淺談當下環境公益訴訟的法制構建及法律適用

宋一明

摘 要：隨著我國環境問題日趨嚴峻，環境保護問題也已逐步上升至立法及司法層面。本文試圖從近兩年的立法及司法層面對環境公益訴訟法制建設及法律適用進行初步的剖析，對環境公益訴訟的架構進行初步的勾勒。

關鍵詞：環境公益訴訟；環境污染；霧霾

一、環保法律制度的初期構架

環境保護法律制度的構架是以《中華人民共和國環境保護法》為核心，程輻射狀搭建起來的一套環境保護法制體系。包括《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》以及其他相關的法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章和司法解釋等。

基于上述立法構建起的法律體系注重的是實體權利的規范，對于實體權利受到侵害時，所尋求的程序性規范，長期以來一直處于空白狀態。

二、環境公益訴訟的首次提出及逐步完善

2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會對《中華人民共和國民事訴訟法》的第二次修正，這次修正首次引入了“環境公益訴訟”這個嶄新的概念。新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！边@一條款的增加，對環境保護法制體系的程序性規范的完善起到了承前啟后的重要作用。

然而，這一條的推出，卻遲遲沒有更加細化的跟進，導致修改后的一段時間內，司法層面仍然不見環境公益訴訟的影子。直到2015年1月6日最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋公布。千呼萬喚始出來，這部司法解釋對民事訴訟法中一筆帶過的“環境公益訴訟”給出了詳細的解釋和操作指引：明確了提起環境公益訴訟的主體資格和范圍，明確了訴訟管轄，起訴時所需要提供的材料，對訴訟流程，訴訟請求，案件的結案方式，敗訴方應當承擔的法律責任，舉證責任，訴訟費的標準都有了較為明確的規定。另外，2014年，《中華人民共和國環境保護法》重新修訂，2015年6月份，最高人民法院又結合審判實務出臺了《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》。

此外，2015年7月2日，最高人民檢察院公布了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，方案突出規定了今后檢查機關參與環保公益訴訟的方式等，也就是說，在今后的公益訴訟中，公益環保組織不會是孤軍奮戰，在最近的司法判例中，檢察機關頻頻以“支持起訴人”的角色出現在環保公益訴訟的審判程序中。檢察機關的加入，也必將給公益訴訟增加更多動力和支持。

三、環境公益訴訟的進展狀態及目前所面臨的新的問題

（一）環境公益訴訟的進展狀態

在筆者看來，環境公益訴訟機制剛剛萌發，并且正在逐漸走向成熟階段。從2015年12月29日，最高人民法院發布的環境侵權典型案例和2015年6月17日最高人民檢察院發布的十起檢察機關加強生態環境司法保護典型案例以及最近最高人民法院發布的環境保護行政案件典型案例可以看出這個機制的內在活力。另外，各地方法院還相繼成立了專門的環境資源審判庭。一個個成功案例也相繼而出。

（二）環境公益訴訟的特點及面臨的新的問題

1.環境公益訴訟的特點

從筆者收集的數據分析來看，目前的環境公益訴訟主要有以下幾個特點：第一：訴訟主體尤其是原告，主要以環境公益組織為主；第二：檢察機關作為“支持起訴人”的角色參與訴訟的比例在逐漸升高；第三：證據來源較為多樣，但以專業的鑒定機構出具的環境檢測報告以及環境行政部門出具的行政處罰決定書等形式的證據最具有證明力；第四：案件勝訴率極高；第五：賠償數額較高，甚至有達到數百萬的先例，屢見不鮮；第六：污染環境刑事犯罪追究率逐漸升高，刑事責任與民事責任、行政責任可一并追究。

2.環境公益訴訟所面臨的新的問題及筆者的幾點建議

（1）有能力提起民事公益訴訟的主體極少

《環境保護法》第五十八條以及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中第二至第五條對環境公益訴訟的原告主體資格的條件做出了詳盡明確的規定。目前來看，還是有相當多的環境公益組織符合上述規定的原告的訴訟主體資格的。但真正選擇通過環境公益訴訟程序實現自身宗旨的公益組織的數量卻屈指可數，主要原因在于沒有充足的資金支持。對于環境公益訴訟而言，除了要付出的時間成本以及人力成本以外，還需要付出相當數額的金錢成本：聘請專業律師的費用、調查取證的費用、申請鑒定的費用、訴訟費、差旅費用等費用。由于環境公益訴訟的涉案標的均處于相對較高的層面，所以單是訴訟費用就會給環境公益組織帶來許多阻礙。

另一方面，環境公益組織的性質決定了其不是盈利機構，資金來源有限，絕大多數環境公益組織不具有充足的資金支持自己提起環境公益訴訟，因此，對絕大多數適格的環境公益組織來說，面對環境公益訴訟，即使他們有意向站出來通過訴訟的途徑實現自身的宗旨和價值，當面臨大額的訴訟費、鑒定費、律師費等費用時，他們也只能望而卻步。

因此，筆者建議，在環境公益訴訟制度中，訴訟費減免的條件適當放寬，減輕環境公益組織在前期面臨的資金負擔。另一方面，鼓勵有社會責任感的民間資本為環境公益組織啟動環境公益訴訟提供資金支持。此外，環境公益訴訟成功的成果之一是污染企業將承擔較大數額的生態環境修復費用，筆者認為，這筆費用除了用來修復被破壞的生態環境和酌情彌補環境公益組織啟動環境公益訴訟的前期支出以外，還可以用來建立訴訟基金。這樣一來，整個環境公益訴訟體系就會更具活力和可持續性，其所起到的環境監督效應也會倍增。

（2）生態環境修復費用的去向及監督

環境公益訴訟的勝訴結果之一往往是要求環境污染企業承擔生態環境修復費用，而生態環境修復費用通常數額較大，動輒數百萬元。這樣一比費用的去向、使用及監督問題，必將在環境公益訴訟規模性展開后，成為公眾最為關注的問題。構建起行之有效的監督機制，保證該筆費用的透明度將是下一階段需要重點關注的問題，也決定了環境公益訴訟制度的最終成敗。

筆者認為，生態環境修復費用基金賬戶的財報以及年檢的定期公開應當是監督機制的基礎。生態環境修復項目的立項、施工應當采取公開招標的方式，竣工后，應當由環境行政部門委托有資質的鑒定機構對修復后的生態環境進行鑒定，并對鑒定結果予以公示。項目結束后，項目的預算決算應當主動公開，接受社會公眾的監督。

此外，綜合運用行政、司法、媒體、社會公眾等多維度的方式搭建監督機制也可以為監督的效果提供基本保證。

四、結語

筆者認為，以有社會責任感的NGO為主力，針對環境污染企業依法提出環境公益訴訟，對環境污染企業施加由外而內一種壓力，將是未來幾年內推動企業主動注重環保，推動環保法規定的“環評”制度和“三同時”制度進一步落實的主要動力。當然，這還需要環境公益組織、專業律師、環境行政部門以及司法機關的共同努力。

事實上，環境與我們每個人都息息相關，我們生活在地球這個大生態鏈中，每個人都是生態鏈上的一環，想要徹底的找回過去的碧水藍天，還需要我們每個人共同的努力，需要激發全社會的公民意識和主人翁意識，最大限度地激發出整個社會的環保意識才能夠最大限度地迸發出整個社會的環保動力。

參考文獻：

[1]《淺談環境公益訴訟及其在我國的發展研究》作者：劉山王三反《廣東化工》2011年11期

[2]《淺談環境公益訴訟的積極效應與消極影響》作者：曲玉杰《法制與經濟（中旬）》 2012年01期

[3]《環境公益訴訟制度研究》作者：吳學智《知識經濟》2011年21期