推動軍民融合發展的思考

◎姜魯鳴

推動軍民融合發展的思考

◎姜魯鳴

軍民融合作為國家戰略，現已成為持續深入推進我國國防建設和經濟建設融合發展的重要抓手。推進軍民融合需要正確把握我國軍民融合的主要進展、重大瓶頸和戰略路徑，學習掌握并運用新的發展理念，在規劃設計、體制和政策建設等方面積極探索實踐，有效破解軍民融合深度發展面臨的各種矛盾，推進軍民融合深度發展。

軍民融合；國家戰略；瓶頸；對策

把軍民融合發展上升為國家戰略，是當代中國共產黨人對國家治理現代化建設的一個杰出貢獻，對于實現中華民族復興意義重大。要把這一戰略切實轉化為全黨全國全軍的宏大實踐，轉化為能夠支撐國家安全和發展的現實力量，需要準確把握我國軍民融合發展的主要進展、重大瓶頸和戰略路徑。

主要進展

改革開放30多年來，尤其是黨的十八大以來，我國在軍民融合發展道路上已邁出了堅實步伐，取得了顯著成效。

1.明確將軍民融合發展上升為國家戰略

（1）戰略方位。明確提出我國軍民融合發展剛進入由初步融合向深度融合過渡階段的判斷，確立了我國軍民融合發展的歷史方位。

（2）戰略目標。明確提出加快形成全要素、多領域和高效益的軍民深度融合發展格局，確立了軍民深度融合發展就是要建立涵義極為深刻、豐富的戰略目標群。

（3）戰略重點。明確提出實現經濟建設和國防建設融合發展的八個重點領域，重點構建六大融合體系，即建立基礎領域資源共享體系、中國特色先進國防科技工業體系、軍民科技協同創新體系、軍事人才培養體系、軍隊保障社會化體系和國防動員體系。

（4）戰略原則。明確提出“堅持黨的領導，強化國家主導，注重融合共享，發揮市場作用，深化改革創新”，構建特色鮮明、充分體現軍民融合規律的戰略原則體系。

（5）戰略舉措。明確提出必須強化“四個意識”、強化改革創新、強化戰略規劃和強化法治保障，構建了推動軍民深度融合發展的戰略引擎。

2.政策法規環境不斷優化

在一些重點領域成立了軍民融合式發展的協調或職能機構，建立了軍地聯合辦公制度、軍地聯席會議制度，加強了軍地職能部門的溝通與協調。全國各省市自治區基本都成立了軍民融合（或軍民結合）發展工作領導協調小組，國家制定和頒布了一些法律法規，相關政策出臺的進度明顯加快。目前，全國20多個省市自治區設立了軍民結合專項資金，建立了33個國家級軍民結合產業示范基地，探索建立全面創新改革示范園區。從“十二五”起，制定實施了統籌經濟建設和國防建設的五年規劃，確立了軍民融合發展的若干重大項目。

3.重點領域融合發展成效顯著

（1）在武器裝備科研生產領域，一方面，“民參軍”取得進展。在國防科工局批準的2000多家許可證單位中，民口單位占比超過2/3，其中民營企業約占總數的1/3。民營企業在載人航天工程、軍用飛機和艦船等項目的研制方面，發揮了重要作用。另一方面，“軍轉民”繼續拓展。各軍工集團共生產五十大類、約1.5萬種民品，民品銷售額占總銷售額的比重由20世紀70年代末的10%上升至目前的72%-81%。

（2）在人才培養領域，目前，與軍隊簽約招收國防生的普通高校已達118所，簽約高校大多是進入國家“211工程”和“985工程”建設序列的高水平大學；累計招收選拔國防生10余萬人，開展了從地方大學生中聘用非現役文職人員、從優秀大學生士兵中提拔干部等工作。

（3）在軍隊保障領域，共精減軍人崗位2.3萬個、職工14.9萬人；撤銷食堂、軍人服務社和營房維修隊等各類保障機構6200個，減少幼兒園和子女學校151所、事業單位3115個；60多萬官兵的飲食保障已由地方餐飲公司提供，96%的軍隊被裝物資由社會提供，軍油、軍糧已基本實現社會化保障。同時，國防動員與空天、海洋和信息網絡等一些新興領域的軍民融合也取得顯著進展。

突出矛盾

我國軍民融合發展盡管成效顯著，但總體上剛進入由初步融合向深度融合發展的過渡階段，軍民融合的層次還比較低，融合的范圍還比較窄，融合的程度還比較淺。其主要根源是部門利益固化，表現在圍繞實現軍民融合而展開的資源整合和利益整合，與既定的思維觀念、工作格局和利益結構發生碰撞和沖突。計劃經濟和機械化戰爭條件下形成的相互分離的軍地兩大建設系統，目前仍然表現出強大的運行慣性。這種慣性既表現在思想情感、體制機制和工作思路上，更反映在相應的利益關系上，與軍民深度融合的國家戰略目標形成很大矛盾。

1.對軍民融合的認識比較片面

對國防部門來說，自成體系的思維定勢和本位主義觀念還具有一定影響，有的沒有把軍民融合看作國家和國防建設的大戰略，而僅當作從地方獲取資源的手段；沒有完全跳出自我建設、自我管理和自我保障的誤區，仍習慣于自我保障模式。對地方而言，缺乏在各自工作領域中貫徹國防需求的強烈意識，存在著把軍民融合僅僅看作是為國防和軍隊建設作貢獻的傾向，矮化和弱化了軍民融合的重大意義，影響了地方推進軍民融合的積極性和主動性。

2.領導體制不夠完善

與發達國家軍民一體化經歷的長期自然發育過程不同，我國軍民融合總體帶有一定的趕超性質，這也決定了我國軍民融合須堅持國家主導，需要一個權威機構來協調管理、強力推動。但從筆者多次調研的情況看，在融合發展的高層決策方面，統籌軍民融合發展的決策機構建設有待加強，經濟建設和國防建設溝通協調渠道還不夠暢通，在涉及軍民結合、寓軍于民的創新體系建設和國家資源統籌管理上，政府和軍隊、政府有關綜合管理部門之間還缺乏有效地溝通和協調整合機制。在行業管理方面，軍民產業相對分離，造成了資源浪費。這表明，我國軍民融合目前在融合重點領域建立的一些跨軍地、跨部門的協調機構，難以將軍地之間、政府各職能部門之間的不同意見進行高效整合。

3.融合機制不夠健全

（1）軍民融合需求對接機制缺失。在資源共享機制上，存在底數不清、渠道不暢、技術標準不協調和補償機制不健全等問題，使軍民之間自成體系、重復建設的問題遲遲得不到解決，造成了社會資源的巨大浪費。

（2）在監督評估機制上，存在評估主體不明確、指標體系不完備和程序不規范等問題，導致我國軍民融合難以實現由“入”轉“合”，只能在低層次上徘徊。如軍工領域存在由“入”轉“合”的問題，單向的“軍轉民”阻力較小，而雙向的融合阻力明顯增大，突出表現在民口企業，尤其是民營企業進入機制很不順暢。目前獲準進入的民營企業只有數百家，不到全國高新技術民營企業總數的1%，我國十一大軍工集團以外的民口配套率非常低。

對策思考

深入實施軍民融合發展戰略，習近平總書記明確提出，要努力形成統一領導、軍地協調和順暢高效的組織管理體系，國家主導、需求牽引和市場運作相統一的工作運行體系，系統完備、銜接配套、有效激勵的政策制度體系。這種“三位一體”的制度設計，實質是要建立完善縱向大貫通、橫向全覆蓋的科學權威的軍民融合領導管理體系，建立完善運轉順暢、協調高效的軍民融合深度發展運行機制，建立完善投入保障、稅收優惠、金融支持、產業扶持、軍事采購和標準兼容等政策手段。

1.建立健全軍民融合體制機制

在推進軍民融合工作過程中，軍地銜接不夠緊密，甚至還會發生互相推諉扯皮等問題，這在一定程度上影響了軍民融合發展的有序推進。實施軍民融合發展戰略，需要體制、機制和政策三者組合發力、協同用力。因此，應當深入研究在中央成立集中統一領導體制下，如何有效統籌現有各融合機構和職能的問題，加大頂層上“統”的力度，切實解決融合過程中各自為政、多頭領導、分散管理以及領導管理機構缺位、越位和錯位等問題。

2.加強融合戰略規劃機制建設

軍民融合發展，涉及軍地兩大系統和多方利益關系，尤其需要國家通過戰略規劃來推進。在歷史上，我國一直強調“軍民結合”“寓軍于民”的戰略思想，并以此作為黨和國家指導國防建設的重大方針。這些戰略思想雖然在某些領域和某些建設中發揮了重要作用，但由于沒有將其具體化為可供全局遵循的發展戰略，缺乏戰略目標、戰略階段和戰略舉措的約束和牽引，在很大程度上影響了解決軍民分離問題的效果。因此，還需要深入研究其中所涉及的政策制度建設和跨域融合重大項目能夠落地的體制、機制和資金保障問題。

3.健全需求對接機制

■ 嘗雪夜畫 王全福/攝

針對當前軍民融合發展中軍事需求不夠明確、系統的問題，應當強化戰略規劃部門融合軍事需求管理的職能，統一負責全軍各大單位、各部門有關軍民融合建設需求的申報、匯總、評估、論證和協調事宜。總需求生成后，統一報國務院、中央軍委批準，納入國家經濟社會發展規劃計劃體系，交由政府有關綜合性部門負責總體銜接、綜合平衡和統籌協調，并分解到政府相關職能部門負責落實。各個專業領域的融合發展問題，由國務院有關部門與軍委有關職能部門進行具體協調。

4.健全資源共享機制

實現軍地資源共享，僅靠行政指令和自覺自愿很難推動。要想把體現國家利益的軍民融合轉化為各局部利益體能夠接受和樂于推進的工作格局，就必須找到全局利益與各局部利益的相對均衡點，并從這個相對均衡點出發制訂政策。這就要求在推進資源共享中，必須堅持依法依規、遵循市場經濟規律的原則，按照存量、增量兩種資源類型和軍為民用、民為軍用和軍民共用三種共享方式，明確軍地各自的權利義務，加大激勵約束力度，讓承擔國防義務、開放資源的單位和個人沒有利益損失，甚至還有利可圖。我們要進一步加強開放軍隊資源的系統論證，凡是不影響國家安全的資源，如頻譜、空域和基礎設施等，能開放的盡量開放。同時，加強對地方各種相關戰略資源狀況和潛力的研究，凡是能為軍隊利用的，都要充分實現資源共享。在軍地資源共享中，要規范保密、解密制度，加強軍用標準與國家標準的統籌協調。

5.健全監督評估機制

研究制訂軍民融合建設監督評估管理辦法，推動形成行業內部評估與第三方評估、中期評估與總結評估、定性評估與定量評估相結合的監督評估體系。確立軍民融合深度發展的具體目標，制訂可衡量各相關部門融合業績的評價標準，進行年度評估，為主管機構實施監督提供依據。可考慮將軍民融合工作業績納入軍地相關部門的政績考核體系，建立軍民融合績效考評制度，實施嚴格的問責制。

6.完善融合法規體系

當前，國家層面還缺乏軍民融合的綜合性法律，推進軍民融合各主體的權利義務還不明確，深入推進軍民融合發展的政策環境尚未形成。鑒于這種情況，應加快《軍民融合促進法》立法的研究論證，以法律形式明確軍民融合的組織領導、運行機制和配套保障等內容，規范軍民融合中各相關主體的職責和義務，以及軍民融合的重要工作和程序方法。還應根據軍民融合各主要領域的不同發展需求制訂相應的法律法規。如在武器裝備科研生產方面，可考慮制訂《國防科研生產法》《武器裝備采購供應法》《軍民通用標準管理辦法》《民營企業參與國防建設條例》《軍品市場準入與退出管理辦法》等。同時，對于已頒布的法律法規，凡涉及軍民融合而又沒有作出明確規定的，要明確規范；凡是與軍民融合相悖的，要及時修訂。

7.健全軍民融合的政策和標準體系

針對當前面臨主要瓶頸問題，應當確定各融合領域中政策制度設計的側重點。

（1）進一步完善面向全社會的軍品市場準入和退出制度，鼓勵企業和其他主體參與融合式發展項目建設和軍品研制生產。

（2）改革完善稅收政策，加大稅收優惠力度，建立民營企業參與國防建設，尤其是國防科技工業發展的風險補償和扶持機制，實現長效激勵。

（3）設立軍品投資風險基金，解決民參軍產品長期售后服務難題，制訂行業規范，遏制逐利性惡性競爭等相關風險。

（4）對符合國家產業政策、具有良好市場前景和效益的軍民融合項目，可采取轉移支付、財政補貼和政府采購等優惠政策，確保相關主體參與國防建設的積極性。

（5）充分發揮政府投資引導作用和資本市場的融資功能，根據項目可市場化程度，有計劃地實行投資主體多元化，為軍民融合發展提供可靠的資金來源。

（6）在軍工產業比較密集的地方，建立和完善一批軍民兩用高技術產業發展園區，把園區建設成為軍工高技術產業化基地、軍民兩用技術研發基地，不斷提升國家高新技術產業發展的整體水平。

（7）加快軍民標準通用化的工程。只有軍用標準與民用標準相匹配、相協調，才能有效推進武器裝備科研生產體系的軍民融合。我國現行的軍用標準多達數以萬計。目前，很多民用高新技術企業在電子信息、新材料和新能源等領域的技術水平已超過了軍工單位，相比之下，很多軍用標準已經失去了先進性，修訂軍用標準的任務仍十分繁重。為此，必須建立和完善技術標準和信息發布等制度，尤其應抓緊實施“軍標體系瘦身”和“軍民標準通用化”工程。凡是民用標準能夠滿足軍事工作要求的應盡量直接采用，對那些低于民用標準或能用民品標準代替軍用標準的，應明確采用民用標準，加快建立國家標準、軍用標準和行業標準協調互補的標準體系。

（作者系國防大學國防經濟研究中心教授）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.01.002 ■ 編輯：張涵