京津冀生態治理可探索的制度創新

徐明

區域合作過程中的金融創新、服務創新能不能得到更好地落實與開展，與制度創新有著直接關系，在我國環境治理日益迫切的當下，推進京津冀生態環保一體化，亟待深化改革，創新制度，積極探索區域生態環保新體制、新機制和新模式。

建立區域生態環境保護

協調和管理機制

區域的合作需要大量的溝通協調，具體到京津冀的生態環境治理，亟待成立區域生態環保協調機構。可依托京津冀協同發展領導小組和辦公室，以及京津冀三地市長（省長）組成的指導小組，共同組成京津冀生態環境發展的聯合協調理事會，負責研究制定京津冀生態環境保護戰略規劃，協調三地生態環境保護重大問題，推動生態環境合作的順利實施。

探索建立跨地區環保機構。整合三地的環境保護力量，在聯合協調理事會下設專門的區域生態環境保護管理機構，負責戰略規劃的執行，開展環保執法，保障京津冀生態環境保護日常工作的開展。

同時，成立生態環保合作督導組，進一步監督協同工作的開展。可由國家發改委、環保部、國土部、水利部、林業局等部門共同組成京津冀生態環境合作督導組，負責監督區域生態環境保護規劃執行、大氣和水污染防治行動計劃執行、環保執法、項目環評等情況。

建立區域環境污染

聯防聯控機制

京津冀經濟發展程度不同，生態環境治理的階段不同，實現協同治理，應統一區域生態環保標準。進一步加大政策整合力度，統一并完善京津冀生態環保標準，研究區域一體化的產業準入和退出機制，實現三地生態環境保護指標的無縫對接。

在標準統一的基礎上還應建立信息共享機制。加快推行京津冀生態環境信息平臺建設，實現污染源和環境質量監測信息共享，建立京津冀統一的實時在線環境監控系統。

同時，還需要建立環境預警、聯合監察和交叉執法機制。建立跨區域的大氣、地下水、地表水和海域等環境預警協調聯動機制，提高突發環境事件的應急響應能力。形成京津冀環境聯合監察機制和交叉執法機制，針對區域性重大問題開展聯合執法。

建立區域生態紅線

保護制度

吸取過往經濟發展過程中的經驗教訓，京津冀協同必須跳出各自的“一畝三分地”，在開展生態環境治理的過程中，統籌考慮京津冀地區經濟社會發展及資源環境承載力，設立并嚴守資源消耗上限、環境質量底線和生態保護紅線。

既要建立三地統一的紅線區管護問責制度，落實管護部門，明確單位、人員、職責與任務，形成生態紅線區的組織保障體系。

也要建立三地統一的生態準入制度，將生態紅線區保護要求納入環保“三同時”體系，作為項目環保審批的先決條件，對與生態紅線區保護要求沖突的項目實施“零容忍”。對于生態紅線區內的違法違規行為，開展污染整治與生態修復專項行動，對于不符合要求的企業和行為進行清理。

按照工作職能和管理權限，以條塊結合的方式，將各生態紅線區域的保護和建設職能分解到各市及各部門，共同推進生態紅線區管護。

建立流域和橫向生態

補償機制

水源治理是京津冀生態環保一體化的重點內容，圍繞海河流域上下游，結合三北防護林和北京風沙源建設，可劃定京津冀張承水源地保護區，做好產權界定，按照生態有價的理念，堅持“誰受益誰補償、誰保護誰受償”的原則，在總結官廳和密云水庫上游、津冀引灤等現有水源地生態補償實踐經驗的基礎上，加快建立并完善以補償主體、補償對象、補償標準、補償方式、監管評估為主要內容的流域和橫向生態補償制度，設立區域生態補償專項資金（專項資金由中央財政以及京津冀三方政府財政資金撥付形成）。

在確定補償資金規模時要充分考慮供水地的生態保護和用于治理污染的必要成本，以及為保障供水量與水質而失去的機會成本，包括為提供生態服務所支付的直接支出與間接支出等。

同時，突出國家在京津冀區域橫向生態補償機制中的牽頭、引導和監督作用，加強斷面水質水量監測，強化水生態補償資金和項目的監管、考核、評估，確保生態補償資金合理使用和工程效益充分發揮。

探索建立排污權交易制度

在治理的同時，還應通過制度性的設計避免新的污染產生，特別是應發揮市場作用，在京津冀地區探索建立排污權交易制度，通過市場化機制解決生態環境問題。

首先應完善排污權交易技術支撐體系。加大構建污染源基礎信息平臺、排污指標有償使用分配管理平臺、排污權交易信息管理平臺的力度。實施企業和地方環保部門兩級監控措施，建立排污跟蹤、許可證跟蹤和年度調整三個信息系統，完善排污監測系統。

其次是確立配額總量和初始分配方案。在科學監測的基礎上，確立京津冀區域內的污染氣體排放總量，并進一步確定排污交易中的配額總量。配額總量要小于目前京津冀區域內大氣中的污染氣體排放總量，要與當前京津冀的經濟相協調，并根據京津冀的環境變化不斷調整和優化。

再者是設計合理的排污權定價機制。排污權初始指標有償使用的定價所定價格高于社會最優治理費用水平，低于社會最差治理費用水平，從而客觀上促進排污權交易的活躍開展，并依據鼓勵污染減排的原則，在確定社會最優治理水平時，要激勵那些技術先進、有減排潛力的企業積極開展污染物的減排活動，要鼓勵這些企業不斷應用和研發先進的減排技術。

最終要培育形成完善的排污權交易市場。通過完善激勵機制，出臺扶持政策，加強監督管理，切實把京津冀排污權二級市場培育好，保障市場的正常秩序。

（作者：國家開發銀行北京分行行長）