淺析當前農信社開展“兩權”抵押貸款困難及對策

薛獻杰

十八屆三中全會《決定》指出，賦予農民更多財產權利。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。2015年8月10日，國務院發布了《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（國發[2015]45號），并明確指出，支持在農村改革試驗區、現代農業示范區等地區優先試點“兩權”抵押貸款。2016年3月，人民銀行會同相關部門聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，并從多方面對金融機構、試點地區和相關部門推進落實“兩權”抵押貸款試點明確了政策要求。

資金匱乏與短缺是解決“三農”問題的瓶頸，近期國家發文制定農村承包土地經營權和農民兩權”抵押貸款是一項涉農信貸產品服務方式創新，是解決農戶融資過程中抵押擔保難的有益探索，能有效破解農民融資過程中的制約“瓶頸”，切實為廣大農戶貸款難的問題探索出了一條新路子。農信社作為服務“三農”發展主力軍，有責任、有義務做好“兩權”抵押貸款工作，主動成為促進地方經濟發展的新引擎和助推器。筆者結合自身實際，就如何堅守“三農”市場，下沉金融服務重心，有效實施推進“兩權”抵押貸款提出粗淺建議。

由于目前這種貸款形式目前僅在全國有限的省份進行了試點，“兩權”抵押貸款業務仍處在不成熟的時期，且以地方性文件的形式獲準開展，并未出臺相關的具體細則，貸款管理制度也不完善。其在具體推廣中仍存在一定的問題

農民思想轉變難。縣域農民從事非農業生產渠道較少，現有農業生產勞動力無處消化，加之多年來農民已習慣于靠種地而生存，守家是農民的本分，種地是農民的主業，一定程度地減少了從事二三產業發展的內在利益驅動，增強了對土地的依賴。種地是農民的主要收入來源和社會保障。據調查，多數農民不愿將所承包的耕地的經營使用權長期流轉出去；在轉包流轉時，一般寧愿把耕地轉包給外村人或同村不同組的人，也不愿給同村同組的農戶，想種地的沒地種，有地的不想種的粗放式經營，降低了耕地的利用率。

現行法律制度缺失。根據我國現行的農地產權制度，農村土地產權存在多元主體，且主體界定模糊，有主體交叉、虛化和缺位的現象。國家《物權法》、《擔保法》等法律法規均規定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得設定抵押，法律規定可以抵押的除外。”從《憲法》和《民法通則》可以明確看出，農村土地產權的法定所有者，即產權主體可以是國家、鄉（鎮）農民集體經濟組織，也可以是村農業生產合作社等農業集體經濟組織，卻沒有真正的土地產權的代表機構和組織。因此，農村土地真正的所有權主體，在有關法律中并未給出明晰的概念及定義。

“兩權”處置變現難。“兩權”理解起來很抽象，操作起來“經營權”和“財產權”存在著估值上的難度，在處置抵押物（土地承包經營權、農房財產權）上存在變現難，一是農房抵押貸款的房屋大多位于鄉鎮，地理位置較為偏遠，價值較低、不易變現；二是集有房產所有權轉移登記局限性依然存在；三是法院執行難，對債權的實現造成一定程度的障礙；四是土地及農房流轉市場不健全，抵押土地難變現，抵押物處置困難；五是處置農村產權還面臨人情世故的問題，集體土地只能在本村的農民中流轉，但同村人一般礙于面子沒人愿意接手，因此這些房產在處置時一般難以實現，對銀行而言存在較大的風險。這都給“兩權”抵押貸款工作開展帶來阻力。

農業保險收費貴品種少。由于農民收入較少，農業保險的險種較少，宣傳也存在不到位現象，因此保險水平整體較低。加之農民受傳統思想影響，即使知道有相關的保險品種，也會因為收費較貴，不愿意在保險費上投入從而提高種養殖成本。

開展“兩權”抵押貸款的相關建議

提高思想認識。農村產權制度改革，目的是激活農村資源，是農村金融制度的重要創新，既有利于城鄉統籌發展，有利于盤活農村存量資產，提高農村土地資源利用效率，讓老百姓得到更多的實惠，從長遠看，既有利于城鄉統籌發展，也給農信社帶來新的發展機遇，拓展更大的業務發展空間。農信社作為服務地方經濟發展“主力軍”，應轉變經營理念，增強農村金融服務能力，要充分發揮地緣、人緣優勢，在加強管理和防范風險的前提下，打破一切顧慮，克服怕承擔風險責任思想，積極開拓創新，研究和探索開展農村金融產品和服務方式的創新，把發展農村土地承包經營權抵押貸款業務，作為政府樂意、農民喜歡、自身受益的一項政治工程來推行，通過走特色化道路，積極推動“兩權”抵押貸款的業務的發展。

完善配套制度。農村“兩權”抵押貸款盡管已得到法律的認可，但是完善土地相關配套制度是當務之急，一是完善農村土地確權、登記、頒證制度，權利明晰是農村土地“兩權”抵押融資的必然前提，而當前我國農村土地承包經營權及宅基地權屬不明晰的特點不利于抵押貸款的開展；二是成立專門的土地評估機構，通過完善評估指標體系，提高土地承包經營權的評估準確度，為銀行業金融機構提供公平公正的土地價值評估；三是規范農村土地流轉交易市場，“兩權”抵押貸款的開展必然使土地流轉交易頻繁起來，健全的土地流轉交易市場更易于使銀行的抵押權得以實現。四是建立風險補償機制。地方政府部門應通過設立貸款風險補償機制，用于分擔自然災害等不可抗力造成的貸款損失，保障抵質押物處置期間農民基本居住權益。

完善保險業務。農業生產容易受惡劣天氣、自然災害等條件影響。政府部門要引導并督促當地保險公司加快推進農業生產保險制度的完善，加快完善農業保險和農民住房保險政策，積極擴大農業保險品種和范圍，開展農民住房財產權抵押貸款保證保險業務等多種方式，為借款人提供增信支持，不斷擴大農業保險覆蓋范圍。針對“兩權”抵押貸款，實行政策性保險與商業保險相結合的保險制度，并與銀行合作設計“信貸產品+保險產品”相結合的產品，確保“兩權”抵押貸款的安全有效。

完善保障機制。不斷改善農民醫療保險、養老保險以及農村低保制度，消除農戶將土地經營權抵押的后顧之憂，弱化農村“兩權”的保障功能，提升社會保障標準，加強跟蹤扶持，為農戶拓寬貸款融資渠道的同時，增強創業致富的能力。

形成部門合力。“兩權”抵押貸款業務是一項新業務，在當前配套制度及風險防范措施等尚不健全和完善的現狀下，要確保業務開展有序，風險控制有效，農信社要積極加強與相關部門的有效對接，爭取社會各方形成合力，共同為“兩權”抵押貸款業務的推行與發展提供有力的保障。同時，要強化貸后跟蹤管理，做到風險及時預警，及時處置，在確保信貸資金風險可控的基礎上逐步加大支持力度，促進此項業務健康、快速發展。

構建農村征信平臺。建立“農村信用信息數據平臺”，以大數據分析為手段，完善農戶信用檔案工程建設，有效整合公檢法、民政局、財政局、市場監督管理局、國家及地方稅務局、社會保障局、交通局以及鄉鎮政府、村部等信息資源，建立信息資源共享機制，拓寬農村征信數據來源渠道，優化縣域農村信用環境。