讓城市在最高級別會議獲一席之地

胡德良/編譯

讓城市在最高級別會議獲一席之地

胡德良/編譯

巴黎市長安妮·伊達爾戈（Anne Hidalgo）在城市網絡組織“C40”和“市長契約”舉行的會議上

● 英國倫敦大學學院城市領導力倡議活動帶頭人，倫敦大學學院外交與城市理論教授米歇爾·阿庫托（Michele Acuto）認為：在城市創新和全球治理之間建立更多的戰略關系，將會有助于面對當今的嚴峻挑戰。

2016年10月，在厄瓜多爾基多舉行的討論住房和城市可持續發展問題的第三屆世界人居大會（Habitat III）上，聯合國推出了“新城市議程”（NUA）。這項議程的宣布旨在利用城市的力量作為可持續發展的動力。然而，通往基多大會的道路是艱難的：在城市被納入多邊外交方面還做得較差，而且對城市權力和預算的限制也威脅到城市作為全球變革主體的效力。

在全球溫室氣體排放方面，城市已經占到70%；在城市居住的人口，已經超過了全人類的半數。多數城市正在繼續擴大：到2016年年底，會有7 000多萬人移居到城市地區；到 2030年，擁有1 000萬人口或更多人口的超大城市將會從當今的28個增加到41個，屆時城市居民每年將會產生超過20億噸的廢物。

然而，作為政治組織的實體，城市也在推動著可持續發展方案的出臺。例如，在智利的圣地亞哥，到2017年，每天近250萬乘坐地鐵上班的人員將會由太陽能和風能驅動的交通系統運載。1975年，新加坡開始通過收取交通擁堵費率先實施了高效的交通管理。在南非的開普敦，制定了非洲大陸上最有雄心壯志的節水目標。在性別平衡和人權方面，美國加州舊金山和加拿大蒙特利爾的執行政策已經超越了聯邦政府的標準。城市在全球應對嚴峻挑戰方面的重要性，已經在“巴黎氣候變化協定”、“聯合國可持續發展目標（SDGs）”和“聯合國減少災害風險仙臺框架”中都得到了認可。

跟以往任何時候相比，城市網絡化的程度更高了。通過共同努力、分享經驗，通過在衛生、管理、民主、基礎設施和安全等方面建立公私合作關系，城市的能力有所增強。正式的城市網絡包括：城市和地方政府聯盟（UCLG）、洛克菲勒基金會的100座彈性城市、世界衛生組織（WHO）的健康城市和地方政府環境行動理事會（ICLEI）的可持續發展等。1985年有55個這樣的網絡，現在這樣的網絡有200多個，從氣候變化到性別平衡、衛生健康、安全問題和民主問責等，涉及的問題很廣泛。

C40城市氣候領導小組是一個專注于環境行動的網絡聯盟，包括從悉尼、里約熱內盧、香港、約翰內斯堡和倫敦等在內的86個世界上最具影響力的人類居住區。自從2011年以來，該聯盟提出的9 831項舉措在全世界范圍內每12個人中就會影響到一個人，C40城市的經濟占世界全民生產總值的25%。憑借28億多美元的資助，到2020年C40將力爭把二氧化碳的排放降低645兆噸。

然而，國家政府之間的協作不完善，參與SDGs和第三屆人居大會之類的全球性治理過程受限，協作資金缺乏，數據收集和數據分享不足，這些都妨礙了城市所履行的承諾。許多城市間的協作仍然是臨時的，沒有經過市長和地方官員的戰略思考。品牌和商業機遇是城市網絡的主要驅動因素，這往往被當作是“虛張聲勢”。

像第三屆人居大會所說的那樣，可持續發展的戰役在城市里不管是會贏還是會輸，都必須要給城市作戰的機會。城市網絡需要納入多邊關系進程中，需要更多地朝全球目標努力，需要用更尖端的設備來提供數據，需要在財政和政治上獲得更大力度的支持。

圖1 城市網絡數量

圖2 城市網絡的區域級別

圖3 城市網絡的關注點

圖4 廣泛的主題

城市網絡發展迅猛

眾多城市清晰地看到了網絡的好處。2015年，在C40城市發起的氣候行動中，三分之二的行動同時也被其他C40城市采取；95%的城市計劃擴大城市規模。例如，韓國的昌原市正在利用“陰涼屋頂技術”來反射光線，為建筑物降溫，這一技術利用了C40城市東京和紐約的經驗。

由于全球化和環境更受重視等因素的影響，就各種問題進行協作的正式城市網絡在數量（見圖1）、區域級別（見圖2）和范圍（見圖3和圖4）上均有所升級。

協作和全球網絡的治理風格很重要。例如，一般說來，在C40的城市中，跟更加注重協作方式的城市相比，那些以自上而下的方式占有并經營資產的城市采取的試點氣候行動較少。那些跟企業、民間社會和其他城市地區進行創新合作的城市，在全市范圍內推廣試點項目的可能性要高出3倍。將近三分之二的城市網絡都跟多邊組織和大型企業之間展開某種形式的合作，例如，跟世界銀行和總部位于倫敦的工程公司Arup之間的合作。

發展中國家的城市也參與進來：里約熱內盧在2013—2016年主持C40小組的工作；目前伊斯坦布爾主持UCLG的工作，波哥大主持聯合國全球更加安全城市網絡聯盟的工作。小型城市也是積極的，例如芬蘭的庫奧皮奧和意大利的烏迪內都是世界衛生組織健康城市網絡聯盟的成員。在南非，茨瓦內是包括比勒陀利亞在內的一個中型城市，該市正在擴大沼氣發電廠的規模。在2015—2035年，通過跟國際發展基金會和其他C40城市的能源工作組合作，茨瓦內要投入500萬美元，減少二氧化碳排放200萬噸。

市政機構渴望做更多的事情。據報道，2015年，在適應能力、水源、能源供應、私人運輸和社區發展方面，C40計劃對90%的行動進行進一步拓展，其中包括：墨爾本的目標是每年植樹 3 000棵，到2040年使市區的樹木覆蓋面積增加1倍；到2015年，費城免費捐贈的樹有8 000棵。但是，在當前城市網絡的范圍內，城市能夠取得的成就仍然是有限的。

城市網絡發展的限制性因素

城市網絡發展的限制性因素首先是資金短缺。即使是資金支持力度較大的C40小組，也有近三分之二（64%）的氣候行動完全是由城市自己的預算和儲蓄資助的。從長期來看，這是不可持續的，小型城市和貧困城市無法承擔起高昂的費用。比較廣泛的投資主體包括：全球發展組織，如世界銀行；慈善機構，如洛克菲勒基金會；企業，如西門子公司；某些國家政府，如德國。為了協調應對全球性的挑戰，預算緊張的城市和市場驅動的私營部門面臨太多的需求。

在“可持續發展目標”、“仙臺框架”和“新城市議程”中，盡管對數據生成和共享都有要求，但數據生成和共享仍然不足。盡管45%的城市網絡發布報告，列出其行動，但是較少利用時事通訊（37%）或者通過協作平臺、博客和社交媒體（24%）跟成員進行聯系。在地方級別上，城市網絡需要努力收集信息、存儲信息、分享和交流信息，需要提供更加精確的城市數據，這些數據既要有個體相關性又要有全球相關性。

城市和城市網絡跟國家政策框架和國際政策框架聯系不暢。在某種程度上，城市問題受到了聯合國的關注。例如，聯合國通過世界衛生組織健康城市網絡、聯合國教科文組織和聯合國人居城市安全網絡以及其他國際機構（如世界經濟論壇）來關注城市問題。但是，沒有正式的機制可以保證城市和城市網絡能夠在全球決策會議上獲得一席之地。

中央政府低估了城市網絡在當地和國際上可以發揮的潛力。在“新城市議程”匯集到第三屆人居大會的過程中，盡管經過了廣泛磋商，匯集了城市、大學和私營部門的意見，但是在很大程度上這仍然是經過了國家的努力。國家城市網絡幾乎占全球城市的一半，但決策時仍處于邊緣。在全球性治理中，需要把城市當作積極的合作伙伴，而不能僅僅將其當成市場的場所。

戰略上的網絡聯盟

要想提高城市網絡的影響，必須在3方面進行加強，即投資、合作和研究。

更加明智地進行投資。國際組織和企業部門對基礎設施投入了大量的資金，其中包括2015年的私人投資1 116億美元和2014年的世界銀行投資242億美元。各國政府應該投入更多的資金，并鼓勵城市進行探索與試驗。在這方面，慈善機構處于領先地位。例如，100座彈性城市工程資助了1個耗資1億美元的網絡項目，從達喀爾和德班到越南的峴港，該項目在全世界范圍內覆蓋了100個城市，以便創建彈性計劃和共享技術。

2015年，C40小組首先推出了C40城市投資服務。如果資金能夠有效地利用在中低收入國家的城市可持續基礎設施上，那么德國聯邦經濟合作與發展部的370萬美元和美洲開發銀行的200萬美元，在接下來的3年中會增加到2 000萬美元，投資項目將包括低碳運輸和可持續街道照明等。但是，這些資金的運用局限于同一城市網絡中。同樣，也需要撥款來幫助城市解決所有的重大挑戰，包括性別平衡或安全問題。

彌合治理上的差距。城市網絡應該是全球行動的一部分，不應使其單獨行動。南非的約翰內斯堡受到C40聯誼城市華盛頓哥倫比亞特區的啟發，目前正在跟世界銀行和全國性機構合作，推出一項“增稅融資計劃”，以加強城市區域的規劃工作。同時，世界衛生組織健康城市網絡被設計成為“實地實驗室”，以便進行試驗并對世界衛生組織在當地展開的工作進行宣傳。從25年的跟蹤記錄中獲取的眾多經驗之一是：讓學者們參與進來是很重要的，應該由他們來評估城市聯盟的影響力和有效性。

地方政府應該更加有效地進行合作。例如，100座彈性城市拿出100萬美元的津貼，任命官員來協調城市所有的彈性工作，包括部門與部門之間、地方機構與國家機構之間以及100座城市網絡之間的工作。

加強科學與政策之間的相互聯系。城市需要數據收集、共享與分析，以便能夠更加協調和有效。解決辦法可能就在離市長辦公室不遠的地方——在4個主要的城市網絡（C40，世界衛生組織健康城市，聯合國創新城市和UCLG）所在地，市政大廳跟最近的主要大學平均距離只不過4公里。然而，多數評估都是委托給私營機構或者海外大學進行的。在這方面，慈善機構和大學又走到了政府的前面。例如，哈佛大學、勞拉和約翰-阿諾德基金會正在贊助“城市首席數據官”的同行網絡，支持數據的可視化和預測分析。建立本地研究中心，特別是在非洲、拉丁美洲和東南亞建立研究中心，會促進地方創新和當地解決方案的產生。

跨網絡的工作需要鞏固和加強對國家和國際決策過程的參與度。在這方面，“市長契約”網絡是個起點。2014年，聯合國特使邁克爾·布隆伯格（Michael Bloomberg）和聯合國秘書長潘基文（Ban Ki-moon）建立了“市長契約”。通過將C40，ICLEI和UCLG聯系起來，“市長契約”跟 528座城市有關聯，涉及人口4.38億。Arup公司和其他“市長契約”合作機構已經開始分類記錄成員單位自愿履行的碳承諾，以此作為邁向集體核算的第一步。到目前為止，這種聯系只是試驗性的，還需要加強，需要跨越更多的部門，包括氣候部門、衛生部門和安全部門，需要為在科學和政策之間建立更加密切的聯系提供支持。

毫無疑問，城市正在改變著世界。如果城市一致行動起來，在全球具有最高決策權的會議上獲得一席之地，并帶著戰略思維參與進來，前途將會更加光明！

[資料來源：Nature][責任編輯：絲 絲]