵查員在辦案中的主體地位與作用。從性質上講，公安機關是具有武裝性質的國家行政機關和刑事司法機關，[9]具有治安行政管理和刑事司法雙重職能。行政機關實行行政首長負責制，上令下行是其權力運行特征。我國依行政運行模式設置的公安機關，呈現出司法行政化特點。在打擊一些重大、復雜、涉及面廣的刑事犯罪，如黑社會性質犯罪、非法集資、毒品犯罪等，集體領導、團隊作戰的優勢得到充分體現。但在偵查實踐中，重大復雜刑事案件畢竟是少數，而犯罪情節較為簡單、單一的盜竊、搶劫、詐騙等多發犯罪往往占大多數。偵辦這些刑事案件并不需要大規模團隊作戰，辦案人員個體作用往往被多頭請示、層層匯報的僵化體制所掣肘，偵查員個人積極性被抑制，個體地位和作用難以充分發揮，辦案效率遠不能適應當前偵查工作的需要。正是認識到現行偵查體制的這種缺陷和弊端，自上世紀90年代以來，部分地方公安機為了調動偵查員主動性、積極性和創造性，從實際出發，嘗試建立如“探長制”“搭檔制”和“破案競標制”等主辦偵查員制度。相較傳統的集體辦案模式，在主辦偵查員制度下，主辦偵查員享有較大偵查權力，如指揮決策、采取強制措施和銷案等權力。偵查工作機制說和偵查工作模式和偵查機制綜合說均將突出主辦偵查員在辦案中的主體地位與作用，這也是設立主辦偵查員制度的主要目的。

第三，主辦偵查員制度的亮點是落實主辦偵查員辦案質量責任終身制。中共中央在《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案中，明確要積極探索建立主辦偵查員制度，落實辦案質量終身負責制。“誰辦案誰負責、終身責任制”是主辦偵查員制度的亮點。辦案質量責任終身制，意味著主辦偵查員對所辦理刑事案件質量須終身負責，一旦其負責偵破的案件出現冤假錯案等質量問題，主辦偵查人員須承擔相應的的法律責任，受到法律追究。探索主辦偵查員制度，實行辦案質量責任終身制，由辦案者定案，由定案者負責，對于遏制避免冤假錯案，提升辦案質量意義深遠。偵查模式說、偵查機制說和綜合說也均以辦案質量責任終身制為主辦偵查員制度的核心內容。

第四，主辦偵查員制度是由遴選、考核、監督問責、職業保障機制等多重機制構成的有機整體。從制度與機制的辯證關系來看，任何制度都是由具有內在聯系、相互作用的系列機制構成，制度的性質決定了機制的組成結構，而機制的組成結構則反過來影響制度的運行與實現。與其他制度一樣，主辦偵查員制度是由遴選、考核、監督問責、職業保障等多重機制來構成，并以其來保障有序運行。偵查模式說、偵查機制說和綜合說三種觀點，盡管有的從靜態、宏觀角度將主辦偵查員制度表述為偵查工作模式或偵查管理模式，有的從動態、微觀角度將主辦偵查員制度表述為機制，其實質是相同的，主辦偵查員制度應由遴選、考核、監督問責、職業保障機制等系列機制構成，并保障主辦偵查員制度的有序運行。

綜上，筆者認為主辦偵查員制度是指公安機關在依法履行刑事司法職能過程中，圍繞落實主辦偵查員辦案責任和突出主辦偵查員的主體地位作用而探索建立的一系列偵查工作機制的總稱。

二、構建主辦偵查員制度之必要性

（一）預防冤假錯案，提高公安機關執法公信力的迫切需要

近年來，頻頻曝光的冤假錯案，從湖北京山佘祥林殺妻案，到浙江杭州張高平、張輝叔侄殺人案，再到河北石家莊聶樹斌殺人案，不斷挑戰著普通民眾的公平底線。這些刑事錯案最終因“亡者歸來”“真兇出現”而得以糾正，受害者冤情得以昭雪。人們在慶幸“遲來的正義也是正義”的同時，也開始質疑辦案機關執法公正性。毫無疑問，刑事錯案帶來的嚴重后果是不言而喻的，它不僅侵蝕了我們一直奉行的法治精神，扭曲了公平正義的法治靈魂，而且嚴重削弱了我國司法機關執法公信力，最終影響人們對法律的敬畏和信仰。為維護司法公正和弘揚法治精神，刑事法理論界和實務界開始關注刑事錯案，刑事錯案預防研究也逐漸成為當前我國刑事司法理論研究的熱點問題。導致刑事錯案原因和因素有很多，既有我國刑事立法不完善的原因，又有司法實踐中執法者違法辦案因素。有研究發現，絕大多數刑事錯案發生在偵查階段，其中多與刑訊逼供有關。[10]正如有學者所言，“每一起刑事錯案背后，基本上都有刑訊逼供的黑影，可以說，盡管刑訊逼供并非百分之百地導致錯案，但幾乎百分之百的錯案，都是刑訊逼供所導致的。”[11]刑訊逼供屢禁不絕，辦案者職責不清，責任落實不到位，懲罰不嚴，查處不力是重要原因。主辦偵查員制度中辦案質量責任終身制，讓辦案人員不能、不想、不敢違法辦案，這對于從源頭上預防冤假錯案發生，恢復公安機關執法公信力和權威，重塑人們的法律信仰，無疑具有重大現實意義。

（二）深化司法體制改革，構建中國特色刑事司法責任體系的必然要求

黨的十八屆四中全會對我國司法體制改革作出整體部署和安排，提出“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平與正義”。為了提高司法效率，保證司法公正，防止司法腐敗，解決司法不公問題，人民法院、檢察機關先后進行一系列改革，并出臺了眾多措施。其中，在明確責任方面，人民法院和檢察機關分別實行了主審法官制度和主任檢察官制度。這兩種制度遵循了責任與權力相適應的法治原理，對保證司法獨立、實現司法公正發揮了重要作用，并取得了良好的社會效果。為此，體現我國法治理念、權責明晰的刑事司法責任體系初步形成。相對于人民法院和檢察機關的探索實踐，公安機關積極探索建立的旨在落實辦案責任和提升執法公信力的主辦偵查員制度起步較晚。作為主辦偵查員制度亮點的辦案質量責任終身制，實質上是刑事司法中讓“審理者裁判、讓裁判者負責”的司法責任理念向刑事偵查領域的延伸，與檢察官起訴責任和法官審判責任相互銜接，共同構成了我國刑事執法一體化責任體系的重要內容。至此，以“主辦偵查員—主任檢察官—主審法官”為核心內容的刑事司法責任體系構成了我國未來刑事司法責任制度框架，并為未來司法體制改革責任落實指明了發展方向。在全面深化改革和倡導依法治國的今天，各地公安機關積極探索試行主辦偵查員制度，既是對全面深化公安改革的積極回應，也是構建我國特色的刑事司法責任體系的必然要求。

（三）激發隊伍活力，提升公安隊伍戰斗力的必然選擇

公安機關擔負著鞏固執政黨地位、維護國家長治久安和保障人民安居樂業的重大政治和社會責任，是社會和諧、穩定發展的重要保障力量，迫切需要打造一支“召之即來、來之能戰、戰之能勝”堅強有力的戰斗團隊。當前，由于現行偵查辦案行政管理模式和工作機制存在缺陷，偵查員權責不清，職責不明，賞罰無力，部分地方出現了“干多干少一樣、干好干壞一樣、干與不干一樣”的不正常現象，極大地挫傷了廣大偵查員工作的積極性和主動性，導致公安隊伍戰斗力下降。提高公安隊伍特別是刑事偵查人員的戰斗力，是新時期加強公安隊伍建設的重要任務。有研究者指出，激勵是通過調整外因來調動內因，使被激勵者向提供激勵者預期方向的發展過程。[12]其被證明是激發被激勵者工作潛能、實現工作效能最大化的有效手段和措施。主辦偵查員制度引入“能者上、庸者下、平者讓”競爭激勵機制，將那些政治素質好、業務能力強的優秀偵查員選拔到主辦偵查員崗位，配之行之有效的職業保障機制，最大限度地調動其工作積極性、主動性和創造性。同時，通過發揮主辦偵查員的引領和示范作用，激發廣大刑偵民警的工作熱情和積極性，形成人人參與、平等競爭、爭當主辦偵查員新局面，從而提高偵查隊伍的整體素質，這對加強我國公安隊伍建設，特別是提升刑偵隊伍整體戰斗力有重大促進作用。

（四）創新管理機制，加強隊伍規范化建設的有效途徑

推進公安隊伍正規化建設，是提高公安隊伍執法能力的重要戰略決策。2005年，公安部明確指出公安隊伍正規化建設是當前公安隊伍建設的一項長期任務，并提出了“以科學發展觀統領公安工作和隊伍建設，以執法為民為核心，以改革創新為動力，以科技強警為支撐，以基層基礎建設為重點，以隊伍正規化建設為保證”的建設方針。公安隊伍正規化建設是一項綜合性、系統化工程。公安隊伍正規化建設，不僅需要規范警容警紀，強化內務管理，培養公安民警優良作風和嚴格紀律，而且需要建章立制，堅持制度束警，用制度管人管事，建立行之有效的科學長效管理機制。如前所述，我國主辦偵查員制度是由遴選、考核、監督問責、職業保障等系列機制有機構成，這些機制在保證主辦偵查員制度良性運行的同時，也將有力地促進偵查隊伍的正規化建設。

三、構建主辦偵查員制度之障礙

（一）法律法規層面障礙

主辦偵查員辦案質量責任終身制是主辦偵查員制度的亮點。既然要對所辦理的刑事案件終身承擔辦案責任，那么與責權利相一致，主辦偵查員辦案時應享有較大的自由裁量權和臨場處置權，如調查取證權、采取法定強制措施、查封、扣押、凍結、技術偵查、提請銷案權等。同時，由于偵查權屬于公權范疇，法無授權即禁止的屬性決定了公安機關在行使這些權力時，必須遵循法定原則，依法進行。依法偵查原則要求公安機關依照法定程序進行偵查，否則其偵查行為因程序違法不具有正當性。目前，主辦偵查員制度中主辦偵查員應享有廣泛權限的應然狀態與現行法律規定實然狀態相沖突。縱觀我國2012年新修訂的刑訴法和《公安機關辦理刑事案件程序規定》(以下簡稱《程序規定》)之規定，大部分偵查權的行使須經縣級以上公安機關負責人或辦案部門負責人批準。如經公安機關負責人批準，可以進行偵查實驗(刑訴法第133條)，可以進行解剖尸體(《程序規定》第213條)，可以對隱藏罪犯或者犯罪證據的人的身體、物品、住處和其他有關地方進行搜查(《程序規定》第217條)；向有關單位和個人調取證據，應當經過辦案部門負責人批準，開具調取通知書(《程序規定》第59條)；在偵查過程需要扣押財物、文件的，應當經過辦案部門負責人批準，制作扣押決定書；在現場勘查或搜查中需要扣押財物、文件，由現場指揮人員決定，但扣押財物、文件價值較高或者可能嚴重影響正常生產經營的，應當經縣級以上公安機關負責人批準(《程序規定》第223條)，等等。從設立主辦偵查員制度的初衷來看，主辦偵查員的業務屬性決定主辦偵查員既不是公安機關負責人，也不是辦案部門負責人。主辦偵查員在行使這些法定偵查權時，須經公安機關負責人或辦案部門負責人審批授權，這樣就會出現權小責大，甚至無權有責的不正常現象，辦案質量責任終身制形同虛設。刑事訴訟法和《程序規定》剛經歷修訂，有關偵查權的這些立法規定短期內是不會改變的，可以預見主辦偵查員執法權運行與現行法律法規立法沖突將長期存在。如何實現二者之間的平衡，這是我們當前應思考的問題。筆者認為，主辦偵查員制度是我們正在探尋建立的一項新制度，主辦偵查員行權到底需要哪些權限，立法上給予何種范圍的權力清單，對其認識也需要一個較長過程。當條件成熟時，刑事立法再作出回應，明確主辦偵查員的法律地位，細化主辦偵查員獨立辦案所需權限，徹底解決主辦偵查員執法權運行與現行法律法規立法沖突問題。

（二）體制機制層面障礙

長期以來，我國省、自治區、直轄市以下主要偵查業務部門實行的是“條塊結合、以塊為主”的領導體制。在該種體制下，偵查部門組織管理采用的是行政首長負責制。不同級別、不同類型的刑事案件，往往由不同層次、不同地域、不同部門的行政領導來具體負責案件的偵破工作。如一般的毒品案件，往往由縣(區)級禁毒大隊負責人負責案件的具體偵破工作，而跨區域的特大毒品案件，多是由地(市)禁毒支隊負責人甚至是省禁毒總隊負責人負責案件的偵破工作。過去30余年的偵查實踐，充分證明了該體制在打擊刑事犯罪方面發揮著重要作用。主辦偵查員制度實行的是主辦偵查員辦案質量責任終身制。從責任范圍來看，首長負責制大于偵查員主辦責任制，導致在實際工作中偵查員主辦責任和領導責任難以區分。如何協調這兩種機制，是我們建立主辦偵查員制度必須面對的問題。筆者認為，可以借鑒檢察機關主任檢察官制和人民法院主審法官制成熟做法。在主任檢察官制和主審法官制下，在具體案件的起訴和審判上，相關權力由過去的檢察委員會或檢察長、審判委員會或庭長讓渡給承辦案件的主任檢察官和主審法官，賦予主任檢察官和主審法官較大的獨立辦案權力，實行“誰辦案、誰決定、誰負責”和“誰審理、誰裁判、誰負責”，改變過去“承辦者無決定權”和“審者不判、判者不審”的不正常現象。由于公安機關具有國家行政機關和刑事司法機關的雙重屬性沒有改變，所以偵查部門內部的日常組織管理仍采用行政首長負責制，主辦偵查員與部門行政領導之間仍是行政上的領導與被領導關系，而在業務方面，過去部門行政領導在具體案件上的組織、指揮、決策等相關職權讓渡給主辦偵查員，減少過去偵查活動中辦案人員多頭請示、層層匯報的審批程序。部門領導更多是發揮協調、保障和監督作用，對主辦偵查員獨立辦案權力的行使提供全方位支持。

（三）落實操作層面障礙

上世紀90年代，湖南懷化、上海市普陀區等地公安機關和廣州市白云區檢察院等檢察機關，為充分調動偵查員工作責任心和積極性，嘗試建立以落實辦案責任為核心的如“探長制”“搭檔制”“破案競標制”等制度。這些改革雖取得一定成效，但大多無疾而終。究其原因，除了這些改革是地方公安機關或檢察機關主導的，僅從現有的體制框架內進行局部改良外，還與這項改革密切相連的外部配套制度未能及時修改到位有關。如主辦偵查員地位問題，國家對公務員實行分類管理，依照公務員現行的綜合管理、專業技術和行政執法三種職位分類，無法找到具有刑事司法屬性的主辦偵查員的對應類別，導致直接后果是高于其他一般公務員的主辦偵查員薪金報酬因欠缺法律政策依據無法保障到位。主辦偵查員制度的設立是一個系統工程，牽一發而動全身。主辦偵查員制度能否達到預期目的，除了與構成主辦偵查員制度的遴選、考核、監督問責、職業保障等系列機制是否科學、合理有關外，還與其相互銜接的各種外部配套制度是否及時修改到位密切相關。構成主辦偵查員制度的遴選機制、考核機制、監督問責機制和職業保障機制，公安機關可以自行主導，但公務員分類管理、財務保障等外部配套制度的改革非公安機關所能自行主導。如何保證這些外部配套制度改革到位，這是我們建立主辦偵查員制度也必須面對的問題。筆者認為，此次主辦偵查員制度的探索建立，與以往部分地方公安機關各自進行的改革不同，它是中央主導，頂層設計，是在現有的體制內進行全方位改革而非局部改良。此次改革的力度之強，范圍之廣，決心之大，是前所未有的。在科學構建主辦偵查員制度的遴選等系列機制外，公安機關還應通過中央高層促使與構建主辦偵查員制度相關聯的外部配套制度改革到位。目前，除了現行掣肘主辦偵查員制度發揮作用的公務員分類管理制度、財務保障制度需要改革外，我們還需通過推行試點來發現其他的需要改革的外部配套制度，并保證這些改革及時到位。此外，公安機關自身正在積極推行的深化改革，如完善刑事案件管轄分工、案件統一審核工作機制、受案立案分離制度，因與主辦偵查員制度耦合性強、關聯度高，也需要留下制度空間。

四、構建主辦偵查員制度之思考

（一）建立嚴格規范的遴選機制

人是第一要素。將政治素質好、業務能力強的偵查員選拔到主辦偵查員崗位上，是主辦偵查員制度發揮作用的前提條件。為保證將符合要求的主辦偵查員從眾多的候選對象中精準地遴選出來，需要科學的遴選機制作保障。筆者認為，科學的遴選機制包括成立遴選委員會、明確遴選范圍、確立遴選條件、確定遴選比例和規范遴選程序等內容。首先，應成立遴選委員會。遴選委員會是把好主辦偵查員入口關的重要組織，因此，遴選委員會的構成應具有專業性和廣泛性。主辦偵查員遴選是業務人才的選拔，遴選委員會應由懂偵查業務的公安機關領導為主體組成，除此之外，還應有部分政工、紀檢人員參與，所有與遴選有關的工作須在遴選委員會主導下進行，以保證遴選工作的公平、公正、公開。其次，明確遴選范圍。為了能將最優秀、有擔當的主辦偵查員遴選出來，遴選范圍應廣泛，不分警種和單位，刑偵、禁毒、經偵、國保、派出所等警種和單位里所有具有法定偵查資格的人員，都應納入遴選范圍。再次，確立遴選條件。主辦偵查員遴選是人才選拔，優中選優，故將政治素質和業務素質作為遴選核心條件。政治素質的考核可以近3到5年的公務員年終考核結果作為參考依據，業務素質的考核可以近3到5年的刑事案件辦案數量、案件移送起訴率和有罪判決率為重要參考依據。又次，遴選比例要適當。比例過高，易人浮于事，比例過低，易捉襟見肘。借鑒人民法院和檢察機關員額制做法，將遴選比例確定在內設偵查機構中偵查人員總數的35%至40%間，各地具體比例應結合本轄區內發案數、破案率等因素來綜合合理確定。最后，規范遴選程序。遴選程序可以設計為本人申請、部門推薦、綜合測評、組織認定和申訴復核，以確保遴選結果的公平公正。在遴選程序中，綜合測評是關鍵環節。綜合測評應以業務考試和崗位業績考核相結合方法來進行。業務考試應以偵查員應知應會的專業知識為基礎，適當突出指揮、反應、決策等能力來全面考核其專業素養。崗位業績考核以其近3到5年的公務員年終考核結果、辦案數量、案件移送起訴和有罪判決率以及相關榮譽獎勵為重要參考依據。

（二）建立行之有效的考核機制

建立一套行之有效的考核機制，是保證主辦偵查員制度始終保持活力的關鍵因素。筆者認為，首先，為保證考核工作有序進行，應成立相應的考核委員會。考核委員會可以先前的遴選委員會成員來擔任，也可以政工、紀檢、督察為主體構成，主導與考核相關工作。其次，為了保證考核結果的客觀公正，應科學地確定考核標準。考核標準的科學合理性在一定程度上決定了考核機制的成敗。對主辦偵查員的考核不同年終的公務員考核，應以考核主辦偵查員的辦案質量和辦案效率為考核重點，特別是辦案質量。為了保證考核結果的公正性，應以考核對象在考核期間內的辦案數量、偵破率、起訴率和有罪判決率為依據，設置合理的權重計算出考核分值。對于因故意或重大過失而被認定為錯案或造成其他嚴重后果，實行一票否決。再次，為了保證考核成效，應合理確定考核時機。遴選后，對主辦偵查員何時進行考核，也是值得研究的問題。有觀點認為，為了維持主辦偵查員隊伍的穩定性，不能讓主辦偵查員既承擔辦案壓力，又承擔定期考核壓力，認為除非主辦偵查員出現違法違紀特別情形，不宜對主辦偵查員進行再次考核，隨意撤換。[13]筆者認為，該觀點值得商榷。主辦偵查員遴選入職后，能否勝任工作，只有通過考核結果才能反映出來，同時通過考核這種方式，促使主辦偵查員認真履職。當然，為了消除短期考核給主辦偵查員工作帶來不利影響，可采用3年為一周期進行考核。此外，為了維護考核權威，考核結果應作為保留、淘汰、再次遴選主辦偵查員資格的依據。根據考核的標準，可將考核結果分為優秀、合格和不合格三個等級。對于優秀等級，應保留主辦偵查員資格。對于不合格等級的，應取消主辦偵查員資格，淘汰出主辦偵查員隊伍。對于合格等級的，應再次參與遴選，以決定是否留用。最后，為了維護考核對象的合法權利，應建立申訴機制。無救濟即無權利。對于考核結果有異議者，可向申訴委員會提出異議。申訴委員會應由紀委、督察等機構組成，及時地復核回復，以維護異議者合法權利。

（三）建立科學合理的監督問責機制

“絕對的權力導致絕對的腐敗。”這一亙古不變的定律警示我們需要對公權力的行使予以監督、制約，通過科學的制度來保證公權力的行使不偏離法治軌道。同樣，在依法授予主辦偵查員辦案所需權力的同時，也需要對授予其的公權力行使予以制約，對其違法違紀行為依法問責，因此，建立科學合理的監督問責機制顯得尤為必要。首先，應明確主辦偵查員承擔責任范圍和情形。要承責須先問責，而要問責須先明責。科學界定主辦偵查員承擔的責任范圍和情形，這既是主辦偵查員依法行權的根據，又是對其進行監督問責的依據。公布責任清單，明晰細化責任，正確處理好承擔責任和免除責任的關系。其次，應建立對主辦偵查員違紀違法行為的多渠道檢舉、投訴機制。廣開言路，充分發揮社會公眾監督作用，除了傳統的來信、來訪外，還可以根據時代的變化，公開檢舉、舉報電子信箱、微博，廣泛收集主辦偵查員執法過程中的違法違紀線索。再次，加強法制和督察日常監督。作為公安機關內部承擔法定監督職責的法制、督察等部門，在日常工作中應充分發揮監督功能，認真履行監督職責，對主辦偵查員的履職行為進行實時、動態、全程監督，確保其執法行為合法規范。最后，強化紀委監察的違法違紀的查處。對于群眾檢舉、投訴以及法制、督察日常工作中發現的主辦偵查員執法過程中的違法違紀線索，公安機關的紀律監察部門應及時調查處理。對于違法違紀行為不屬實的，要及時公布調查結果，保障調查對象合法權益。對于違法違紀行為查證屬實的，應及時處理，取消主辦偵查員資格和相應待遇，并給予相應行政紀律處分。構成犯罪的，依法追究其刑事責任，切實做到“有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究”。

（四）建立責權利相一致的職業保障機制

建立與責權利相一致的職業保障機制，對于充分調動主辦偵查員工作的積極性、主動性和保障合法權益有著重要現實意義，也是主辦偵查員制度得以持續運行的內在動力。筆者認為，與責權相一致的主辦偵查員職業保障機制，應包括較高的薪酬保障、較好的政治待遇保障、充足的辦案經費保障和完善的職業教育保障。首先，要有較高的薪酬保障。主辦偵查員制度中辦案質量責任終身制要求主辦偵查員對所辦理的刑事案件終身負責。刑事案件辦案要求高、周期長、風險大，承辦案件的主辦偵查員為了保證辦案質量，必然會付出更多的時間和精力。依據等量勞動等量報酬原則，主辦偵查員獲取較高的薪酬也是理所應當。至于較高的薪酬數額，我們可以借鑒人民法院和檢察機關成熟做法，在現有工資水平的基礎上上浮30%至40%為宜。薪酬數額太低，不能體現責權利相一致，對一線辦案人員也無吸引力。其次，較好的政治待遇保障。當前偵查隊伍行政管理化模式客觀上促使部分民警將職務晉升作為實現人生價值和職業價值的重要途徑。部分地區公安機關將主辦偵查員經歷作為行政職務晉升的必要條件值得借鑒。如河南周口市公安局和四川省眉山市公安局出臺文件，規定凡未取得主辦偵查員資格的民警不得提拔擔任領導職務。[14]此外，我們還可以將主辦偵查員經歷作為年終公務員考核評優評先的優先條件。較好的政治待遇保障，能增強主辦偵查員的職業榮譽感和歸屬感。再次，要有充足的辦案經費保障。辦案需要經費，只有充足的辦案經費作保障，才能保證刑事案件的執法者公正執法。內地部分公安機關辦案經費欠缺也是不爭事實，曾出現過辦案機關邊辦案、邊創收，以創收來維持辦案的不正常現象。在主辦偵查員制度下，這種不正常現象必須得到改變。巧婦難為無米之炊。只有充足辦案經費作保障，才能使主辦偵查員安心辦案、辦好案。最后，應有完善的職業教育保障。隨著社會發展，作案人犯罪手法不斷翻新，與此相適應的是承擔打擊任務的主辦偵查人員的專業知識也必須得到更新。后續的職業教育培訓是主辦偵查員知識更新的重要途徑。應根據社會治安形勢的發展變化，大力推陳出新，逐步完善主辦偵查員職業教育保障制度，為主辦偵查員制度運行提供智力支持。

[1]史述云,季華琴.主辦偵查員制度的完善、管理之初探[J].上海公安高等專科學校學報,2005(1).

[2]程小白.主辦偵查員制度：全面深化公安機關刑事司法改革的著力點[J].江西警察學院學報,2015(2).

[3]聶金波,唐金輝.主辦偵查員制度改革探析[J].公安教育,2015(9).

[4]趙榮根,姚文威.關于試行主辦偵查員制度若干問題的思考[J].上海公安高等專科學校學報,2015(5).

[5]吳秋玫.試行主辦偵查員制度的思考[J].江西警察學院學報,2015 (2).

[6]曹云清.主辦偵查員制度設計的若干思考[J].江西警察學院學報, 2015(2).

[7]張震天.淺議主辦偵查員制度的建立[J].公安學刊(浙江警察學院學報),2015(6).

[8]宋陽.關于主辦偵查員制度的幾點思考[J].江西警察學院學報, 2015(2).

[9]公安部政治部.公安基礎知識[M],北京:中國人民公安大學出版社,2006:13.

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[11]陳興良.錯案何以形成[J].浙江公安高等專科學校學報,2005(5).

[12]周玲.警察激勵機制的構建與實施[J].四川警察學院學報,2013 (6).

[13]張震天.淺議主辦偵查員制度的建立[J].公安學刊(浙江警察學院學報),2015(6).

[14]郁發順.周口舉行主辦偵查員資格考試——主辦刑事案件要有資格證[N].人民公安報,2007-06-28.

【責任編校：邊草】

Discussion on the Construction of the System of Sponsor Investigator in China

（Hubei University of Police,Wuhan 430034,China）

The sponsor investigator system,which includes implementing the lifelong responsibility of working quality of case handling and highlighting the dominant position ofsponsor investigator in cases,that is the hotspot in the current research of criminal law.Establishing the sponsor investigator system has great theoretical and practical significance to improve the public credibility oflaw enforcement ofpublicsecurity organs,establishthe criminal justiceresponsibility system withChinesecharacteristics,strengthentheforceofpublicsecurityteam,aswellasenhancethestandardizationconstruction ofpublicsecurity team.Atpresent,thereareobstaclesonestablishing thesponsorinvestigatorsystemin the implementation of laws and regulations,institutions and mechanisms.The major contents of the sponsor investigator system are strictly regulated selection mechanism,effective examining mechanism,scientific and reasonable supervision accountability mechanism,and occupation guarantee mechanism with coherent duties,rights and benefits.

Sponsor Investigator;System Constrction;Responsibility for Handling Cases;Mechanism

D631.2

A

1673―2391(2017)01―0042―07

2016-11-16

羅彩榮(1975—)，女，湖北仙桃人，湖北警官學院偵查系副教授，研究方向為偵查學。

湖北警官學院2016年院級項目“主辦偵查員制度研究”（2016YB006）。