“一帶一路”戰略對我國公共工程審計模式影響研究

時現++洪煒

【摘 要】 審計作為國家治理系統中內生的“免疫系統”，在經濟監督中的首要目標是維護國家財政經濟秩序，保障國民經濟的健康發展。隨著“一帶一路”的深化推進，我國經濟發展戰略逐漸調整，越發強調投資質量及效率，原有經濟發展模式下的公共工程審計戰略需要有針對地進行調整。文章基于“一帶一路”戰略發展重點，結合國家經濟發展現狀及相關政策，從建設項目投資重點轉移、投融資模式改變、境外承包市場擴大三方面出發，著重分析該戰略將給公共工程建設及公共工程審計帶來的影響，并從制度和實務層面對未來公共工程審計提出建議，期望對國家戰略的落實提供幫助。

【關鍵詞】 “一帶一路”； 公共工程； 公共工程審計； 國家治理； 國家審計

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）03-0108-04

一、引言

自國家主席習近平于2013年提出構建“絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路”（以下簡稱“一帶一路”）后，“一帶一路”戰略已成為我國當前一大重要戰略，我國經濟對外開放進一步深化?！耙粠б宦贰睉鹇詮娬{基礎設施互聯互通，在對外開放的基礎上加強與西亞、東歐的路上交流以及與東亞、東南亞的海上交流。同時隨著亞洲基礎設施投資銀行的創立，對外基礎設施項目投資力度將會加大，境外工程合作及承包業務范圍將會擴大。作為今后的政府建設項目重點，基礎設施項目投資將著重于西部地區公路工程、東部高速鐵路及港口機場的建設，同時注重戰略沿線基礎設施相互聯通。審計署2016年5月印發的《“十三五”國家審計工作發展規劃》中強調，要加強對關系全局性、戰略性、基礎性的重大公共基礎設施工程的審計，基礎設施項目審計已納入國家審計戰略部署中。然而面對基礎設施項目投資戰略的變化，我國現行審計模式顯得落后于市場發展，難以滿足國家治理現代化的要求。當前我國相關研究主要集中在“一帶一路”、基礎設施項目審計等方面，而將其綜合起來的研究卻較少。本研究通過對基礎設施項目現狀的分析，試圖尋找出當前基礎設施項目審計在“一帶一路”戰略環境下存在的問題，分析其原因，同時對存在的問題提出合理化建議，并對可能出現的風險進行針對性的防范，探索新經濟環境下的基礎設施項目審計模式。

二、“一帶一路”對我國公共工程與公共工程審計的影響

（一）對公共工程的影響

1.公共工程投資重點發生變化

一直以來，我國的公共工程政策一直以優先發展東部為主，而西部地區的公共工程，尤其是基礎設施的建設水平，低于其實際需要的水平；同時，由于西部地區的財力相較東部而言較為薄弱，地方政府對公共工程的資金支持力度較小，使得我國西部地區的公共工程發展遜色于東部。我國西部在對外開放進程中一直扮演“追隨者”的角色，而“新絲綢之路經濟帶”起始于我國西部，也主要通過我國西部地區通向西亞和歐洲，這將使我國欠發達的西部地區扮演新時期對外開放牽動者的角色，我國對外開放格局將發生重大調整，西部地區將成為外資在中國市場投資的熱點區域。隨著境外資本的注入，為提升地區吸引外資能力及利用外資效率，基礎設施項目將得到迅速發展，同時國家政策的調整也將使社會資本加大對西部地區的投入，西部地區的公共工程整體將得到長足發展。

通過對2011—2015年這5年間固定資產投資新增主要生產與運營能力的數據分析，可以發現，在“一帶一路”戰略實施后，我國基礎設施類公共工程發展不斷增速，其建設規模不斷擴大（見表1）。隨著“一帶一路”戰略的實施、推進及深化，作為“一帶一路”戰略中重要的一環，航道、港口、鐵路、高速公路等基礎設施已成為當前我國公共工程投資的重點。

2.公共工程投融資模式的變化

以往的公共工程審計是以“政府投資項目”為前提條件進行的，然而隨著市場經濟的發展和“一帶一路”戰略的深化，公共工程對于資金的需求越來越大。據測算，“一帶一路”亞洲部分的基礎設施建設，每年至少需8 000億美元，而解決資金需求的主要方式除了加大財政資金投入，便是讓社會資本加入到公共工程的投資主體隊伍中來，這就促成了公私合伙模式（即PPP模式）的興起，其投資主要來源一部分是社會資本，還有部分是海外投資，資金來源不再僅限于財政資金。我國西部地區以及東部三、四線城市政府財力相對發達城市而言較為薄弱，解決基礎設施項目資金需求的一大方法便是引入社會資本，推行PPP等融資方式，讓社會投資力量進入基礎設施項目投資隊伍中來。

PPP模式已經成為我國建設項目投資體系中重要的一環。2015年5月，財政部、發展改革委、人民銀行聯合發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》；2015年12月，財政部發布《PPP物有所值評價指引（試行）》；2016年5月，國務院發布的《2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》中要求：推廣政府和社會資本合作模式，調動社會各方面積極性。隨著“一帶一路”的深化，投資體系中社會資本的成分將越來越大，PPP模式將成為公共工程投資模式的主流。

3.我國對外投資及工程承包的發展

我國經過改革開放三十余年的經濟大增長，生產力飛速發展，通過對外開放，引進先進技術以及管理經驗，我國成為了發達經濟體投資的沃土。當前我國正處于經濟轉型時期，“十二五”階段我國已具備了資本要素輸出的能力，對外直接投資額不斷上升。根據中華人民共和國商務部統計，截至2013年底我國海外投資額累計超過5 257億美元，2014年、2015年我國海外投資額分別達到1 028.9億美元及1 180.2億美元，表明我國已成為資本凈輸出國。在對外投資深化的進程中，我國諸多國企央企主動融入到“一帶一路”的發展格局中，積極擴大對外投資。

如今，中國經濟面臨著轉型升級，大量富余產能亟需得到轉移。而“一帶一路”戰略沿線許多國家的經濟發展正處于我國20世紀80年代的狀態，需要大量生產力的注入，這就給我國過剩的產能帶來新的出路。通過“一帶一路”戰略，我國企業前往沿線國家進行投資及工程項目承包，能夠促進這類國家的港口、公路、橋梁等基礎設施的建設，促進沿線國家基礎設施互聯互通的目標達成，同時也順應了我國產業結構及生產技術優化升級的需求。國家統計局數據顯示，我國近7年來海外工程承包額不斷增長（見表2），尤其在2013年后，境外工程承包簽訂合同額有了大幅增長。

“一帶一路”戰略強調設施互聯，使得戰略沿線國家的交通能源等公共設施的建設顯得尤為重要。我國當前正處于經濟發展換擋階段，調整產業結構、輸出過剩產能、加強資金輸出是當下的工作重點，而沿線國家中存在一部分國家財力不足，無法支撐基礎設施項目建設的狀況，這就促使我國對這些沿線國家進行資金援助以及項目援建，諸如蒙內鐵路及巴基斯坦卡洛特水電站項目。

（二）對我國公共工程審計戰略的影響

1.我國西部地區及境外項目審計愈發重要

西部地區的公共工程整體建設水平較低，其審計機關對公共工程項目的審計經驗相比東部發達地區而言較為薄弱；西部地區相比較為發達的東部沿海地區，其公共工程施工環境、施工企業管理水平、社會人文環境、項目側重點差別較大，東部地區在公共工程審計中的經驗也無法直接應用到西部；由于經濟及地域原因，專業審計人才相對較為缺乏，而工程審計對相關專業知識要求較高，同時也要有一定的財務基礎，既懂工程又懂財務的審計人員更是少之又少。在“一帶一路”戰略深化實施的時期，提升我國西部地區公共工程審計建設水平，優化西部公共工程投資質量，應當是現階段國內公共工程審計發展的重點。

在“一帶一路”戰略不斷深化的前提下，面對不斷擴大的海外承包市場，如何使審計工作跟上市場發展步伐，適應境外投資及承包工程的要求，是我國現階段應當重視的問題。我國海外工程承包歷史中，由于海外國家國情與政策有別于中國，不乏發生巨額虧損的案例，比如中鐵建沙特高鐵項目，以及中海外波蘭高速項目。海外工程承包的投資主體是他國政府或者企業，此時工程審計的側重點不再是投資資金，審計視角也不再是從政府角度出發，更多的是發揮審計的咨詢作用，幫助我國企業在承包過程中合理規避風險，降低損失概率，爭取利潤最大化。同時，在境外援建項目中，作為投資主體之一，我國政府需要對這些項目的建設進行審計，而如何在海外對國有資產投資的項目進行審計一直是一個難題。在“一帶一路”戰略強調推進設施互聯的背景下，優化境外工程投資審計顯得十分必要。

2.審計機關審計范圍受到限制

《中華人民共和國審計法》第二十二條規定：審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。中華人民共和國審計法實施條例第二十條規定：審計法第二十二條所稱政府投資和以政府投資為主的建設項目，包括：（1）全部使用預算內投資資金、專項建設基金、政府舉借債務籌措的資金等財政資金的；（2）未全部使用財政資金，財政資金占項目總投資的比例超過50%，或者占項目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項目建設、運營實際控制權的。

審計機關能否審計PPP項目，目前主要取決于社會資本在投資總體中的比重，以及該項目的實際控制權，而很多項目由社會資本出資，政府在項目中僅起到監督作用，且無權對這些項目進行審計。如今，PPP等融資方式已進入市政、交通、水利、航道等基礎設施項目工程，這些工程時時刻刻關系到民生，作為國家治理內生的“免疫系統”，審計機關有責任，也應當對這些項目進行審計，然而受現行法律的制約，審計機關無法對所有涉及民生的基礎設施項目全面地進行審計，因此我國審計法律法規建設應當針對市場環境的變化作出相應調整，以滿足國家治理對審計的需求。

3.公共工程建設中對環境的保護不容忽視

公共工程覆蓋面廣，尤其是基礎設施項目，對地域的影響較為明顯。在我國經濟發展過程中，地方經濟評價指標主要以GDP為主，發展過程中刻意追求經濟增速，過多強調了GDP等量性值，忽視了建設項目中對環境資源的保護，使得當前國內因公共工程建設而導致的環境問題愈發嚴重。

《中華人民共和國憲法》第九條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。基于受托責任，我國政府有責任及義務對環境資源進行保護。中共十八屆三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。而作為國家治理系統中內生的“免疫系統”，審計應擔負起生態文明建設監督的重任。

作為經濟發展的載體之一，公共工程在其發展過程中存在著忽視環境影響評價的問題，在前期決策過程中，環評的結果甚至抵不上領導的指示，存在著政令大于一切的官僚主義行為。環境資源的擁有主體，即全體人民，對環境資源的敏感度較低[ 1 ]，促生了政府及企業機會主義的發生。公路、鐵路、管道等公共工程項目在前期設計時強調道路線形流暢，更多地追求經濟性，相比而言，對工程項目與周邊環境的協調性、對環境的影響程度關注度并不高，因而生態環境易受其影響；同時在項目設計后期更改設計方案難度較大，代價較高，地方政府在工程方案實施時寧愿犧牲環境而追求經濟利益最大化，降低地方財政支出，“經濟利益大于一切”的短視行為導致環境資源遭受難以復原的破壞。

三、“一帶一路”背景下我國公共工程審計戰略發展建議

（一）應對市場變化，對審計模式進行針對性調整

對于投資重點以及投資模式的改變，審計模式應有針對性地進行調整。區域上，西部地區成為“一帶一路”戰略的投資熱點，審計戰略制定應針對西部地區進行優化，結合西部地區特有的地域、建設環境、經濟狀況等特點，進行合理安排；審計資源上，應當合理配置現有資源，對審計力量進行合理調配，加大審計人才的引進力度，并結合基礎設施項目的特點，對審計人員專業知識進行補強，提升審計效率，優化審計效果；審計重點上，由于投資主體多元化，審計無法對社會資本的資金進行審計，因而將重點轉向融資合規、建設合規、建設績效、建設質量等方面，同時發揮審計的咨詢作用，對資金使用效率進行評價，促進投資效率的提升，以滿足現階段國家戰略對審計的要求；審計內容上，加入對設計方案以及建設方案的審計，將審計范圍拓展至設計決策階段，從項目前期開始介入，對項目合理性進行評價，保障基礎設施項目的順利建設。

（二）應對海外市場拓展，推進沿線國家協同審計

由于“一帶一路”戰略下的境外公共工程涉及各個國家政府、投資商、建設單位等多方利益，因而難以僅依靠我國審計機關自身的力量對境外承包及投資項目進行審計?！耙粠б宦贰睉鹇韵碌膶徲嬍强鐕詤f同審計[ 2 ]，不能將審計主體僅僅局限在我國這個層面，而應將“一帶一路”戰略的覆蓋范圍看作一個整體，從區域協同視角出發來進行審計。在對境外項目進行審計的過程中，難免會因為政治文化差別等因素，使得審計工作難以開展，此時可以與項目所在國家的境內審計機構合作，將審計工作的一些部分進行外包，利用本土審計力量的經驗，為建設項目審計提供幫助。同時，因涉及外交因素，一些項目的審計難免會遇到來自項目所在國家政府的阻力，對此應當利用現有的對外合作機制，嘗試與沿線國家建立審計合作機制，從制度層面保障對境外項目審計的順利進行。此外，由于各國審計標準不一，缺少書面化的審計合作指導，這將影響審計協同推進，使得審計效率大打折扣，為此，應當在“一帶一路”戰略覆蓋區域內設立通用的審計準則，為協同審計提供官方認可的標準，并注重對沿線發展中國家的公共工程審計進行指導，使得整個“一帶一路”戰略沿線國家的公共工程審計成為一個有機整體，促進“設施互聯”的戰略目標早日落實。

（三）完善法律法規，加快地方審計法制建設

面對PPP等新型融資方式的興起，我國審計法律已無法滿足市場日益復雜的需求，公共工程的審計范圍已經受到現行審計法律的限制。為發揮維護國家安全的職能，審計相關法律應當作出適當修改，對國家審計機關的審計范圍進行重新界定，完善我國審計法律體系，從法律層面規范審計行為。

針對地方法規與審計法律脫節的情況，各地區應當做好中央政府相關法律法規及文件的學習工作，強化地方法律意識；可聘請相關法律專家，參與地區審計法制建設，注重引進高層次法律人才，使得政府審計隊伍綜合素質能夠滿足法治社會的要求；我國地域遼闊，各地區經濟、文化水平差異較大，地方政府在制定相關法規政策時應當充分尊重民意，結合地域特色，使得審計法制建設能夠因地制宜。

（四）優化審計技術，提升審計質量

鑒于我國西部地區基礎設施建設較為滯后，大型基礎設施項目審計經驗不足，審計機關應當推進聯網審計建設，依托發達的網絡技術，在全國范圍建立審計業務網絡，增強東部地區對西部地區公共工程審計業務的指導，使得各審計機關能夠在同一網絡環境中辦公，提高審計工作效率，降低信息不對稱帶來的風險。

依托大數據技術，審計機關應從建立審計人力資源數據庫、審計結果評價數據庫入手，并與其他經濟監督主體協同構建審計對象數據庫，從數據層面進行審計分析，提高大型公共工程項目的審計效率，同時將大數據分析技術運用于審計管理每一個環節中，提升審計管理的科學合理性，降低人為因素造成的失誤，提升審計結果的質量。

（五）發揮審計咨詢職能，合理規避境外工程風險

“一帶一路”戰略沿線國家政治、文化、法律環境與我國差異較大，國內的審計經驗和方法無法直接嫁接到境外工程中，因此現階段審計應當主要發揮其咨詢功能，幫助承包企業合理規避風險。

國外工程承包項目合同會因法律環境不同，其條款的制定以及執行的強度有別于國內承包項目，我國施工企業在國內先中標再調價的慣用做法到了國外可能無法施行；同時，由于地緣政治及文化因素，我國企業在海外承包項目中易處于弱勢地位，容易因原料供應及施工人員的滯后而遭受損失，以及因他國工程管理模式、項目控制及溝通方面的差異而受到阻力；并且，由于施工環境的差異，施工企業面對施工中的設計變更可能無法及時對施工方案作出調整，導致工期延誤，甚至產生違約金。國家審計力量此時應當結合項目所在地域綜合環境，對施工企業提出合理建議，使得施工企業能夠了解項目中存在的風險點，并有針對性地進行防范和規避，最大程度減少損失。在“一帶一路”及“新常態”環境背景下，境外項目的審計應當對國內原有建設項目審計的關注點作出調整，更多地將精力放在提供合理建議、關注工程質量，而非在國內的習慣做法，關注工期和造價；在審計過程中也應注意總結經驗，為今后的境外承包及投資建設項目審計提供參考，提高未來階段我國審計力量在境外項目中的審計質量。

（六）注重環境影響，強化環境資源審計

我國從改革開放起，基礎設施項目建設得到了迅猛發展，然而由于當時經驗的缺乏以及對環境保護的忽視，在30余年后的今天，公共工程與自然環境的矛盾變得愈發嚴重。而現在，公共工程與資源環境沖突的緩解迎來了契機，在“一帶一路”戰略大力推進設施互聯的背景下，高速、橋梁、航道等基礎設施將得到大幅發展，這類工程覆蓋面廣，影響范圍大，對環境的影響程度也比較大，因而在此類項目中應更加關注前期設計中的環境影響評價，加強此類公共工程項目的前期籌備決策環節以及建設過程中的環境資源審計。

首先，我國經濟正值換擋階段，GDP不再是經濟發展唯一關注的重點，落后產能淘汰以及過剩產能輸出將很大程度上緩解經濟發展對自然資源環境帶來的沖擊，審計此時可發揮監督作用，建立一套科學的資源環境審計評價體系，在經濟評價中加入資源環境影響成分，結合環境資源，核算工程項目對環境資源的影響程度，綜合分析公共工程項目的經濟性；其次，經濟發展不再以GDP而定論，地方政府領導績效評價中也應強調對環境資源的審計，強化問責機制，環境資源責任將終身化，并將其納入到官員后續升職考核評價中；再次，環境資源的保護也不單是審計機關的責任，所有相關政府機關都應當納入到環境資源保護的隊伍中來，為保證獨立性，審計機關不應參與到政策制定中，但應當發揮咨詢職能，為其他部門提供從審計視角出發的合理建議，并且借鑒其他部門調查取證等方面的優秀經驗，提升審計人員綜合素質，提高審計機關工作能力；最后，在對建設項目環境資源影響分析的過程中，注意總結建設單位對自然環境保護的優秀經驗并進行推廣，注重對政府建設項目建設環節的指導，使得在建設環節中能夠減少工程施工對環境的影響。●

【參考文獻】

[1] 李兆東.環境機會主義、問責需求和環境審計[J].審計與經濟研究，2015（2）：33-42.

[2] 郝玉貴，郝錚，趙晨.國家審計服務“一帶一路”戰略的理論分析與實現路徑[J].審計與經濟研究，2016（2）：23-32.