土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“精準(zhǔn)保護(hù)”難在何處

吳先輝 王 珊

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“精準(zhǔn)保護(hù)”難在何處

吳先輝 王 珊

近年來(lái)，農(nóng)村土地承包糾紛發(fā)生的一個(gè)很重要原因就是現(xiàn)有農(nóng)村土地承包法律政策并未對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行“精準(zhǔn)保護(hù)”。“精準(zhǔn)保護(hù)”難在何處？如何實(shí)施“精準(zhǔn)保護(hù)”呢？筆者認(rèn)為關(guān)鍵是解決保護(hù)“誰(shuí)”的權(quán)益問(wèn)題。

《農(nóng)村土地承包法》第一條規(guī)定：為賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)……制定本法。第十五條規(guī)定:家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。第十八條第一款規(guī)定:按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利；第二十六條規(guī)定：……承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。上述四條規(guī)定引出了四個(gè)概念:農(nóng)民、農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)戶口和集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

第一，如果說(shuō)《農(nóng)村土地承包法》是為了保護(hù)農(nóng)民的利益，那么，應(yīng)當(dāng)明確什么是農(nóng)民呢。有專家學(xué)者指出：農(nóng)民是具有農(nóng)業(yè)戶口、居住在農(nóng)村、從事勞動(dòng)生產(chǎn)的勞動(dòng)者。農(nóng)民一般應(yīng)同時(shí)具備上述三個(gè)特點(diǎn)，尤其是“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”這一條必不可少。學(xué)術(shù)界最為常用的方法就是從職業(yè)的角度來(lái)界定農(nóng)民的概念，“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者”是這一概念的核心。依據(jù)這條標(biāo)準(zhǔn)，凡是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員就是農(nóng)民，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員就不是農(nóng)民。其實(shí)不管是哪種解釋，均不能體現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》真正想要表達(dá)的準(zhǔn)確含義，這是因?yàn)檗r(nóng)民界定也在不斷發(fā)生變化，無(wú)論是從身份、職業(yè)，還是從戶籍方面，都難以對(duì)農(nóng)民作出準(zhǔn)確界定，保護(hù)農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益本身就具有不確定性。

第二，如果說(shuō)《農(nóng)村土地承包法》是為了保護(hù)農(nóng)戶的利益，同樣具有很大的不合理性。因?yàn)樵?0年或者是更長(zhǎng)的承包期限內(nèi)一個(gè)農(nóng)戶的內(nèi)部成員是會(huì)發(fā)生很大變化的，有的成員可能去世，有的可能成為國(guó)家公職人員改變身份或職業(yè)。例如某個(gè)村在1983年9月份實(shí)行了一輪承包，一個(gè)婦女在當(dāng)年的10月份婚嫁到該村獲得了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，出生的2個(gè)子女也獲得了集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格。一輪承包15年（到二輪延包的1998年9月），而二輪延包又是在一輪承包的基礎(chǔ)上順延了30年，這就造成了婚嫁婦女及其子女在45年的時(shí)間沒(méi)有承包土地可耕種，若二輪延包后再延長(zhǎng)30年不變，就會(huì)造成兩代甚至是三四代人無(wú)地，很難做到“精準(zhǔn)保護(hù)”。

第三，過(guò)去，在認(rèn)定農(nóng)民時(shí)用了一個(gè)極為簡(jiǎn)單的辦法，即戶籍標(biāo)準(zhǔn)。凡是具有城鎮(zhèn)戶口的居民就是城市居民，具有農(nóng)村戶口的居民就是農(nóng)民。如果說(shuō)《農(nóng)村土地承包法》是為了保護(hù)具有農(nóng)業(yè)戶口身份人員的權(quán)益，同樣也會(huì)面臨困惑。因?yàn)殡S著戶籍制度改革，已經(jīng)不存在農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口問(wèn)題，保護(hù)具有農(nóng)業(yè)戶口身份人員的農(nóng)村土地承包權(quán)益同樣存在問(wèn)題。

第四，《農(nóng)村土地承包法》實(shí)質(zhì)上是為了保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)村土地承包權(quán)益。農(nóng)村土地作為資源性資產(chǎn)需要在確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份基礎(chǔ)上開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。所以，從本質(zhì)上講《農(nóng)村土地承包法》是為了保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)村土地承包權(quán)益。既然從法律的層面提出了要對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)村土地承包權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，這就需要在修改后的《農(nóng)村土地承包法》中對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格作出法律上的規(guī)定，讓人們明白法律到底是要保護(hù)“誰(shuí)”的利益問(wèn)題。

（作者單位：湖北省襄陽(yáng)市農(nóng)委經(jīng)管辦）