對《政治生活》城市居委會選舉方式界定的商榷

周建民（江蘇省南通中學(xué)，江蘇南通 226001）

異響爭鳴

對《政治生活》城市居委會選舉方式界定的商榷

周建民（江蘇省南通中學(xué)，江蘇南通 226001）

現(xiàn)行《政治生活》教科書（人民教育出版社2015年3月第7版）第17頁的“相關(guān)鏈接”，把城市的居民委員會選舉和農(nóng)村的村民委員會選舉一并稱作目前“我國居民在社會事務(wù)方面直接參與選舉的活動”。與教科書配套的《教師教學(xué)用書》更是明確寫道：“依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，村（居）民委員會的主任、副主任、委員，由村（居）民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村（居）民委員會成員?！痹谶@里，將城市居民委員會的選舉方式界定為直接選舉，既不符合相關(guān)法律規(guī)定，也不符合基層民主實際，值得商榷。

一、從法律規(guī)定來看，與村民委員會的單一直接選舉不同，我國城市居民委員會的選舉采用直接選舉與間接選舉相結(jié)合的選舉方式

在我國，農(nóng)村居民委員會的選舉是直接選舉，相關(guān)法律對此作出了明確的規(guī)定。1987年11月24日六屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《村民委員會組織法（試行）》第九條第一款規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生?！?998年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議通過、2010年10月28日十一屆全國人大常委會第十七次會議修訂的《村民委員會組織法》第十一條第一款也規(guī)定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生?！?/p>

對于城市居民委員會的選舉方式，1989年12月26日七屆全國人大常委會第十一次會議通過的《城市居民委員會組織法》第八條第一款是這樣規(guī)定的：“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。”可見，城市居民委員會的選舉方式分為兩類：一是由全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉即直接選舉；二是由每個居民小組選舉二至三位代表，再由他們代表居民選舉即間接選舉。

很顯然，根據(jù)上述法律規(guī)定，我國城市居民委員會的選舉采用直接選舉與間接選舉相結(jié)合的選舉方式，不能簡單地把它界定為直接選舉。

二、從立法過程來看，立法機(jī)關(guān)對城市居民委員會選舉方式的確認(rèn)，經(jīng)歷了從單一直接選舉到直接選舉與間接選舉相結(jié)合的變化

受多種因素的制約，我國城市的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平總體上要高于農(nóng)村。因此，自1979年至1989年，民政部在對《城市居民委員會組織條例》（1954年12月31日由一屆全國人大常委會第四次會議通過）進(jìn)行修改并將名稱改為《城市居民委員會組織法（草案）》的過程中，參照《村民委員會組織法（試行）》，把我國城市居民委員會的選舉方式確定為直接選舉，似乎是順理成章的事情。1989年8月29日，時任民政部部長崔乃夫在七屆全國人大常委會第九次會議上所作的關(guān)于該法律草案的《說明》中就指出：“原條例規(guī)定，居民委員會主任、副主任和委員的產(chǎn)生，先由居民小組推選出委員，然后再由委員推選出主任和副主任。為了發(fā)展社會主義民主，實現(xiàn)基層社會生活的直接民主，同時考慮到城市居民的實際狀況，現(xiàn)草案修改為‘居民委員會主任、副主任和委員，由本居住區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生’。”

但是，城市居民的居住關(guān)系和其他社會聯(lián)系遠(yuǎn)不如農(nóng)村密切，城市勞動年齡人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)和工作地點遠(yuǎn)比農(nóng)村復(fù)雜，七屆全國人大常委會第十次會議在審議《城市居民委員會組織法（草案）》時，考慮到由此帶來的居民委員會直接選舉的難度，增加規(guī)定了間接選舉的方式。1989年10月25日，全國人大法律委員會在對該法律草案審議結(jié)果的《報告》中指出：“草案第七條中規(guī)定：‘居民委員會主任、副主任和委員，由本居住區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生。’許多地方和有些委員提出，召集幾百戶（按照《城市居民委員會組織法》第六條規(guī)定，居民委員會一般在100戶至700戶的范圍內(nèi)設(shè)立?！咦ⅲ┚用耖_會很難辦到，最好規(guī)定得靈活些。因此，建議增加規(guī)定‘根據(jù)居民意見，也可以由居民小組推選的代表選舉產(chǎn)生’（修改稿第八條第一款）。”隨后，關(guān)于該法律草案修改稿幾點修改意見的《匯報》指出：“根據(jù)有的委員的意見，建議將修改稿第八條中居民委員會成員‘也可以由居民小組推選的代表選舉產(chǎn)生’修改為‘也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生’（新修改稿第八條）?！边@樣，我國城市居民委員會的選舉就采用了直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式。

三、從改革實踐來看，城市社區(qū)居民委員會的直接選舉正在逐步推開，但現(xiàn)階段采用的仍是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式

隨著改革的不斷深入和城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，我國城市基層社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變化，居民委員會轄區(qū)的調(diào)整及社區(qū)民主選舉制度的改革勢在必行。2000年11月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，要求對原有街道辦事處、居民委員會所轄區(qū)域作適當(dāng)調(diào)整，以調(diào)整后的居民委員會轄區(qū)作為社區(qū)地域，并冠名社區(qū)。在此基礎(chǔ)上，建立社區(qū)居民自治組織。正是在城市社區(qū)居委會改革的基礎(chǔ)上，城市社區(qū)居民委員會的直接選舉拉開了帷幕。2009年2月，民政部《關(guān)于切實做好城市社區(qū)居民委員會換屆選舉工作的通知》指出：要積極擴(kuò)大居委會直接選舉的覆蓋面，力爭在“十一五”末實現(xiàn)直接選舉覆蓋面50%的目標(biāo)。2010年11月,中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，要求進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)民主選舉程序，穩(wěn)步擴(kuò)大社區(qū)居民委員會直接選舉覆蓋面。2011年12月，國務(wù)院印發(fā)《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，提出力爭到“十二五”期末，80%以上的社區(qū)居民委員會實行直接選舉。

當(dāng)然，各地的發(fā)展是不平衡的。如，2011年制定的《天津市社區(qū)居民委員會選舉指導(dǎo)規(guī)程》規(guī)定：社區(qū)居民委員會主任、副主任和委員，由居民采取差額選舉和無記名投票的方法直接選舉產(chǎn)生。2014年制定的《山東省城市社區(qū)居民委員會換屆選舉指導(dǎo)規(guī)程（試行）》則規(guī)定：城市社區(qū)居民委員會選舉遵循直接選舉和間接選舉相結(jié)合以直接選舉為主的原則；倡導(dǎo)推行社區(qū)居民直接選舉，直接選舉率應(yīng)在80%以上。

可見，現(xiàn)階段我國城市社區(qū)居民委員會的選舉，就整體而言采用的仍是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式，而不是單純的直接選舉。