我國政府會計改革問題研究

高保勇

摘要：十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”。因此構建以權責發生制為基礎的政府會計體系是我國政府會計制度改革的新方向。本文首先對于政府會計改革進行概述，隨后對于政府會計存在的問題進行了全面的分析，提出了我國政府會計改革建議。

關鍵詞： 政府會計； 問題； 改革； 建議

隨著市場經濟體制改革的持續推進，我國現行的政府會計制度與財政改革需要之間的矛盾不斷凸顯，事實證明目前收付實現制為基礎的預算會計在準確反映政府對公共資源管理的業績及履行受托管理國家公共事務、國家資源、國家資產責任信息方面的作用越來越弱，政府會計運行環境重大變化，客觀上要求我國要進行政府會計改革。當前政府會計改革已經被提上了議事日程，政府會計改革實踐在不斷推進，從成效來看，經過不斷探索，政府會計改革取得了可圈可點的成效，但仍是任重而道遠，未來還有很多的艱難險阻需要通過采取有效措施來加以破解。

一、政府會計改革概述

（一）政府會計的內涵和特征

根據國際會計準則委員會對政府會計的解釋，政府會計是指用于確認、計量、記錄和報告政府和事業單位財務收支活動及其受托責任的履行情況的會計體系。

政府會計有以下三個特征：一是政府單位執行統一規范的政府會計準則和會計制度。無論是政府的行政部門、非行政部門或是其構成實體等，執行的準則和制度是統一的。二是實行政府財務報告制度。政府財務報告制度全面、系統地反映財政預算執行和政府單位的財務活動及財務狀況，綜合披露政府及政府單位的資產、負債和凈資產的真實信息。三是提供科學有效的政府會計信息。全面、系統、準確地反映政府資產負債狀況、政府預算執行情況及政府的各類經濟活動狀況。

（二）政府會計改革動因

政府會計改革的動因包括了內部動因以及外部動因。從內部動因來看，最直接動因就是現行的政府會計制度已經表現出來了越來越多的不適應性，部門預算、國庫集中收付制和政府采購等公共財政改革不斷推進，原來的核算內容和核算方法已不能適應新的變化，都是政府會計改革的內在動因。從外部動因來看，當前國內外的政治經濟環境在不斷變化，世界經濟一體化、全球化的趨勢不可逆轉，我國進一步擴大對外開放的基本戰略不變，現行預算會計與國際通行做法還存在較大差異，在執行中也暴露出一些深層次的問題，這些都要求我國政府會計改革盡快開展。

（三）政府會計改革基礎理論

政府會計改革的基礎理論主要包括新公共管理理論、委托代理理論、政府績效管理理論等等。新公共管理理論是強調將企業管理中的方法、工具等引入到政府管理中去，政府會計改革就是要更好的服務于新公共管理的要求。委托代理理論是指政府與民眾之間的關系為委托代理關系，這種理論要求政府會計改革需要著眼于協調政府與民眾的委托關系來進行政府會計改革。政府績效管理理論是指績效管理要在政府管理中得到比較好的運用，推進政府績效水平的提升。而績效管理水平的提升需要借助于政府會計改革來進行一個定量衡量分析，從而使得政府績效能夠得到持續改善。

（四）政府會計改革基本原則

政府會計改革應當遵循以下幾個基本原則：首先，政府會計改革需要做到與經濟社會發展相一致，結合實際進行政府會計改革，而不是要盲目照搬照抄；二是政府會計改革需要做到統籌兼顧，絕對不是政府會計某一要素的改變，而是涉及到目標、內容、信息披露等多個方面，這就需要政府會計改革做到統籌兼顧，避免顧此失彼；三是政府會計改革需要做到著眼全局，不要孤立的看待政府會計改革這一工作，而是要將其放到全面深化改革的大背景之下。

二、當前政府會計存在的問題

目前政府會計實務存在的問題，主要包括了會計目標單一、核算內容不全、信息披露不足等，這些問題的存在影響了政府會計作用，具體分析如下：

（一）政府會計目標單一

當前政府會計目標比較單一，服務政府預算管理是政府會計的最主要目標，這種單一的會計目標已經明顯與時代的發展要求不一致。政府會計目標確定是否科學，將會直接影響到整個政府會計體系的構建以及效果改善。我國政府會計目標在決策有用以及受托責任方面存在缺位的情況，政府會計在受托責任情況的評判、在保護資產安全、遏制貪腐以及尋租等方面具有重要的作用，而現實情況卻是政府會計目標中沒有包含這些內容，自然就會影響到政府會計作用的充分發揮。

（二）政府會計制度滯后

隨著時代的不斷發展，目前政府會計制度滯后的問題主要就是表現在以下幾個方面：一是預算會計制度本身的條塊分割問題比較突出，不利于政府財務信息的統一，很難通過這種條塊分割的預算會計制度從一個更加宏觀的層面來把握好政府財務信息；二是收付實現制為主的政府會計制度與權責發生制為基礎政府會計制度存在內在的沖突，收付實現制度難以發現政府財務風險。三是財務報告制度目前沒有一個相對統一的規定。

（三）政府會計核算基礎脫離實際需要

目前政府會計體系不是很健全，重點就是收付實現制與現代政府會計體系建立的要求不匹配，收付實現制顯示出其核算對象范圍狹窄、反映財務信息不夠全面等缺點。如在收付實現制下，一些政府債務被“隱藏”了，夸大政府可支配財力的可能，造成虛假平衡現象，不利于政府防范和化解財政風險，對財政經濟的持續、健康運行帶來隱患。

（四）政府會計核算內容不全

從目前政府會計的核算內容來看，主要就是側重于對收入、支出結果層面進行核算，對于資金使用效率、對于負債風險、對于各類資產收益、國有資本的經營狀況等等沒有進行必要的核算，這種情況下意味著政府對于上述方面內容的掌握不足，僅僅就是對于收支結果進行一個定量層面的核算，但并不足以更加全面的掌握的資金運行狀況，無法對于政府各方面的財務信息做到一個整體把握，這不利于發揮政府會計在提升資金利用效率、減少資金尋租等方面作用的發揮。

（五）政府會計信息披露不足

從目前政府會計來看，信息披露不足是一個比較突出的問題，政府會計信息披露基本上就是預算、決算的披露，而從會計信息披露的及時性、真實性、全面性來看存在巨大的欠缺，對于公眾來說，難以通過會計信息全面的了解政府績效狀況、政府公共職責履行狀況，這就使得政府會計的作用受到嚴重影響。政府信息披露的不足，一方面與現有政府會計制度本身有關系，相關內容披露不夠充分，另一方面則與政府工作人員主觀層面的不情愿有著很大關系。

三、我國政府會計改革的建議

政府會計改革是一項系統性的工作，針對當前政府會計存在的問題，在借鑒其他國家政府會計改革成熟經驗的基礎之上，立足我國的實際情況，本文提出政府會計改革需要從以下幾個方面做到齊頭并進。

（一）拓展政府會計目標

政府會計目標應具有多元性的特點，這種多元性是指政府會計目標應在有用性以及受托責任的視角下，根據政府會計的具體職能、作用來進行會計目標的確定和拓展。從具體會計指標的確定方面，第一個層面的會計指標是指政府會計的需要能夠準確、全面的反映資金運行、經濟活動等情況，提高政府的財政透明度。第二層的目標則是要注意對于政府受托責任的履行有一個客觀的反映，能夠確保政府較好的履行自身所承擔的職責。第三個層次的目標就是資源配置、政府決策等方面的目標。

（二）完善政府會計制度

政府會計制度完善需要做到與時俱進，在制度完善方面關鍵是做到問題導向，凡是有問題的政府會計制度都需要進行研究分析，明確會計制度完善的基本方向。在具體政府會計制度完善方面，關鍵就是要構建統一預算會計制度，解決好條塊分割的問題，我國需要將預算會計進行統一，在政府財務信息統一的框架下，構建標準化的預算會計制度，這樣才能夠實現預算會計有效性的提升。

（三）逐步推進完善政府會計核算確認基礎

在政府會計體系的健全方面，重點是要盡快將收入實現制為主的會計體系轉變為權責發生制，對于政府管理者來說，一定要充分意識到權責發生制為基礎的政府會計體系構建的必要性。對于我國政府會計改革來說，一步走向把確認基礎定位于完全的權責發生制也是不可取的，可采用逐步完善、循序漸進的方式，先實施“修正”的收付實現制，再由“溫和”的權責發生制、“中度”的權責發生制向終級目標邁進。

（四）健全政府會計核算內容

政府會計核算內容層面重點就是要進行必要的調整，具體來說就是要盡量完善會計核算內容，除了要對于政府收入、支出等進行核算，同時還要將負債、資產收益、預算外的收入、支出等進行一個必要的核算，確保通過政府會計核算，能夠全面的了解政府各個方面財務狀況，從而為政府決策提供更加詳實的依據。

（五）注重政府會計信息披露

在政府會計信息披露方面，考慮到政府正在努力構建透明型政府，會計信息披露的重要性，因此政府會計改革的一個重要方向就是想辦法改善會計信息披露狀況。政府會計信息要能夠做到及時、全面、真實的披露，從而提供給政府會計信息需求者充足的信息，改變政府與公眾在政府會計信息層面的不對稱問題。

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（作者單位：重慶市梁平縣審計局）