我國集中連片特困地區精準扶貧模式的比較研究
——基于大別山區、武陵山區、秦巴山區的實踐

張玉強，李祥

（廣東海洋大學管理學院，廣東湛江 524088）

我國集中連片特困地區精準扶貧模式的比較研究
——基于大別山區、武陵山區、秦巴山區的實踐

張玉強，李祥

（廣東海洋大學管理學院，廣東湛江 524088）

我國集中連片特困地區扶貧開發問題由來已久，但至今未能得到有效的解決。大別山區、武陵山區、秦巴山區將精準扶貧理念引入集中連片特困地區的扶貧開發工作之中，分別形成了旅游精準扶貧、金融精準扶貧、易地搬遷精準扶貧三種實踐模式，取得了較好的扶貧效果。通過比較，這三種模式在實施條件、主要路徑、困難性和扶貧成效等方面存在明顯差異。由此得出幾點啟示：集中連片特困地區實施精準扶貧時，需尊重地區之間的差異性、做好精準操作工作、完善各項扶貧工作機制、創新精準扶貧模式，才能真正發揮出精準扶貧的效果，更好解決我國集中連片特困地區的扶貧開發問題。

連片特困地區；精準扶貧；模式；比較

一、問題提出

黨的十八屆五中全會明確提出，2020年要實現全面建成小康社會的奮斗目標，需加快我國各貧困地區的發展，實現貧困村、貧困戶全部摘除“貧困帽”，以解決區域性整體貧困。而集中連片特困地區是解決區域性整體貧困問題中的關鍵環節，這些區域能否盡快實現脫貧致富關系著全面建成小康社會的宏偉目標能否順利實現。在解決該問題過程中，由于集中連片特困地區不同于一般貧困地區，部分學者從人口、經濟、社會、生態環境等方面分析連片特困區的區域特征（饒華敏，2012；李慧，2013；鄭嵐等，2014；沈茂英，2015），而且該區域在致貧因素上也有自身特點，如張大維（2011）、李英勤（2013）、李雪萍（2009）等歸納出生計資本匱乏、生態脆弱與環境惡劣、公共服務供給不足是導致集中連片特困地區貧困的主要原因。因此，在貧困測量（劉小鵬，2014；楊龍，2014）、扶貧制度安排（張舉國，2015；李博等，2016）、對策建議（羅金丁，2012；王贊新，2015）等方面，都有部分學者進行了針對性的研究。2013年，習近平同志在湖南湘西州考察扶貧開發工作時指出要“實事求是，因地制宜，分類指導，精準扶貧”,這為我國扶貧攻堅新階段指明了方向，也為解決集中連片特困地區的貧困問題帶來了新視角和新動力。[1](p64-70)自“精準扶貧”概念提出來后，許多學者開始把精準扶貧概念引入集中連片特困地區的扶貧問題，對扶貧瞄準模式、貧困村分類方法、貧困個體的扶貧瞄準方法、精準識別問題等方面進行深入研究（鄧維杰，2013；羅江月等，2014；鄧小海等，2015），提供了集中連片特困地區實施精準扶貧的一般性理論成果。同時，部分學者也開始注重對個別集中連片區域精準扶貧的實踐進行研究，如韓斌（2015）以滇黔桂石漠化片區為例，分析了區內面臨著扶貧對象不準確、缺乏人力資本支撐以及產業扶貧針對性不強的困境，并提出精準扶貧路徑選擇；[2](p73-77)陳燦平（2016）以連片特困民族地區的四川省為例，根據區域收入、經濟增長、就業、金融、衛生等方面的發展需要，提出了精準扶貧策略。[3](p129-133)但是，由于需求排斥、入門排斥、配套排斥、模式排斥，[4](p78-81)連片特困地區在推行精準扶貧的實踐中，還停留在零散、自發組織實施的層面，表現出較強的區域特征，也暴露出許多制度缺陷和實踐難題，還沒有真正走上標準化、規范化的發展道路。

由此可見，集中連片特困地區的貧困問題仍是當前重要的理論命題，以精準扶貧為視角研究該問題方興未艾，而且一些關注于具體區域的實踐研究成果，開始逐漸出現，為該問題解決提供了一定的實踐素材和模式經驗。然而，目前多是針對單個集中連片特困地區進行研究，缺乏對集中連片特困地區扶貧實踐的比較分析，難以在經驗和理論層面，對集中連片特困地區實施精準扶貧的模式選擇和創新提供有益參考。因此，本文跟隨當前集中連片特困地區精準扶貧的理論浪潮，針對實踐層面過于分散和局限的研究不足，以比較和系統研究為視角，分析一些典型代表性的連片特困地區實施精準扶貧的實踐，并總結和對比它們之間的扶貧模式，進而揭示未來集中連片特困地區實施精準扶貧的實踐建議，這有利于豐富集中連片特困地區的精準扶貧理論，從而推動這些地區盡快脫貧致富。

二、集中連片特困地區精準扶貧開發的理論基礎

精準扶貧，就是在科學有效的標準和程序下，因時、因地對貧困地區、貧困村和貧困戶進行精確識別，按照本地的實際開展聯動幫扶和分類管理，并根據動態的準入和退出機制做出精準考核的過程。[5](p27)當前，國內外學者對集中連片特困地區的貧困問題進行了深入的研究，并涌現出大量的理論成果，而集中連片特困地區的精準扶貧政策便是在這些理論基礎上逐步產生并發展起來的。因此，理清集中連片特困精準扶貧的理論淵源能夠幫助我們深刻地理解集中連片特困地區的精準扶貧內涵與政策，也有助于指導連片特困地區精準扶貧開發的實踐工作。

（一）區域經濟理論。

區域經濟理論是由德國的經濟學家杜能、韋伯最先提出。19世紀初，杜能以區域地租的視角，探索不同地價的情況下農業分帶的情況，提出了農業區位理論，為區域經濟理論的發展奠定了學科基礎。隨后，韋伯發表《工業區位論》，使得區域經濟理論得以形成。[6](p141)改革開放后，區域經濟理論引入中國，慢慢形成區域經濟學的理論體系，該理論體系主要包括三個方面：第一，生產要素的不完全流動性；第二，經濟活動的不完全可分性。第三，空降距離的不可克服性。[6](p143)從區域經濟理論的視角來看，貧困與區域經濟發展存在著必然的聯系。因此，集中連片特困地區與其他地區所不同的固有特殊性，如自然資源、社會經濟資源相對貧乏且具有不可流動性。同時，集中連片特困地區的經濟活動也不可能脫離整個市場環境或者其他地區而，需揚長避短來帶動本地區經濟。而區域與區域之間的空間距離具有不可克服性，需要付出大量的運輸成本，應根據區域條件，精準施策，盡量減少成本，使得集中連片特困地區脫貧致富。

（二）空間資本理論。

空間貧困，是指由自然地理因素導致的“空間貧困陷進”。20世紀50年代，哈里斯、繆爾達最早提出了“空間貧困”理論，之后很多學者把自然地理因素納入貧困研究框架中，并提出概括貧困問題的“空間貧困”（spatial poverty）概念。20世紀90年代中期，世界銀行專家雅蘭和瑞福林提出“地理資本”缺失導致“空間貧困陷阱”，指出地域地理空間分布特征與貧困的密切關聯性。[7](p76-80)因此，空間貧困可概括為四個方面：一是因地理位置帶來的貧困；二是因生態環境造成的貧困；三是因經濟基礎帶來的貧困；四是因政治因素造成的貧困。我國農村貧困發生的區域空間分布具有較穩定的歷史延續性，目前14個集中連片特困地區大都分布在中西部邊、偏、山、荒、寒的地區。有學者指出，“空間特征（地理位置、公共服務等）在區域層面上的非易變性，成為‘空間貧困陷阱’存在的關鍵原因”。[8](p146)近年來，隨著國家大力開展精準扶貧工作，對于空間致貧的因素進行精準施策，使得這一現象已有所改善。因此，精準扶貧政策符合集中連片特困地區的貧困特征及其扶貧攻堅的現實需求。

（三）社會資本理論。

自20世紀80年代以來，社會資本已經發展成為解釋貧困問題新的分析范式。帕特南認為“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作來提高社會的效率”。[9](p195)可見，社會資本可以決定社會地位，對一些社會資源進行支配。考克、科利爾和戴斯等認為社會資本是窮人資本，是耦合物質和人力資本的“黏合劑”。[10](p52-55)它可以幫助貧困人口獲取所需要的資源,并減少其獲取資源所需的成本。因此,貧困人口擁有社會資本,也就意味著其得到了某種程度的保障,便可提高生活質量。因此，在扶貧過程中要把增加貧困地區和貧困人口的社會資本作為扶貧工作的重要內容。精準扶貧的實質是“扶真貧”與“真扶貧”。即通過頒布有針對性的扶貧幫扶措施,使貧困人口獲得自我發展能力。而社會資本視野下，幫扶主體、內容以及形式將會發生變化。幫扶主體由過去僅僅依靠政府或者市場，將轉變為政府、市場、社會等多元化的幫扶主體。幫扶的內容由過去的“漫灌式”單純物質財富的投入，轉變為“滴灌式”切實提高扶貧人口的素質和能力。幫扶的形式由過去單一的資金幫扶方式，轉變為精準化與多元化相配套的綜合幫扶措施。

三、我國集中連片特困地區開展精準扶貧的典型實踐模式

我國集中連片特困地區呈現“小集中，大分散”的分布特點且數量較多。全國共劃分11個連片特困地區，加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州，共14個片區。[11](p114-117)許多連片特困地區根據當地實際情況，積極開展精準扶貧工作，并形成了一些操作模式，其中有三種模式比較典型和有代表性，它們分別是大別山區安徽省六安市的旅游精準扶貧模式、武陵山區湖南省張家界市的金融精準扶貧模式、秦巴山區四川省蒼溪縣的易地搬遷精準扶貧模式。這三種模式之所以典型，主要判斷依據是：一是區域的示范性，這三個地區在14個集中連片特困地區具有全國或省級典型代表性，在解決貧困問題過程中，其貧困問題及扶貧示范效應都比較明顯。二是模式的實效性，這三種精準扶貧模式均是連片特困地區開展比較廣泛，且在這三個地區實施后，地區的貧困狀況都得到緩解。因此，都得到了實踐的檢驗。三是實踐的差異性，這三個地區的精準扶貧走了一條彼此差異較大的道路，既為理論上的總結和比較提供了基礎，同時也基本涵蓋了我國當前集中連片特困地區精準扶貧的主要做法。下面就三個地區的精準扶貧模式和主要經驗進行總結和說明。

（一）旅游精準扶貧模式——大別山區安徽省六安市。

旅游扶貧精準模式是指在具有一定發展旅游業潛力的貧困地區，采取精準有效的扶貧措施，通過識別旅游精準扶貧項目資源、營造旅游精準扶貧的政策環境、完善旅游精準扶貧的管理體制等方面，改善貧困地區的生活環境和生產條件，增加貧困地區的經濟收入，促進貧困人口逐步實現脫貧致富。

旅游精準扶貧模式在貧困地區應用的比較廣泛，如云南烏蒙山片區的旅游扶貧、寧夏六盤山區旅游扶貧等。而集中連片特困地區的旅游精準扶貧模式以大別山區安徽省六安市為典型代表。2013年，六安市農村貧困人口共97.36萬人，占安徽省貧困人口總數480萬人的20.28%，占全市總人口的13.6%。[12](p38-40)但是，六安市擁有優質的生態環境和豐富的景觀資源。全市共有2A級旅游景點（區）8處，4A級以上旅游景點23處，5A級旅游景點2處。因此，六安大別山特困片區從旅游資源開發入手，尋求脫貧攻堅的路徑，在綜合分析本市的自然地理條件、社會經濟發展水平、旅游行業的發展狀況基礎上，構建起“旅游精準扶貧模式”。如圖1，其主要做法如下：（1）旅游扶貧區域的精準選擇。六安市根據本地旅游資源分布情況和開發條件的差異，將貧困地區劃分為可以實施旅游精準扶貧的區域和難以實施旅游精準扶貧的區域。如以天堂寨、萬佛湖等景區及大別山國家風景道、六安茶谷等精品旅游線路為代表的已開發的旅游區域，可以實施旅游精準扶貧開發項目；而如天堂寨等景區的周邊鄉鎮，主要以種植業和養殖業為主，旅游資源貧乏，因而被列入難以實施旅游精準扶貧的區域，只能間接參與到旅游精準扶貧開發工作中，為直接實施旅游精準扶貧區域提供配套服務。（2）旅游扶貧對象的精準識別。根據旅游扶貧區域的貧困居民是否有參與旅游發展意愿、是否有能力參與旅游發展的情況來精確識別旅游扶貧對象，具體區分為“有意愿—有能力”、“無意愿—有能力”、“無意愿—無能力”、“有意愿—無能力”四種類型。“有意愿—有能力”、“有意愿—無能力”是前期六安市旅游精準扶貧開發的主要對象，而“無意愿—有能力”、“無意愿—無能力”則屬于后期扶貧開發工作的對象，需要等到六安市旅游精準扶貧模式逐漸發展成熟，通過輻射帶動作用，幫助這部分扶貧對象增強意愿和能力，進而參與到旅游精準扶貧開發中來。（3）旅游扶貧模式的精準劃分。根據旅游區域特點以及扶貧對象的特殊性等各種因素的影響，分析評估精準扶貧對象適合開展何種旅游扶貧模式，進而進一步細化旅游扶貧模式。經過前期研究和探索，六安市已經精細劃分了四種旅游精準扶貧的模式。他們分別是：“政府主導型”旅游精準扶貧模式，以金寨八灣村八大灣鄉村旅游集聚區為代表，主要是充分發揮地方政府的作用，利用國家支持扶貧開發的各項政策，整合農田水利、土地整治等多種支農資金和社會資金，來推動區域整體脫貧，實現鄉村旅游精準扶貧的可持續發展模式；[13](p20-21)“市場主導型”旅游精準扶貧模式，以金寨縣農村小院品牌聯盟為代表，主要是通過招商引資的方式，通過市場運作的方式，讓一些龍頭企業幫助貧困農民解決生產、就業等資產的額外收入；“鄰里互助型”旅游精準扶貧模式，以金寨縣城郊的小南京生態農莊為代表，主要通過政府引導扶持、行業協會組織協調，推動旅游經營戶、特別是住宿餐飲等旅游經營示范戶和周邊鄉村貧困戶的直接對接；而“景區幫扶型”旅游精準扶貧模式，以萬佛湖景區為代表，主要是景區定向精準扶貧安排，重點解決貧困戶就業與自主創業問題。

圖1 大別山區安徽省六安市旅游精準扶貧模式構成圖

大別山區安徽省六安市實施旅游精準扶貧模式最大的特點是突出發揮旅游資源在精準扶貧開發中的基礎作用，將政府、景區、企業、協會、貧困戶多方資源有機結合在一起，有計劃地、有針對性地幫助連片特困地區脫貧致富。截至2015年底，六安市貧困人口已經減少至46萬人。[14]但在實踐過程中也出現一些問題，突出表現為專業人才匱乏，在很多鄉村，旅游業的管理人員大多數都是當地的村干部兼任，而旅游服務人員也是當地缺乏專業知識的貧困農，這嚴重影響了旅游發展的管理和服務水平；同時，旅游業也處于起步階段，許多旅游產品開發力度不夠，旅游產品結構單一，對游客的吸引力較低，旅游業帶動的商業價值還有待提升。因此，安徽省六安市的旅游模式扶貧成效還未真正發揮出來。

（二）金融精準扶貧模式——武陵山區湖南省張家界市。

金融精準扶貧模式，不同于傳統的政策（財政）扶貧，主要依靠政府的政策引導，充分利用信貸、保險等多樣化的金融手段與杠桿工具為不同貧困地區、不同層次的貧困人口提供針對性的金融產品和服務，從而為貧困地區的產業扶貧、文化扶貧、教育扶貧、旅游扶貧、綜合扶貧等模式提供精準化、最優化的資源支持與配置，激發貧困地區內生發展能力和貧困群體的自力更生能力，促進扶貧工作從“輸血式”向“造血式”轉變。[15](p15-24)

金融精準扶貧模式在連片集中特困地區應用得比較廣泛。甘肅秦巴山區、廣西滇桂黔石漠化區、湖南武陵山區等連片集中特困地區都開展實施金融精準扶貧開發工作，并取得不錯的成效，其中，以湖南武陵山區張家界市的金融精準模式最為典型。張家界市位于湖南省西北部，既是著名的風景區，又是武陵山片區扶貧攻堅的重點區域。轄內有4個區縣，總人口171萬人。2013年底，經摸底排查，全市共有416個貧困村，貧困人口29.58萬人，貧困發生率20.2%，高出全省9個百分點，是全省乃至全國扶貧攻堅的主戰場。[16](p62)但是，張家界有著良好的金融基礎。截至目前，全市有各類銀行業機構13家，張家界銀行業金融機構營業網點有221家。[17](p95)因此，張家界市根據本市具體情況，以金融精準扶貧為突破口，在農村公共服務設施、職業教育、農業合作社、家庭農場、中小微企業等領域積極探索金融扶貧機制與模式創新，不斷提升貧困人群的金融市場參與意識，加快貧困群眾的脫貧步伐。其模式構成如圖2所示：（1）金融扶貧區域的精準選擇。張家界市按照“體系建設、試點先行、模式創新、重點突破”的思路，首先選擇那些貧困重點區域，將其作為金融扶貧的試點和突破口，并制定了精準化的工作任務與行動計劃。如張家界的桑植縣和慈利縣是我國連片特困地區的重點縣，以及永定區與武陵源區也是湖南省扶貧開發工作的重點縣，因此將他們作為金融扶貧的試點，專門制定精準化的金融扶貧規劃體系。（2）依托有針對性的金融項目開展扶貧支持。根據金融扶貧區域的特定情況，在制約脫貧的基礎設施領域和重要環節上，選擇交通、電力、城建、旅游開發、棚戶區改造等關鍵性項目，并針對這些項目的資金需求，實施金融扶貧的安排。到2015年3月止，張家界市片區規劃項目投資完成129.26億元，還有張桑高速公路、黔張長高鐵等一批重大基礎設施項目進入了施工階段。[18]（3）細分金融扶貧的操作方式。因地制宜，開辟七類金融扶貧貸款模式。根據張家界市各地區的實際情況，開辟農村公共服務項目政府采購貸款、農民職業教育項目貸款、產業扶貧貸款、農戶小微信用貸款、家庭農場投貸結合貸款、鄉村民俗文化旅游貸款、生源地信用助學貸款七類符合區域內開展扶貧開發工作需要的金融扶貧貸款模式。如按照農戶小微信用貸款要求，就可以對有勞動能力、有致富愿望、講信譽的建檔立卡貧困戶，給予5萬元以內、無抵押、無擔保的扶貧小額貸款。（4）建立信用保障體系，完善金融扶貧機制。為了避免金融機構不良貸款現象發生，推動縣政府建立涵蓋扶貧對象個人信息、生產經營指標等要素的信用量化評價體系，結合村委會、村組“五老”的走訪摸底，對幫扶對象進行標準化信用評價，輔以民主評議、信用公示等機制，確保貸款“借、用、管、還”全過程接受公眾和法律的監督。[19](p110)

圖2 武陵山區湖南省張家界市金融精準扶貧模式構成圖

武陵山區湖南省張家界市實施的金融精準扶貧模式，最主要是依靠發揮金融機構在扶貧開發的作用。貧困人口由2012年底的33.66萬人減少到2014年的24.92萬人，貧困發生率由23%下降到16.95%，片區攻堅取得較大進展。[18]同時，通過不斷創新金融產品與服務方式，激發了當地創新創業的熱情，由“輸血方式”轉化為“造血方式”，改善了的當地經濟發展的條件。但這種扶貧模式仍面臨著一些問題和風險。首先，貧困人口基數大，財政對金融的引導效應過小。張家界市仍有416個貧困村的建檔立卡需要加大扶持力度，而2014年全市財政扶貧資金投入只有1.3億元，對金融機構的引導和帶動作用有限，導致金融扶貧的資金缺口還較大。[17](p95)其次，金融擔保體系不健全。由于地方金融機構規模小，對中小微企業只提供一些流動資金貸款，并且貸款期限短，難以滿足企業創新創業的需求。

（三）易地搬遷精準扶貧模式——秦巴山區四川省蒼溪縣。

易地搬遷精準模式是指堅持“搬遷對象要精準、規劃編制要精準、政策把握要精準、資金使用要精準、時間節點要精準”的五個原則，對居住條件比較差、生存環境惡劣、生產發展潛力不足的貧困人口，通過制定相應的精準政策，規劃編制可行性的精準流程，并按照時間節點，制定科學的精準機制保障將其搬遷到基礎設施較為完善、居住條件好、具有良好的生存發展潛力的地方，使其能夠更好地跟上現代社會發展的步伐，接受到更好的教育，為其脫貧致富創造良好的條件。

圖3 秦巴山區四川省蒼溪縣易地搬遷精準扶貧模式構成圖

相比于前兩種精準扶貧模式，易地搬遷精準扶貧模式在我國集中連片特困地區只有個別案例，大量連片特困地區都開展實施的是前面兩種精準扶貧模式。四川省蒼溪縣是秦巴山區集中連片特困地區和國家扶貧開發工作重點縣，其以易地搬遷項目為突破口，重點對全縣生活在偏遠山區條件惡劣、居住分散、交通不便、遠離集鎮、基礎設施落后的群眾實施易地搬遷，其主要實施的做法如圖3。（1）因地制宜，制定合適的易地搬遷政策。為保障蒼溪縣39個鄉鎮618個村，總共11.18萬人，其中搬遷貧困戶6053戶19927人，隨遷戶27247戶91873人的易地搬遷工作順利進行，[20](p45)四川省蒼溪縣政府制定了切實可行的安置政策、產業政策、財政金融政策、就業政策以及社會保障政策。比如在易地搬遷過程中，采取集中與分散兩種安置政策，并設立易地搬遷后續產業發展專項資金，支持搬遷后群眾特色優勢產業發展。同時，針對安置戶量身定制金融產品和信貸服務，精準安置群眾就業創業和安置區完善公共基礎設施。（2）落實各部門單位的責任，并做到易地搬遷的流程精準化。由于易地搬遷是一項系統的工程。蒼溪縣主要做了三個環節的工作：實施前，嚴格明確和細化鄉鎮、國土、住建、林業、環保等責任單位的工作，并限時辦理工作任務。實施中，加強項目推行的監督管理，實行全流程管理。尤其是關于資金的管理，先撥付20%作為啟動資金，再根據項目進度撥付資金，以保證資金使用的公正、透明。實施后，組成項目考評驗收組對其進行統一的驗收、清算、償債。同時，引入第三方評價機制，對整個項目進行社會評估，并總結有益的經驗。（3）實時監控易地搬遷動態，實施精準化的扶貧配套機制。根據精準扶貧政策與流程，并結合實際情況，相繼建立了責任清單機制、資源整合機制、項目推進機制、問題協調機制、項目監管機制、項目考核機制，整合優勢資源，推進項目實施，并加強項目的監督與管理，保障項目的順利實施。

秦巴山區四川省蒼溪縣易地搬遷精準扶貧模式希望通過三年的實施，預計到2018年底，將基本完成3.33萬戶、11.18萬人的易地搬遷安置。據調查，2016年1-8月，蒼溪縣共投入資金6109.35萬元，實施危房改造1321戶、開工建設農村廉租房168套、地災搬遷20戶。同時，蒼溪縣計劃脫貧人口人均可支配收入超過貧困線9340人，完成省減貧目標1.61萬人的58%，其中22個村基本具備貧困村整村脫貧條件。[21]秦巴山區四川省蒼溪縣實施的易地搬遷精準扶貧模式也帶來一些問題。蒼溪縣易地搬遷項目共計整合資金50億元左右，其中國家專項資金較少，地方財政比較困難、配套資金難以落實。同時，有些搬遷群眾心理層面有抵觸情緒，不愿意搬遷，加之建筑材料價格上漲，絕大多數搬遷農戶靠借款、貸款建房，這些都直接影響了易地搬遷工作的順利開展。

四、集中連片特困地區精準扶貧模式的比較分析

連片特困地區在精準扶貧開發工作中所形成的典型模式，對于推進連片特困地區脫貧攻堅都發揮了重要的作用。如要繼續創新與推廣精準扶貧典型模式，應該考慮現有模式的有效性和差異性，以更好帶動連片特困地區脫貧致富。因此，需要從實施條件、主要路徑、困難性和扶貧成效四個維度對上述三種不同的精準扶貧模式進行比較，為其他集中連片特困地區開展精準扶貧工作提供有益借鑒與啟示。

（一）實施條件比較。

精準扶貧工作的實施條件主要包括基本條件、依托力量兩個因素，基本條件差異決定了模式選擇的不同，而依托力量是否充足，又直接決定了該模式是否能有效運行。（1）大別山區安徽省六安市在實施旅游精準模式的過程中，利用本地區豐富的旅游資源，開辟政府主導型、市場主導型、鄰里互助型、景區幫扶型四種類型的旅游精準扶貧模式。這種精準扶貧模式注重豐富的旅游資源、旅游企業等基礎條件，并依托政府、景區、企業、協會、貧困居民等多方的相互合作，獲得實施的基本保障。（2）武陵山區湖南省張家界市在實施金融精準模式的過程中，依靠本地區金融機構的大力支持，開辟出農村公共服務項目政府采購貸款、農民職業教育項目貸款、產業扶貧貸款等七類精細化的扶貧貸款模式，推進該地區持續健康地實施金融精準扶貧模式。這種模式比較依賴金融機構，當地金融機構的覆蓋率在一定程度上會影響精準扶貧的成效。同時，金融精準扶貧模式的實施還在很大程度上受到信用體系的制約。（3）與前兩種精準扶貧模式不同，秦巴山區四川省蒼溪縣的易地搬遷精準扶貧模式，本身的資源優勢并不突出，它主要是通過依靠當地政府機構的力量和財政資金的投入，因地制宜，制定和頒布合適的易地搬遷的規劃。強調政府各部門之間的相互協作能力，明確各部門單位的任務。同時，建立有效的配套機制，并實時監控易地搬遷動態。

（二）主要路徑比較。

集中連片特困地區最大的特點是農村貧困人口數量多，且較為集中。但是，由于地域的差異性，每一種精準扶貧模式都有其固有的特點。所以，連片特困地區在選擇開展精準扶貧開發工作時，需根據自身區域特點，選擇適合的精準扶貧模式。（1）大別山區安徽省六安市實施的旅游扶貧精準模式，主要遵循“資源—區域—對象—扶貧”的精準扶貧路徑。即精準識別旅游精準扶貧項目資源，劃分可以實施旅游精準扶貧區域與難以實施旅游精準扶貧區域。同時，精準識別幫扶人群，并根據他們的具體情況，制定適合的旅游精準扶貧模式。（2）武陵山區湖南省張家界市實施的金融精準扶貧模式。主要遵循“金融—區域—項目—扶貧”的精準扶貧路徑。即充分發揮金融中介與金融市場的作用，精準識別金融扶貧區域，并按照規劃先行，建立和完善金融扶貧規劃體系，確定好扶持對象、項目安排、資金使用等基本要求，針對不同貧困地區、不同層次的貧困人口，提供不同種類的金融產品和服務，以激發幫扶人群的內生發展能力。（3）與前兩種精準扶貧模式最大的不同，秦巴山區四川省蒼溪縣實施的易地搬遷精準扶貧模式，主要遵循“政策—責任—管理—扶貧”的精準扶貧路徑。即根據易地搬遷區域制定精細化的易地搬遷政策與措施，明確要求各政府部門單位的責任，并建立全方位的配套機制，對易地搬遷的全過程進行實時的監控與管理，并對其中每個環節都進行嚴格的考核，因為易地搬遷精準扶貧開發工作量更大，牽涉的問題更加廣泛而復雜，更加需要進行精細化管理，以保障易地搬遷精準扶貧工作順利進行。

（三）困難性比較。

上述三種連片特困地區精準扶貧模式都是各地因地制宜，在現有的自身條件的基礎上進行扶貧模式的創新。這種扶貧模式創新要想在更大范圍內得到推廣，就必須考慮該精準扶貧模式本身的實施困難性。困難性程度主要考察兩項內容，一是與現行其他扶貧模式的耦合程度，它決定了新的精準扶貧模式在推行過程中所面臨的外部阻力；二是當地貧困人口的接受程度，它決定了新的精準扶貧模式承接者的內在能力。（1）大別山區安徽省六安市實施的旅游精準扶貧模式，與當地之前實施產業扶貧模式有著較強的耦合程度。從接受程度看，旅游開發屬于一種特定的行業和領域，由于當地農戶傳統生產方式差異和情感因素影響，在接受范圍上有一定的局限性，很難做到全員參與。（2）武陵山區湖南省張家界市實施的金融精準扶貧模式，與現行其他扶貧模式有著更強的耦合程度。它可以為貧困地區的產業扶貧、文化扶貧、教育扶貧、旅游扶貧、衛生扶貧綜合扶貧等模式提供精準化、最優化的資源支持與配置。同時相對于其他兩種精準扶貧模式來說，金融精準扶貧模式中的貧困人口熱情最高。除了因為該模式見效快之外，還有一個特別原因是與現行扶貧模式的耦合程度和貧困人口的接受程度有直接關系。（3）秦巴山區四川省蒼溪縣實施的易地搬遷精準扶貧模式，相對于其他兩種精準扶貧模式，與現行的其他扶貧模式的耦合程度比較低，而當地貧困人口對模式的接受性程度也比較低。因為貧困人口的接受程度除了與現行扶貧模式的耦合程度有著直接關系外，還受傳統習慣的影響。很多當地貧困人口祖祖輩輩都生活在這個地方，已經習慣原居住區的生活，在情感和心理上對搬遷都有較強的抵觸情緒。

（四）扶貧成效比較。

精準扶貧是有效解決傳統扶貧工作中出現的貧困居民底數不明、針對性不強、效果欠佳等問題的重要路徑。但是，由于不同精準模式的實施條件和依托力量存在著一定差異，所呈現的扶貧成效也不同。為了更好地比較三種精準扶貧模式的成效。主要從扶貧成效的直接與間接性、全面性強與弱以及見效快與慢等方面考察這三種精準扶貧模式的成效。（1）大別山區安徽省六安市實施的旅游精準扶貧模式，是通過開發旅游資源，間接性地帶動當地貧困人口脫貧致富。調查顯示，2015年，接待海外游客105740人次，增長3.4%；接待國內游客2926.07萬人次，增長21.3%。旅游總收入202.7億元，增長24%。六安市天堂寨、萬佛湖、皖西大裂谷等景區周邊群眾的增收直接來自旅游業的收入占一半以上。[14]同時，該模式對六安市可以實施與難以實施的旅游精準扶貧區域，都開辟了不同類型的旅游精準扶貧模式，扶貧效果全面性較強。但是，由于六安市旅游產業處于起步階段，發展比較慢，所以它對貧困人口收入提升的效果還比較慢。（2）武陵山區湖南省張家界市實施的金融精準扶貧模式，主要是間接投入到貧困人群和項目上，支持貧困工作，體現間接性。但是，相對于旅游精準扶貧模式來說，這種資金的直接投入，對貧困人口的收入提升效果快。但是，這種成效沒能惠及各個方面，主要集中在經濟效應上。如全市銀行業金融機構各項貸款余額得到增長，2014年末張家界年末金融機構本外幣存款余額達461.9億元。[17](p95)（3）秦巴山區四川省蒼溪縣實施的易地搬遷精準扶貧模式，直接針對貧困人口，見效快，但只解決基礎和環境問題，因此，通過易地搬遷的項目實施，搬離了資源條件差、信息閉塞、交通不便的山區，大幅度地改善了當地貧困群眾生產生活條件。通過實施易地搬遷精準扶貧開發工作，蒼溪縣將建成148個“生態型、組團式、功能齊”的安置區（點）和212.7萬平方米的“經濟、適用、配套”型安居房，讓搬遷群眾搬離了過去的老舊房、土坯房、災危房、偏遠房，從而使得房屋的地理位置條件、抗災能力、人居環境等都有極大改善。[20](p46-47)但對貧困人口自身的能力提升沒有直接效果，所以全面性較弱。

（五）小結。

通過比較分析，連片特困地區精準扶貧模式都需要有政府支持，都遵循精準政策、精準流程、精準管理的原則，都根據連片特困地區的實際情況，依靠優勢資源，開辟出適合本地發展的精準扶貧的模式。但是，由于各連片特困地區之間的地理環境、經濟發展程度、思想意識等區別，都在一定程度上影響精準扶貧開發工作的實施條件、主要路徑、困難性以及扶貧成效。首先，各連片特困地區的實施條件是精準扶貧模式的根據。各連片特困地區根據自身的實施條件來開展了適合自身的精準扶貧模式。其次，三種精準扶貧模式雖然主要路徑不同，但殊途同歸，都取得了脫貧致富的效果。再次，為降低精準扶貧模式實施的困難性程度，應該做好精準操作工作和制度融合性，提高貧困人口的接受程度。最后，應該注重對精準扶貧模式差異性和針對性的效果評價。連片特困地區致貧因素復雜，貧困程度深，各連片地區采取的精準扶貧模式各不相同，應建立差異化的評價體系，有針對性地考核精準扶貧開發工作的效果，以促進精準扶貧模式的創新與發展。（如表1）

表1 集中連片特困地區三種精準扶貧模式的比較

五、我國集中連片特困地區實施精準扶貧的啟示

隨著，全國集中連片特困地區扶貧工作如火如荼地開展，精準扶貧模式成為集中連片特困地區脫貧攻堅的重要路徑選擇。但是，通過對大別山區、武陵山區、秦巴山區的精準扶貧模式典型經驗介紹以及對比分析，發現當前連片特困地區開展精準扶貧開發還存在一些問題，如貧困地區精準扶貧認識不到位、扶貧體制機制不合理、精準扶貧模式創新性不足等。特別是如何選擇正確的精準扶貧模式，對于連片特困地區盡快脫貧致富是一個關鍵問題。

（一）尊重地區之間的差異性，因地制宜選擇精準扶貧模式。

新時期，精準扶貧已成為解決集中連片特困地區扶貧開發工作的重要手段。但是，經濟發展程度不同、地理環境方面的差異、思想意識的區別都在一定程度上影響集中連片特困地區精準扶貧開發工作的模式選擇。當前連片特困地區最主要的精準扶貧模式有旅游精準扶貧模式、金融精準扶貧模式、易地搬遷精準扶貧模式等等，這些精準扶貧模式的選擇都是在尊重地區之間的差異性上形成的，并都從不同的角度促進了連片特困地區的發展。例如大別山區安徽省六安市，尊重地區旅游資源的優勢，以旅游資源開發為突破口，而不是選擇金融扶貧的方式，更沒有選擇異地搬遷的做法，這就是尊重地區差異性的表現。所以，其他集中連片特困地區要想推進精準扶貧開發，實現脫貧致富，需尊重地區之間的差異性，因地制宜選擇精準扶貧模式。并且，這些精準扶貧模式本身并沒有孰好孰壞之分，只有對某連片特困地區適合或者不適合的問題。[22](p51)因為不同精準扶貧模式的實施程序不同，他們所產生的效果也不同。當然，扶貧成效評價的指標也應不同，他們之間的評價結果也就更加沒有可比性。所以，不能一味地用傳統的扶貧成效評價指標去評判哪一種精準扶貧模式更好。因此，連片特困地區在選擇精準模式時，除了應該考慮一些模式的可復制性外，更應考慮該模式是否真正能完全適應該連片貧困地區的具體情況和需求，應該尊重連片特困地區之間的差異性，針對各個連片特困地區的實際情況，摸清地區發展需求，因地制宜地選擇合適的精準扶貧模式，并建立差異化的扶貧評價體系，以不斷完善本地區的精準扶貧模式。只有這樣，才能徹底消除連片特困地區的貧困問題，才能真正實現貧困人口脫貧致富與全面小康的宏偉目標。

（二）做好精準操作工作，是集中連片特困地區實現脫貧的關鍵和核心。

精準扶貧開發模式與其他扶貧開發模式最大的區別在于，它具備精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核等環節，且每個環節要做的扶貧工作必須精準化，這樣才能真正發揮精準扶貧模式的作用，這也是集中連片特困地區實現脫貧的關鍵和核心。因為集中連片特困地區貧困人數多，致貧因素復雜，需做好精準操作工作，將致貧因素有針對性地解決，而不是一味地采取過去那種“漫灌式”扶貧開發，不注重扶貧開發工作的精細化與精準化。如大別山區安徽省六安市實施的旅游精準扶貧模式，對該連片特困地區的“資源、區域、人口”等指標進行精細劃分，并做好精準化的模式開發。武陵山區湖南省張家界市實施的金融精準扶貧模式，對該連片特困地區的“金融、區域、項目”等指標進行精細劃分，并做好精準化的制度安排。秦巴山區四川省蒼溪縣易地搬遷精準扶貧模式，對該連片特困地區的“政策、責任、管理”等指標進行精細化劃分，并明確各階段的任務安排。所以，其他集中連片特困地區要想實現脫貧致富，關鍵是要做好精準操作工作，保證扶貧開發工作的精細化與精準化。同時，還需加強對精準扶貧工作的實時監管，以實時調整精準幫扶的政策，推進精準扶貧的開發工作。而實時監管主要是對精準扶貧工作各個環節的監督與管理。以秦巴山區四川省蒼溪縣的易地搬遷精準扶貧模式為例，明確和細化政府各單位責任，并對蒼溪縣易地搬遷精準扶貧模式實施前、實施中、實施后的全過程都進行精細化的監督與管理。并根據精細化監管的情況，制定有效的配套機制，以確保各階段的任務能夠順利完成。總而言之，要想真正實現連片特困地區脫貧致富，需做好精準操作工作，精準化地解決連片特困地區的貧困難題。

（三）完善各項扶貧機制，才能保障精準化扶貧工作順利完成。

“連片特困區”是扶貧攻堅主戰場，精準扶貧是有效解決傳統扶貧工作中出現的貧困居民底數不明、針對性不強、效果欠佳等問題的重要路徑。但是，精準扶貧畢竟還是一個新生事物，在應用過程中還存在諸多缺陷。這就需要在實踐過程中不斷完善各項扶貧機制，以保障精準扶貧工作的開展。因此，政府部門應該樹立正確的精準扶貧理念，將精準識別地區的開發條件與完善扶貧開發的機制相結合，為精準扶貧模式的實施提供制度保障。一是建立精準扶貧的多方聯動機制。由于連片特困地區貧困人口數量多，貧困程度深，本地優勢資源開發條件互補性差。因此，需在扶貧開發過程中形成多部門參與的扶貧聯動機制，明確政府、市場、社會三者在區域精準扶貧開發工作中的責任、權利和義務，以引導其有序參與連片特困地區的精準扶貧，有效協調與管理連片特困地區精準扶貧的開發工作；二是完善精準扶貧的工作機制。根據連片特困地區自身擁有的優勢條件，發揮資源、財政金融、機構力量等資源的導向和杠桿作用，不斷完善精準識別、幫扶、管理、考核等機制，準確識別精準扶貧對象，做好精準幫扶培訓，明確精準管理程序，細化精準考核標準，以推進精準扶貧開發工作的順利進行；三是加強精準扶貧的資源整合機制。連片特困地區的開發條件比較單一，需加強連片特困地區的資源整合與配置，推進區域扶貧資源的集中投放，最大化地利用連片特困地區的開發條件。精準扶貧開發工作之所以成為連片特困地區脫貧攻堅的重要手段，是因為它可以精準識別連片特困地區的開發條件，整合片區的全部資源，精準發力，發揮出連片特困地區開發條件的最大功效，幫助連片特困地區脫貧致富。

（四）不斷創新精準扶貧模式，切實提高連片特困地區的扶貧成效。

當前連片特困地區都在積極開展精準扶貧開發工作，但是由于各片區之間具有差異性，各片區實施不一樣的精準扶貧模式，即使是同一片區的不同區縣也實施不同的精準扶貧模式。我國總共有14個連片特困地區，其他連片特困地區需結合自身實際，開展精準扶貧開發工作。因此，區域差異性為各地區精準扶貧的創新提供了空間和條件，尤其是資源要素稟賦的差異性更成為創新精準扶貧模式突破口。如大別山區安徽省六安市，以本區域豐富的旅游資源為突破口，創新發展旅游精準扶貧模式。而武陵山區湖南省張家界市，立足本區域良好的金融系統，開辟出金融精準扶貧模式。雖然，當前已有精準扶貧模式的成功做法值得各連片特困地區學習和推廣。但是，連片特困地區在實施精準扶貧開發過程中，需根據自身區域特點和需要，創新更加適合自身發展的精準扶貧模式。也只有這樣，精準扶貧開發才更具有針對性和實效性。因此，其他片連片特困地區要突破現有模式的局限，不斷創新其他的精準扶貧模式，如教育精準扶貧模式、區域生態補償精準扶貧模式等，尤其是在區域生態補償精準扶貧模式這一塊，是可以探索出更多的精準扶貧新模式。這主要因為連片特困地區生態脆弱、地貧災多、基礎設施薄弱，嚴重制約連片特困地區脫貧致富。由此可見，要確保到2020年能夠如期脫貧，實現全面建設小康社會的宏偉目標。精準扶貧是根本，應以“六個精準”（扶貧對象精準、措施到戶精準、項目安排精準、資金使用精準、因村派人精準、脫貧成效精準）為基本準則，以“五個一批”（發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）為主要方式，充分結合連片特困的區域特點，著力不斷創新區域精準扶貧模式。[23](p282)

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責任編輯 申華

D63-31

A

1003-8477（2017）02-0046-11

張玉強（1978—），男，廣東海洋大學管理學院副教授，博士；李祥（1989—），男，廣東海洋大學管理學院行政管理碩士研究生。