對軍民融合發展現狀及評估的思考

◎游光榮

對軍民融合發展現狀及評估的思考

◎游光榮

把軍民融合發展上升為國家戰略，是黨中央長期探索經濟建設和國防建設協調發展規律的重大成果，是從國家安全和發展全局出發作出的重大決策。通過分析軍民融合發展在組織管理、工作運行和政策制度體系運行中存在的問題，指出開展評估工作的必要性和重要性，并提出改進建議。

軍民融合；現狀；評估

軍民融合發展作為國家戰略，不僅是重要的戰略理念，而且是具體的工作要求。中共中央、國務院和中央軍委2016年印發《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》（簡稱《意見》），明確指出“我國軍民融合發展剛進入由初步融合向深度融合的過渡階段”。這一判斷準確地揭示了我國軍民融合發展現狀的階段性特征。按如期完成“十三五”規劃考慮，并結合軍民融合發展規律展望，預計到2020年，軍民融合發展開始邁入相對成熟階段，將為實現我國軍民融合2030年和2050年發展目標奠定堅實基礎。

處于由初步融合向深度融合的過渡階段

1.黨中央對軍民融合的認識達到新境界，已經形成國家意志

近年來，我國軍民融合發展取得重大階段性進展。黨中央和習近平同志明確提出 “把軍民融合發展上升為國家戰略”，這是黨中央長期探索經濟建設和國防建設協調發展規律的重大成果，是從國家安全和發展戰略全局出發作出的重大決策。進而，軍民融合發展國家戰略已經成為全民共識，上升為統一的國家意志。“十三五”規劃綱要要求“實施軍民融合發展戰略，形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局”。《意見》提出軍地雙方要“把軍民融合的理念和要求貫穿經濟建設和國防建設全過程，按照職責分工抓好經濟建設和國防建設融合發展工作，一件一件督導推進，確保責任到位、措施到位、落實到位”。

2.國家和軍隊深化改革都把軍民融合作為重要遵循，作為重大改革舉措納入整體方案予以落實

完善軍民融合發展體制機制，需要軍地協同，積極推進健全軍民融合發展的組織管理、工作運行和政策制度體系。特別是在作為軍民融合發展核心和根本的組織管理體系方面，國家和各省（自治區、直轄市）軍民融合領導機構基本醞釀成熟。發改委和解放軍戰略規劃辦公室已經成立軍民融合職能部門，分別作為軍地牽頭組織軍民融合工作的機構。

3.兩大主體互動層次提高，統籌經濟建設和國防建設的行動更加自覺

“十三五”規劃綱要明確“在經濟建設中貫徹國防需求，在國防建設中合理兼顧民用需要”。國家發改委會同軍隊戰略規劃辦公室組織完成了“十三五”經濟建設和國防建設融合發展專項規劃編制工作。該專項規劃是我國2020年前深入實施軍民融合發展戰略的綱領性文件，是經濟建設和國防建設融合發展的頂層設計，是軍地各級做好軍民融合相關工作的基本遵循。

4.重點領域、重點地區軍民融合先行先試，新亮點突出

作為軍民融合發展的重點和風向標，國防科技工業和武器裝備領域階段性成果突出。建立武器裝備科研生產領域跨部門協作機制，由國務院和軍隊20多個部門聯合組成的部際協調小組有序運行，積極協調有關任務落實。2014年軍委裝備部門頒布《關于引導優勢民營企業參與武器裝備科研生產和維修的措施意見》和《競爭性裝備采購管理規定》等政策措施，使民企參軍“門檻”降低，獲得武器裝備承制單位資格的民營企業比前兩年增加40%；武器裝備科研生產許可項目由2000余項減至700余項；全軍裝備采購信息網2015年初開通以來累計發布采購信息5000余條、招標項目1300余項；武器裝備預先研究項目指南2016年8月首次在網上發布，投標單位更加多元，民營企業參加比例達到15%。國家國防科工局先后組織并實施《國防科技工業軍民融合深度發展“十三五”規劃》《推進國防科技工業軍民融合深度發展的若干政策措施》和2015年、2016年軍民融合專項行動計劃，目的是發揮軍工優勢，在更好支撐國防和軍隊建設、保障武器裝備科研生產的同時，推動國家科技進步和服務經濟社會發展。四川等一些軍工資源富集地區在“十三五”規劃中對軍民融合進行了全面部署。此外，基礎資源共享、軍民科技協同創新、軍事人才培養、軍隊保障社會化與國防動員等領域軍民融合工作正在積極開展，新興領域軍民融合工作開始啟動。

現狀還不能完全適應富國和強軍統一的戰略要求

雖然軍民融合發展取得重大階段性進展，但還存在一些問題。

1.思想觀念跟不上

有的部門、地區領導認為軍民融合無所不包，只要涉及軍與民、軍隊與地方之間的事都是軍民融合；有的片面認為軍民融合就是“地方幫軍隊”“經濟建設支持國防建設”，忽視了國防建設促進經濟社會發展、富國與強軍統一的內在要求。

2.利益集團掣肘尚未消除

一些部門和單位存在本位主義思想，缺乏大局、統籌意識和開放心態。“融”別人很積極，不愿意被別人“融”，共享別人資源很積極，分享自己資源就不情愿。

3.重復建設仍比較嚴重

軍地之間在基礎設施建設、信息化建設、人才建設和院校建設等諸多方面仍存在統籌不夠、資源閑置浪費問題，不少地區創建的軍民融合園區普遍存在同質化現象。

4.全社會優勢資源沒有得到充分利用

雖然政府和軍方促進民參軍、軍轉民的政策出臺了不少，但高等院校、中國科學院和民用科研生產力量的作用發揮不夠，民營企業進入軍品科研生產和維修領域面臨的“玻璃門”“彈簧門”和“旋轉門”依然存在，傳統軍工壟斷武器裝備領域的局面沒有明顯改觀。

5.政策制度體系建設滯后

目前，我國軍民融合立法在模式、內容和實施上均不適應形勢發展需要，現有立法規范大多為行政規章，缺乏全國人大及常委會頒布的對軍地雙方均有較強法律約束力的更高位階的法律；現有立法范圍有限，針對武器裝備科研生產和國防科技工業領域的立法雖有安排但進展遲緩，尚有基本建設、人才培養和軍隊社會化保障等諸多空白。這些問題制約了軍民融合整體效益與巨大潛力的發揮。

亟待開展軍民融合發展評估研究

為了摸清全國以及各部門、各地區與各領域軍民融合發展現狀，了解掌握軍民融合新進展，及時發現組織管理、工作運行和政策制度體系運行存在的問題，引導各部門、各地區與各領域針對問題制訂具體有力的政策措施，很有必要開展我國軍民融合發展評估工作。通過評估可以監控發展態勢，診斷發展問題，促進政策落實，有利于激勵先進、鞭策后進與問責失誤。評估結論既可服務于黨中央、國務院以及中央軍委軍民融合重大決策，又可引導社會輿論、滿足公眾知情需求，應當適時開展。

1.整體籌劃，自上而下開展頂層設計

■ 鳥倦知還 胡科/攝

體現全要素、多領域和高效益軍民融合深度發展格局要求，重點從融合形式、融合范圍和融合層次進行綜合評估，而不能僅僅局限在部分要素、個別領域、軍事效益或經濟效益自身。

2.確立科學導向，體現軍事效益、經濟效益和社會效益的統一

堅持發展和安全兼顧、富國和強軍統一，把統籌經濟建設與國防建設的進展及其效益效率作為主要評估指標，考察經濟建設與國防建設資源共享、協調發展、平衡發展和兼容發展的狀況和水平，以期實現經濟建設國防效益最大化和國防建設經濟效益最大化。

3.依托專門研究力量，突出第三方評估

評估工作要有用、可信和獨立。“獨立”是指評估研究工作由第三方評估機構承擔——它既不是軍民融合的決策部門，也不是軍民融合具體工作的執行部門。第三方評估的本質特征表現為“三個獨立”：評估機構獨立，與被評估對象沒有行政隸屬關系，也沒有經濟利益關系；評估過程獨立，專家評估、專門機構評估不受行政部門干預；獨立承擔責任，第三方評估機構要對其評估的結果獨立承擔法律責任。

4.堅持定量分析與定性分析相結合，重視運用基于數據的系統分析方法

軍民融合發展涉及領域廣泛、類型多樣且形態各異，單純依靠定量分析，或者僅僅依靠定性判斷，都很難高質量完成評估任務。要強調以客觀事實特別是統計數據為依據進行評估，能夠開展定量分析的就不要僅僅依靠定性判斷；對一些難以定量化或現有統計渠道難以支持的指標（如組織管理體系是否健全、政策制度體系是否完善等），可以適當引入定性分析方法等。

（作者單位：北京系統工程研究所）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.01.005 ■ 編輯：云霞