麻醉藥品和精神藥品管制研究Ⅱ
——美國管制物質的管制歷程與現狀

鄒武捷，滿春霞，楊淑蘋，管曉東，3#，史錄文，3（.北京大學藥學院，北京 009；.北京大學基礎醫學院，北京 009；3.北京大學醫藥管理國際研究中心，北京 009）

麻醉藥品和精神藥品管制研究Ⅱ
——美國管制物質的管制歷程與現狀

鄒武捷1＊，滿春霞1，楊淑蘋2，管曉東1，3#，史錄文1，3（1.北京大學藥學院，北京 100191；2.北京大學基礎醫學院，北京 100191；3.北京大學醫藥管理國際研究中心，北京 100191）

目的：研究美國管制物質的管制歷程及現狀，為我國麻醉藥品和精神藥品管制提供依據。方法：通過檢索收集國內外數據庫、新聞報道、國際網站中有關管制物質的文獻、報道與政策等，對美國管制物質的管制歷程及現狀進行整理研究。結果與結論：美國對管制物質的管制始于1914年《哈里森法》，是國際上在《國際鴉片公約》生效后率先通過的以稅法形式立法用來管制麻醉藥品成癮問題的國家。此后，美國逐步擴大管制范圍，通過《麻醉藥品進出口法案》《海洛因法》《大麻稅法》將大麻、海洛因和精神藥品納入管制，并通過尼克松“毒品戰爭”計劃，修訂形成了綜合性法案《管制物質法案》，最終建立了隸屬于司法部的管制物質強制管理局這一綜合執法機構。

美國；管制物質；稅法；毒品戰爭；歷程；現狀

在美國，與麻醉藥品和精神藥品（以下簡稱麻精藥品）接近的概念為管制物質（Controlled substances）。20世紀初期，美國國內管制物質成癮問題日益嚴重，造成了嚴重的社會后果[1]。美國政府不斷加強對管制物質的管制力度，同時其又主導著世界麻精藥品管制工作，故其管制歷程對中國具有一定的借鑒意義[2]。因此，筆者通過收集國內外文獻庫（中國知網、萬方、PubMed等）、新聞報道（新華網、鳳凰網等）、國際網站[世界衛生組織（WHO）網站、美國食品藥品監督管理局（FDA）網站]上與此相關的資料并進行整理匯總，梳理了美國管制物質的管制歷程，簡析管制現狀，總結其管制特點，以期為中國麻精藥品管制工作提供參考。

1 美國管制物質管制歷程

1.1 稅法管制模式形成（1887－1919）

1.1.1 19世紀麻醉藥品缺乏管制 19世紀中后期的美國，人們對許多疾病認識不清，公共衛生觀念比較淡薄，同時由于醫學不發達、藥品種類稀少，人們普遍使用當時市場上非常流行的“專利藥品”緩解或治療疾病。然而這些所謂的“專利藥品”大都含有鴉片、嗎啡、海洛因、可卡因這樣的成癮物質，只能緩解病情或減輕痛苦，并不能治愈疾病，相反還會帶來健康和安全問題。有資料顯示，到19世紀末，美國的“專利藥品”零售額高達1億美元，而當時美國人口僅為8 000萬，同時美國的鴉片進口量達到高峰，麻醉藥品在美國使用中的普遍程度可見一斑[3]。

事實上，19世紀后期美國有些州已經通過立法限制其州內嗎啡和可卡因的供應量，規定必須憑借醫師處方才能獲得這些藥品，以限制其在醫療中的使用，如賓夕法尼亞州通過了《禁止嗎啡法》、舊金山市立法禁止在華人經營的鴉片煙館吸食鴉片等。1887年，聯邦政府通過了《聯邦禁止鴉片進出口法》，規定禁止從中國進口鴉片，并且嚴格限制鴉片吸食。但是因為州際之間存在的合法交易，這些藥品可以從不受管制的州獲得，所以嗎啡、可卡因的使用并沒有得到有效控制。

1.1.2 藥品成癮引發社會問題 由于聯邦層面沒有統一立法管制嗎啡和可卡因等麻醉藥品，美國的麻醉藥品成癮者數量越來越多。最初的成癮者主要是由于使用麻醉藥品治療疾病導致的，這類人大多是中上層階級的白人女性[4]，她們也因此受到人們的同情。直至有報道指出黑人使用可卡因后提高了他們使用槍支的概率，甚至會借此做出性侵害白人女性的犯罪行為，“可卡因”才和“犯罪”逐漸聯系在了一起。還有美國人指責華人將吸食鴉片的不良習慣帶入美國，甚至宣稱如果不改掉這一壞習慣，會將華人趕出美國[5]?？梢?，后期的麻醉藥物成癮者大多來自社會底層，“犯罪”“墮落”“骯臟”成為他們的標簽，人們不再同情這些成癮者，而是持鄙視和唾棄的態度。隨著時間推移，前一種成癮者逐漸減少、后一種成癮者迅速增加，成癮已經由醫療問題轉化成社會問題，引起了美國公眾和政府的高度重視。

美國國內成癮問題不容忽視的同時，國際形勢也要求美國有所作為。1913年，美國國會批準了海牙會議通過的《國際鴉片公約》，美國作為會議的發起人和公約簽字國，不得不履行相應的職責和義務——制訂法律管制國內麻醉藥品成癮問題。

1.1.3 《哈里森法》通過 迫于形勢，美國國務院和財政部組成了聯合委員會，負責法案的起草。1914年12月，美國國會通過了《哈里森麻醉藥品稅法》（Harrison Narcotics Tax Act，簡稱《哈里森法》），這是美國歷史上第一部對麻醉藥品的使用進行管制的聯邦法案?！豆锷ā芬筢t師、藥劑師、種植者、進出口商及制造商在從事麻醉藥品相關活動前需繳納相應的稅金。該法既是對國內麻醉藥品成癮問題采取的措施，也是對《國際鴉片公約》作出的回應。

在《哈里森法》通過之前，美國政府由國務院臨時推行國際禁毒的合作事項，內部并沒有專設的對嗎啡和可卡因類麻醉藥品進行管制的執法機構。因為《哈里森法》是一部稅法，在正式生效實施后，由財政部下屬的國稅局（Internal Revenue Department）承擔具體的執行任務。在執行的初始階段，國稅局按照《哈里森法》的規定對醫師、藥劑師以及其他與麻醉藥品流通有關的商人與機構進行登記管理。1919年，《沃爾斯泰德法》（又稱《禁酒令》）通過之后，國稅局禁酒部下設麻醉藥品處（Office of Narcotics），至此，美國有了專門管制麻醉藥品的執法機構。

1.2 管制物質內容擴展（1922－1956）

1.2.1 海洛因納入管制范圍 1922年，美國國會通過了《麻醉藥品進出口法案》（Narcotic Drugs Import and Export Act），該法案是繼19世紀80年代美國部分州提出禁止在公眾場所吸食鴉片、減少鴉片煙館等禁煙措施后，首次在全國范圍內明確禁止將鴉片等麻醉藥品用于娛樂途徑[6]。同時，國會成立了聯邦麻醉藥品管制署（Federal Narcotics Control Board，FNCB），負責嚴格監督鴉片類、古柯類物質的進出口；禁止以娛樂為目的的鴉片消費；控制醫用鴉片制劑的質量。

早期海洛因曾作為治療嗎啡成癮的藥品而被廣泛使用，后來人們逐漸發現海洛因的成癮性比嗎啡更強，因此遂逐漸減少了海洛因的醫療使用。然而自《哈里森法》對鴉片、嗎啡、可卡因進行管制后，海洛因由于未被限制，其使用和走私數量與日俱增。為了控制海洛因的濫用，1924年，美國國會通過了《海洛因法》（Heroin Act），首次規定在美國國內生產與持有海洛因是非法行為，強制停止了包括醫療使用在內的海洛因的生產和使用，進一步加強了對海洛因的管制。

1.2.2 大麻成癮/濫用問題亟待解決 在上述法案作用下，鴉片、可卡因、嗎啡、海洛因的獲得和使用都變得異常困難。因此有部分地區擔心大麻會成為替代品，積極主張對大麻進行管制。截至1931年，美國已經有30個州先后通過立法來管制大麻的非醫用出售和使用，然而各州在對違法者的懲處方面未能達成一致。1932年，美國通過了《統一州麻醉藥品法》，將大麻定性為麻醉藥品，納入管制范圍，任何未經許可制造、持有、出售、開具處方和經營鴉片、可卡因、大麻和其他麻醉藥品及其衍生物的行為都屬于違法行為。然而，《統一州麻醉藥品法》不屬于聯邦法案，且仍未對違法者的懲處給予具體而統一的規定，因此相較于鴉片和可卡因，大麻的管制程度仍顯不足，大麻泛濫問題始終影響著美國社會[7]。

1930年，麻醉藥品處從禁酒部獨立出來，與FNCB合并，組建成為聯邦麻醉藥品局（Federal Bureau of Narcotics，FBN），隸屬于財政部[8]。FBN成立后就一直致力于推動州政府頒布大麻管制法律，制定新的聯邦法案。由于各州在大麻管制上的分歧，嚴重影響了大麻成癮/濫用問題的解決，有些州開始積極游說和倡導聯邦政府立法管制大麻。

1.2.3 《大麻稅法》通過 在FBN及各州的推動下，1937年《大麻稅法》（Marijuana Tax Act）在美國國會通過，該法是美國聯邦政府第一部專門管制大麻的立法。同《哈里森法》一樣，醫師、藥劑師、種植者、進出口商及制造商只需繳納相應的稅金即可合法地從事大麻相關活動，因此《大麻稅法》并沒有完全禁止持有和買賣大麻的行為，約束力大大降低[7]。

自《哈里森法》實施以來，美國政府根據國內外形勢需要，相繼通過了多部與管制麻醉藥品相關的聯邦法律。其中以《海洛因法》和《大麻稅法》為代表的相關法案都是對《哈里森法》內容的補充和拓展，標志著美國建立起了一套較為完善的麻醉藥品管制法律體系[9]。

1.2.4 麻醉藥品管制力度加強 第二次世界大戰緩解了美國國內麻醉藥品成癮的社會問題，可是1947－1950年間有很多報道稱在有黑人的貧民區內成癮現象有所增加。這堅定了FBN修訂統一的麻醉藥品法、加大處罰力度的決心。在FBN的推動和努力下，美國國會相繼通過了《博格斯法》（1951年）和《麻醉藥品控制法案》（1956年），規定對違法者實行強制性處罰，包括：①對初犯者實行最低2年、最高5年監禁的處罰；②取消再犯緩刑；③向不滿18歲青少年出售海洛因的成年人最高可量刑為死刑等。上述兩個聯邦法案是聯邦反濫用麻醉藥品處罰行動最積極一段時期的縮影。

1.3 精神藥品納入管制范圍（1962－1965）

1.3.1 精神藥品缺乏管制 因為經費和人員有限，FBN成立初期只能管制那些相對危險度更高的藥品，如可卡因和鴉片，而對巴比妥、安非他明等精神藥品的管制較為缺失，這為精神藥品的濫用埋下了隱患[10]。20世紀60年代，美國的財富增長速度極快，人們將更多的金錢消費在精神藥品上。此外，很多年輕人因為越南戰爭而倍感壓力，受當時的反傳統文化思潮的影響，使用精神藥品成為他們緩解壓力和示威的方式，新型精神藥品使用增長速度驚人[11]。

美國政府內部對于是否應該加強對精神藥品的立法管制分歧很大。支持者認為應該對精神藥品和麻醉藥品一視同仁，防止對社會造成更大危害；反對者則認為精神藥品與麻醉藥品不同，沒有必要實施嚴格的管制措施。正是因為政府不明朗的態度，越來越多的制藥公司開始研發、推廣精神藥品，公然直接銷售給普通公眾，這一事態的發展使得美國政府下定決心采取措施管制精神藥品。1962年8月，總統肯尼迪（Kennedy，1917－1963）要求聯邦政府盡快成立一個新的管制體系，隨后國會提出了《巴比妥酸鹽和興奮劑藥品管制的修正案》，規定非法制造或販賣精神藥品均屬違法行為，然而該修正案并沒有通過[12]。

1.3.2 《藥品濫用控制修正案》通過 隨著美國國內精神藥品濫用問題越發嚴重，1965年，美國國會通過了《藥品濫用控制修正案》（Drug Abuse Control Amendments），填補了美國精神藥品的立法空白。與《哈里森法》和《大麻稅法》兩部稅法不同，該法案的憲法基礎是州際間的商業交易。法案規定在衛生教育福利部的FDA下設藥品濫用管理局（Bureau of Drug Abuse Control，BDAC），管制巴比妥、安非他明等精神藥品。這一法案擴大了自20世紀初以來規定的管制范圍。BDAC擁有獨立的辦事處、監察隊伍和辦公經費，負責精神藥品的管制[13]。

1.4 “毒品戰爭”計劃（1968－2010）

1.4.1 計劃啟動 精神藥品納入管制范圍初期，美國國內麻精藥品的濫用問題一時難以解決，這一現象甚至滲透到美國軍隊當中。1968年，尼克松（Nixon，1913－1994）以“毒品戰爭”作為競選口號，很快贏得了人民的好感和最終的選舉，成為第37任美國總統。1969年尼克松政府開始執政后，出于兌現競選諾言和治理國家的需要，迅速啟動了“毒品戰爭”計劃，出臺了多項相關政策。

1.4.2 《管制物質法案》通過 尼克松的“毒品戰爭”計劃中最為重要的一部分就是統一修訂已經存在的幾十部禁毒法案。1970年，司法部將這些法案匯總到《毒品濫用與綜合控制法》中，該聯邦法律的第二部分即是《管制物質法案》（Controlled Substances Act，CSA），隨后國會還頒布了該法案的實施條例。CSA是一部綜合性法案，將傳統麻精藥品以及新型毒品概念合并為管制物質，明確規定了各類藥品的管制級別及對應的管制措施，內容涉及管制物質的生產、銷售、貯存、使用、進出口等多個方面。CSA作為美國管制物質的主要管制依據，雖然歷經多次修改，但其法律框架和管制理念始終沒有改變[14]。

1.4.3 綜合執法機構建立 在尼克松正式就職的前一年（1967年），FBN和BDAC重組為麻醉藥品和危險藥品管理局（Bureau of Narcotics and Dangerous Drugs，BNDD）。BNDD隸屬于司法部，負責執行與麻醉藥品和危險藥品相關的聯邦法律，是當時主要的禁毒機構[15]。

尼克松上臺后，通過國會重組計劃對相關機構職能進行了調整，包括將海關的藥品濫用管制職能以及各聯邦辦事機構都轉移到司法部，司法部下設管制物質強制管理局（Drug Enforcement Administration，DEA），同時撤銷BNDD。在此基礎上，將隸屬于司法部的“藥品濫用執法辦公室”和“國家麻醉藥品情報辦公室”并入DEA，有力地強化了DEA的機構規模與執法權力。

在DEA成立之前，并存的執法機構間互相推脫的現象極為嚴重，BNDD與美國海關總署（U.S.Customs and Border Protection，CBP）就曾因責任區分不明而嚴重影響了管制效果。DEA的建立終結了因機構重復造成的內部無謂之爭的局面，其作為一個嶄新的、單一結構的執法機構，擁有良好的專業設備、技術基礎、專業人員配備及43個海外辦事處，在其工作領域成績斐然[13]。美國管制物質管制歷程見圖1。

圖1 美國管制物質管制歷程

1.4.4 “毒品戰爭”計劃失敗 在尼克松“毒品戰爭”計劃啟動后，美國又經歷了福特（Ford，1913－2006）、里根（Reagan，1911－2004）、克林頓（Clinton，1946－）等7任總統執政，由于美國選舉制兩黨相爭的原因，導致禁毒政策時緊時松，連續性較差，不僅沒有達到禁毒的目的，反而使毒品濫用的問題愈演愈烈。2010年，奧巴馬（Obama，1961－）執政后公開承認美國投入了巨大人力、財力的“毒品戰爭”已經失敗，未來工作重點將放在控制需求上[1]。

2 美國管制物質管制現狀

2.1 分類管制

美國對管制物質實行分類管制。根據管制物質的危險性、濫用性及成癮性分為5類，管制范圍包括麻精藥品及其直接前體。根據CSA的規定[15]，管制物質的具體分類見表1。

表1 美國《管制物質法案》分類Tab 1 Classification of Controlled Substances Act in the United States

2.2 管制機構

美國管制物質的管制機構變遷見圖2。

圖2 美國管制物質管制機構變遷

目前負責美國管制物質管制的職能機構是DEA，隸屬于司法部，主要職責是執行和維護CSA與其他管制物質的法律法規，具體包括：（1）執行CSA中有關合法生產的制造、銷售和配藥的條款；（2）增強共同緝毒力度，與聯邦、州及地方部門協調合作，通過非強制性方法減少美國市場上非法濫用類藥品，如大麻作物的鏟除與替代種植等；③在美國國務卿的政策指導下，負責國外禁毒執法相關的項目，與聯合國、國際刑警組織以及與國際藥品管制項目有關的其他組織聯絡并合作；④與外國政府合作培訓外國官員等[16]。

3 結語

綜上所述，美國對管制物質的管制始于1914年《哈里森法》，是國際上在《國際鴉片公約》生效后率先通過稅法形式立法管制麻醉藥品成癮問題的國家。此后，美國逐步擴大管制范圍，將海洛因、大麻和精神藥品納入管制，并通過尼克松“毒品戰爭”計劃細化了管制內容。美國政府不斷根據社會問題的反饋調整管制范圍和方式，目前通過管制物質強制管理局綜合分類管制管制物質。

[1] 張智勇.美國吸毒販毒 中美洲國家受傷[N].光明日報，2012-08-27（8）.

[2] 盧熠.美國特殊管理藥品濫用的監測與干預方式及其啟示[J].中國藥房，2012，23（21）：1938-1940.

[3] 蘭教材.美國1906年純凈食品藥品法之由來[J].史學月刊，2011，61（2）：93-103.

[4] 翟帆.《哈里森毒品法》與美國社會的毒品問題[J].鞍山師范學院學報，2000，2（2）：15-21.

[5] Wikipedia.Harrison Narcotics Tax Act[EB/OL].[2016-04-15].http：//en.wikipedia.org/wiki/Harrison_Act.

[6] Wikipedia.Narcotic Drugs Import and Export Act[EB/OL]. [2016-04-15].http：//en.wikipedia.org/wiki/Narcotic_Drugs_Import_and_Export_Act.

[7] 張勇安.美國州與大麻管制“聯邦化”的形成[J].史學月刊，2005，55（4）：69-76.

[8] 王志清.關于禁止非法販運麻醉藥品及精神藥品公約草案擬定情況簡介[J].中國藥物依賴性通報，1988，2（2）：1-5.

[9] 張勇安.海牙鴉片會議與國際禁毒合作的“條約化”[N].中國社會科學報，2011-06-23（8）.

[10] 林曉萍，陳新錦.美國聯邦禁毒執法機構的演變及其影響力探析：從“聯邦麻醉品局”到“聯邦緝毒署”[J].福建警察學院學報，2013，27（2）：22-28.

[11] 張勇安.美國吸毒群體的歷史嬗變：1970－2000年[J].中國藥物濫用防治雜志，2004，10（4）：239-243.

[12] 陳旭蘭.美國與全球精神藥品管制體系的建立：以聯合國《1971年精神藥品公約》的批準為中心[J].世界歷史，2011，34（2）：29-39、157.

[13] Swann JP.Drug abuse control under FDA，1938-1968[J]. Public Health Reports，1997，112（1）：83.

[14] United States Code.Controlled Substances Act[EB/OL]. [2016-04-20].http：//www.deadiversion.usdoj.gov/21cfr/ 21usc/index.html.

[15] DEA.DEA history[EB/OL].[2016-04-20].http：//www. dea.gov/about/history.shtml.

[16] DEA.DEA mission statement[EB/OL].[2016-04-20]. http：//www.dea.gov/about/mission.shtml.

（編輯：劉明偉）

Study on Narcotics and Psychotropic Substances Control（PartⅡ）：Development and Status Quo of Controlled Substances Control in the United States

ZOU Wujie1，MAN Chunxia1，YANG Shuping2，GUAN Xiaodong1，3，SHI Luwen1，3（1.College of Pharmacy，Peking University，Beijing 100191，China；2.School of Basic Medical Sciences，Peking University，Beijing 100191，China；3.International Research Center of Medicinal Administration，Peking University，Beijing 100191，China）

OBJECTIVE：To study the development and status quo of controlled substances control in the United States，and to provide evidence for narcotics and psychotropic substances（NPS）control in China.METHODS：The development and status quoof controlled substances control by the United States were summarized and studies through retrieving and collecting literatures，reports and policies about NPS from domestic and foreign databases，news reports and international website.RESULTS&CONCLUSIONS：The United States’control for controlled substances dated back to Harrison Narcotics Tax Act in 1914，and the United States is the first nation to control narcotics addiction through the form of tax law after International Opium Convention is executed. Thereafter，the United States gradually extend the range by including cannabis，heroin and psychotropic substances into control range of Narcotics Drugs Import and Export Act，Heroin Act，Marijuana Tax Act，revising and developing comprehensive act Controlled Substances Act，and establishing comprehensive law enforcement agency Controlled Substances Enforcement Administration affiliated to Ministry of Justice by Nixon’s“War on Drugs”plan.

United States；Controlled substances；Tax law；War on drugs；Development；Status quo

R95

A

1001-0408（2017）01-0010-05

2016-06-14

2016-11-07）

＊碩士研究生。研究方向：藥事管理、國家藥物政策。電話：010-82805019。E-mail：zouwujie@bjmu.edu.cn

#通信作者：講師，博士。研究方向：藥品公平可及與合理使用。電話：010-82801701-237。E-mail：guanxiaodong@bjmu.edu.cn

DOI10.6039/j.issn.1001-0408.2017.01.03