正確運用行政執法手段促進教育事業健康發展

【基本案情】

原告某建設學校系四川省M市一所民辦中等職業教育學校，2006年由被告M市教育局批復正式設立。2013年3月22日，建設學校內發生一起學生斗毆事件，導致兩名學生死亡、多人受傷（以下簡稱“3·22”事件）。“3·22”事件發生時，建設學校系租賃M市市委黨校場地進行辦學。“3·22”事件發生后，引發社會公眾聚集圍觀和廣泛關注，相關部門立即進行調查善后。M市D區教育局對建設學校“3·22”事件及教育教學管理狀況進行了調查，形成調查報告，認為該校管理力量、師資力量薄弱，有違規辦學行為，因管理混亂發生學生斗毆惡性事件，造成惡劣社會影響，且該校租賃的辦學場地將于2013年12月31日期滿，租賃方已通知該校期滿不再續租，該校尚未落實期滿后的辦學場地，故向M市教育局建議根據《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）第六十二條的規定，停止該校招生。M市教育局經研究，于2013年3月28日作出了M教發（2013）2號《關于停止某建設中等職業技術學校招生的決定》（以下簡稱《停止招生決定》），并在當地報紙上進行了公告。建設學校不服，認為M市教育局作出的具體行政行為無事實依據、程序違法、適用法律錯誤，遂訴至法院，請求法院確認被告M市教育局作出《停止招生決定》的行為違法。

法院經審理認為，《民辦教育促進法》第十一條規定，“舉辦實施學歷教育、學前教育、自學考試助學及其他文化教育的民辦學校，由縣級以上人民政府教育行政部門按照國家規定的權限審批”；《四川省〈民辦教育促進法〉實施辦法》第七條第二款第（四）項規定，“普通高級中學、中等職業學校及其他中等教育機構由市（州）教育行政部門審批，報省教育行政部門備案”；《民辦教育促進法》第六十二條規定，“民辦學校有下列行為之一的，由審批機關或者其他有關部門責令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得；情節嚴重的，責令停止招生、吊銷辦學許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任……（五）管理混亂嚴重影響教育教學，產生惡劣社會影響的”。根據相關規定，被告M市教育局具有對本市民辦中等職業學校設立審批、管理處罰的法定職權，其按照《民辦教育促進法》第六十二條規定作出《停止招生決定》主體適格。同時，《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。當事人有權進行陳述和申辯。行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。被告在作出停止原告招生的決定前，應當按照《行政處罰法》的規定，告知作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知原告享有陳述、申辯和申請聽證的權利。本案中，在建設學校“3·22”事件發生后，被告經調查，認為原告管理混亂，嚴重影響教育教學，產生惡劣社會影響，遂作出《停止招生決定》，事實清楚，但被告未舉證證明其在作出《停止招生決定》前按照《行政處罰法》的規定告知過原告作出處罰決定的事實、理由及依據以及原告有陳述、申辯及要求聽證的權利，違反了法定程序。為監督行政機關依法行政，依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款之規定，判決如下:確認被告M市教育局作出M教發（2013）2號《關于停止某建設中等職業技術學校招生的決定》的行政行為違法。

【案例分析】

行政處罰，是指國家行政執法機關為維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或其他組織的合法權益，對違反行政法律規范但尚未構成犯罪的行政管理相對人所依法給予的一種法律制裁。從社會管理的角度來看，行政處罰是行政機關實現行政管理目的的重要手段，在行政執法體系中居于十分重要的地位。但是，由于行政處罰直接影響到行政管理相對人的權利和義務，會對被處罰人權益產生減損等不利影響，因此，行政機關必須按照法定權限和程序，依法行使處罰權，在提高行政管理效率的同時，確保處罰行為合法、有效。特別是在處罰程序上，根據《行政處罰法》第三條的規定，“沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”，這就要求行政機關在實施行政處罰時必須遵守法定程序，否則會導致行政處罰無效。

為規范行政執法行為，《行政處罰法》《教育行政處罰暫行實施辦法》等法律法規設定了以下三種處罰程序，教育行政部門應結合執法實際予以適用：

一是簡易程序，也稱為當場處罰程序，是指行政執法機關對于事實清楚、情節簡單、后果輕微的行政違法行為，當場作出行政處罰決定的程序。該程序主要適用于對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或給予警告處罰的案件。

二是一般程序，適用于處罰較重、情節復雜的案件以及當事人對執法人員給予當場處罰的事實認定有分歧而無法當場作出行政處罰決定的案件。一般程序是行政機關實施行政處罰的基本程序，除依法應當適用簡易程序和聽證程序的以外，對其他教育違法行為的處罰應當適用一般程序。其基本流程為：淤案件調查。教育行政部門發現行為人有應當給予行政處罰的違法行為時，應當作出立案決定，指派不少于兩人的執法人員進行調查。于事前告知。在作出處罰決定前，教育行政部門應當發出《教育行政處罰告知書》，告知當事人作出處罰決定的事實、理由和依據，并告知其依法享有的陳述權和申辯權，否則行政處罰決定不能成立。盂作出決定。調查終結后，案件承辦人員應當提交《教育行政處罰調查處理意見書》，由教育行政部門負責人集體研究后作出是否給予處罰的決定。教育行政部門決定給予當事人行政處罰的，還應當制作《教育行政處罰決定書》，并及時送達當事人。

三是聽證程序，是指行政機關在作出處罰決定之前，給當事人提供發表意見的機會，對特定事項進行質證、辯駁的程序。聽證程序是一般程序中的一種特殊程序，而非行政處罰的必經程序。根據有關法律規定，教育行政部門在作出沒收違法所得、撤銷違法舉辦的學校和其他教育機構、取消頒發學業證書資格、撤銷教師資格、停考、停止申請認定資格、責令停止招生、吊銷辦學許可證以及較大數額罰款等重大處罰決定前，除應當告知作出處罰決定的事實、理由和依據外，還應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。如果當事人要求聽證的，教育行政部門應當及時組織聽證，并根據聽證情況依法作出是否給予處罰的決定。

在上述案例中，被告M市教育局對原告某建設學校的違規辦學行為實施行政處罰，這一運用執法方式而非簡單的行政手段處理問題的做法值得肯定。但是，由于責令停止招生是法律明文規定的行政處罰項目，會對被處罰學校的權益產生重大影響，因此必須嚴格依照法定程序實施。也就是說，被告M市教育局不但要進行立案調查，查證建設學校的違法事實及有關證據，還要在作出處罰決定前，告知建設學校擬作出處罰決定的事實、理由和依據以及建設學校享有的陳述、申辯和要求舉行聽證的權利，并根據查證的違法事實和聽證情況，正式作出處罰決定。本案中，姑且不論處罰的實體合法與否（即建設學校是否確實存在違法辦學行為并應給予責令停止招生的行政處罰），僅從處罰的實施程序來看，由于被告M市教育局未能證明其已盡到了對建設學校的告知義務，根據行政法上的“舉證責任倒置”規則，應當承擔不利法律后果，故法院判決其敗訴。

【有關啟示】

“社會管理”是現代政府的主要職能之一，而政府對社會進行管理的依據是對全體社會成員具有普遍約束力的法律法規。從某種意義上來講，政府進行社會管理的活動可以歸結為執行法律法規的活動，即行政執法活動。行政執法是國家行政機關貫徹實施法律法規，依法行使行政管理權的重要方式和手段，而行政處罰則是行政執法最重要的內容之一。對于行政執法機關來說，依照法定權限和程序實施行政處罰，依法查處各種行政違法行為，既是其固有權力，也是其法定職責，對于維護公民、法人及其他社會組織的合法權益，保障經濟社會各項事業的順利運轉至關重要。

依法治教既是依法治國基本方略在教育領域的具體落實和實踐，也是新時期教育改革與發展的必然選擇和要求，而教育行政執法則是推進依法治教的關鍵環節之一。對于各級教育行政部門來說，行政執法是最經常、最普遍的具體行政行為，是貫徹實施國家教育政策法規、促進教育事業健康發展的重要手段。但是，從實踐中來看，有些教育行政工作人員的依法行政觀念還比較薄弱，對教育行政執法的認識不足，認為教育法律法規是“軟法”、教育行政就是管理，“權大于法”“行政指令大于法”的觀念依然存在，執法活動中的不作為現象經常發生。有些教育行政部門對執法問題仍然存在很多模糊的認識，沒有意識到行政執法是其不可推卸的法定責任，對于執法職責權限認識不清，不知道有沒有、有什么、由誰行使、怎樣行使教育行政執法權，最終導致教育法律法規在實施中陷入“軟法”的尷尬境地，致使大量違法行為長期得不到糾正，嚴重阻礙了教育事業的改革與發展。還有一些教育行政部門在開展執法活動時，片面追求教育管理的便捷與高效，在行使處罰權時重實體、輕程序，違反法定程序實施行政處罰的現象比較嚴重，因此而被行政管理相對人訴至法院并被判敗訴的情況也時有發生。

教育部于2016年1月頒布的《依法治教實施綱要（2016—2020年）》提出，“要適應教育管理需要，建立權責統一、權威高效的教育行政執法體制機制，著力解決教育領域執法不力問題，保證教育法律法規規章得到嚴格實施，推動教育管理的重心和方式向依靠行政執法等方式實施依法監管轉變。”對此，筆者認為，教育行政部門作為政府的主要職能部門之一，依法負有對本地教育工作實施管理的法定職責。這種管理職責，既包括向公辦學校撥付教育經費、提供符合國家規定標準的教學設施和場地，以保證學校的辦學需要和正常運轉，也包括對本行政區域內的教育活動依法實施管理，監督學校依法辦學、教師依法執教，正確行使行政處罰權，依法查處各種侵犯學校和師生合法權益的違法行為。因此，教育行政部門作為教育工作的主管部門和法定的行政執法機關，應當按照“法定職責必須為，法無授權不可為”的原則，切實增強執法意識，依法履行監管職責，依照法定職權和程序開展執法活動，真正做到教育行政執法的不缺位、不越位、不錯位，切實打通教育法律法規實施的最后“一公里”問題，為保障教育事業和諧健康發展營造良好的法治環境。