湖南農村土地流轉趨勢研判與風險應對

董成森 劉勝軒

湖南農村土地流轉趨勢研判與風險應對

董成森 劉勝軒

新形勢下，如何加強農村土地流轉風險防范、創新農業經營管理體系、準確研判土地流轉趨勢、放活土地經營權、大力發展現代農業，是做好當前農業供給側結構性改革和落實好農村土地“三權”分置的重要手段。筆者結合前期土地流轉調研情況，談幾點分析與思考。

一、當前湖南省農村土地流轉趨勢

流轉面積逐年增多。2013-2015年，全省耕地流轉面積分別為1379萬畝、1449萬畝、1894.04萬畝，2016年全省流轉耕地面積2137.26萬畝，呈現流轉面積穩步增加的趨勢。土地流轉逐步趨向大規模流轉，向新型經營主體流轉轉移。2016年，流轉面積2000畝以上451宗，1000-2000畝3014宗，500-1000畝5125宗，100-500畝30475宗 。

流轉形式日趨多樣。農村土地流轉主要有轉包、轉讓、互換、入股、出租等形式，其他方式占比相對較低。2016年，轉包681.33萬畝、轉讓64.44萬畝、互換112.91萬畝、出租1018.12萬畝、股份合作154.43萬畝、其他103.27 萬畝。耕地流轉主要以轉包和出租為主，分別占流轉耕地的31.87%和47.64%。

流轉主體趨向多元。新型農業經營主體逐步成為土地流轉的主體。2016年流入農戶的耕地有966.06萬畝，占45.2%；流入農民專業合作社的耕地有712.93萬畝，占33.36%；流入工商企業的耕地有283.72萬畝，占13.27%；其他174.19萬畝，占8.15%。

流轉價格同比上升。受物價因素影響，全省農村土地流轉價格逐年上升。目前，全省流轉土地價格在每畝200元至800元之間不等。各地因經濟發展差異，土地流轉價格略有區別，一般地區土地流轉價格平均在300元至500元之間，全省大部分縣市區屬于此種類型；處于城郊和產業發展較好的地區，土地流轉價格在每畝600元至800元之間，長沙、株洲、湘潭大部分地區屬于此類情況；處于旅游目的地縣市區，流轉土地價格相對較高，如韶山市、南岳區、鳳凰縣等部分村，流轉土地價格高達每畝1000元；經濟相對欠發達地區，流轉土地價格偏低，每畝為100元至300元不等。因農村勞動力外出務工，為防止耕地拋荒，免費流轉的情況也一定程度存在。

二、農村土地流轉可能帶來的風險與挑戰

流轉政策的改革創新面臨風險與挑戰。一是流轉效益提高亟須政策支持。創新土地流轉政策是提高土地流轉效益的重要途徑之一，但政策創新涉及要素眾多，如土地制度、金融、稅費，等等，一旦改革創新不到位，很可能給農村土地流轉帶來隱患，當然，執行到位了，也能增強土地流轉活力。2015年以來，桃江縣積極探索土地流轉有償退出機制，開展1875畝土地流轉改革試點，進展較為順利，但也帶來農民權益保障難、抵押風險大等問題。二是流轉方式改變亟待理念創新。當前，部分農戶的戀土情結和小富即安思想制約了土地流轉速度，影響了農業適度規模經營，必須更新理念，創新觀念，打破制約土地流轉的瓶頸。三是流轉規模擴大亟待制度創新。推動土地流轉實現農村土地規模化集約化經營已是大勢所趨，制度創新是擴大土地流轉規模的催化劑。益陽草尾信托模式、懷化市“股田制”模式、長沙縣土地合作社模式、澧縣農民專業合作社模式和衡陽市 “安邦”公司模式等五種土地流轉模式，在探索中得到了完善和提升。這些土地流轉制度的創新，既符合我國農村土地法律規定，更順應了農村土地改革政策導向，能夠實現土地資源有效配置。

流轉環境的改善優化面臨著風險與挑戰。一是農民法治觀念需要提高。近年來，因為大規模土地流轉，引發了一些糾紛和上訪事件。2016年，全省發生土地承包經營糾紛20525起，調處20469起。究其原因，主要是農民的法治意識淡薄，合同簽訂不規范，還有一些村委會、經濟組織存在侵犯農民權益的行為，導致土地糾紛頻繁發生。因此，提高農民法治觀念成為政府亟須解決的現實問題。二是農村基礎設施需要改善。近年來湖南加大了農業投入力度，但一些地方由于基礎設施投入不足，實現規模經營的農業生產十分脆弱，甚至處于高風險運行狀態，一些流轉大戶因為自然災害、灌溉設施不到位、烘干設備缺乏等，出現了產量降低、收成減少、農產品腐爛等問題，在一定程度上影響了新型經營主體的流轉熱情，這對改善優化土地流轉環境、提高政府服務效能是個考驗。三是農村融資環境需要改善。近幾年，湖南出臺了一些政策措施，一些投資者雖然得到了政府補貼或銀行貸款，但對自身經濟實力考慮不周，后續經營融資難的問題時有發生。以土地流轉較好的沅陵為例，全縣流轉規模1500畝土地以上的經營主體，40%有融資需求，20%以上存在融資難的問題，從而出現了農民土地租金支付困難的情況，導致本由企業承擔的市場風險和管理風險，最終由于約定不明確而轉嫁到農民頭上。2016年，湖南擴大了農村“兩權”抵押貸款試點范圍，試點縣達到11個，這在一定程度上緩解了融資矛盾，規避了農民土地流轉的風險。

流轉主體的基礎夯實面臨著風險與挑戰。一是工商資本的介入帶來經營風險。隨著經濟發展的轉型升級，大量工商資本轉向農業農村，給農業農村發展帶來了前所未有的資金物質支持和經營模式創新，但也存在資本運作不規范、租賃土地手續不全、投資回報風險評估不足、改變土地用途性質等現象。如果政府監管引導不到位，還會導致投資經營失敗、土地撂荒閑置、引發矛盾糾紛等情況，影響農村經濟社會穩定。二是產業支撐的缺乏帶來流轉風險。從調研情況看，流轉主體的多元化，給農村土地流轉注入了新的活力，但一些地方脫離當地自然條件和發展實際，在產業發展考慮不成熟的條件下，以低價格盲目流轉土地，導致受讓方對流轉土地重短期利用、輕長期投入，影響土地產出和農業可持續發展。如株洲市的荒山價格定價低于正常評估的3-5倍；益陽市種植業結構中糧食比重在下降。三是流轉價格的提高帶來收益風險。隨著物價因素的上漲，土地流轉價格同比上升，增加了農戶土地收益。如常德市鼎城區2016年流轉土地面積42.1萬畝，流轉租金由過去的100-200元，增長到每畝500-600元，農戶既可獲得土地租金，還可受雇獲取工資性收入。但是，一些地方土地流轉價格高達1200元，甚至更高，這也給流入方利益保障帶來風險。如果管理不善，遇上自然災害等，造成糧食減產或虧損，就會增加承包戶風險。

三、對策與建議

做好確權登記頒證，防范社會穩定風險。農村土地流轉實質是農村土地經營權在不同主體之間的交易，做好農村土地確權登記頒證，明晰農村土地產權，就是降低了農民風險。要制定出臺湖南省農村土地“三權分置”辦法的實施意見。進一步完善農村土地承包管理體系，真正把全省農村承包地塊面積、合同、權屬證書全面落實到戶，實現承包經營權屬證書標準化、土地承包經營權登記制度化、土地承包管理信息化。

規范流轉服務管理，防范無序流轉風險。一是合理確定土地流轉規模。國外土地經營的經驗表明，土地經營規模必須適度。過分的土地集中，過大的生產規模，容易產生“規模不經濟”的現象。各地要根據區域特征、土地條件、作物品種、經濟社會發展水平、農村勞動力轉移情況、農業機械化水平和農業生產條件等，研究確定本地土地規模經營適度標準，一般以相當于當地戶均承包土地面積10至15倍的土地經營規模為宜。二是加強流轉合同管理。使用統一規范的土地流轉合同文本，明確土地流轉的形式、期限、流轉價格及雙方權利義務等。三是構建土地流轉服務平臺。健全完善縣市區、鄉鎮、村三級流轉服務與管理網絡，為土地流轉雙方提供信息發布、政策咨詢、價格評估、合同鑒證等服務，對農村土地流轉的各個步驟和程序進行規范。

加強工商資本監管，防范規模經營風險。一是建立工商資本進入農業農村領域服務制度。建立投資清單制度，結合當地農業農村發展情況，編制工商資本投資規劃、投資指南等，引導工商資本進入農業生產發展薄弱環節，如發展裝備農業、現代種養業、智慧農業、農產品流通、農村旅游業等新型業態。建立資本準入制度，根據企業資質、經營能力、土地流轉規模等實行審核準入制度，對長時間、大面積租賃農地要有明確上限控制，實行分級備案。建立建設咨詢制度，加強投資建設的咨詢指導服務工作，積極引導扶持農業生產性服務業發展，營造優良發展環境。二是建立工商資本進入農業農村領域監管制度。強化動態監管，定期對企業的農業經營能力、土地用途及風險防范能力等開展監督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，細化農地用途甄別標準，及時查處糾正浪費農地資源、改變農地用途等違法違規行為。三是鼓勵工商資本與新型經營主體開展合作經營。鼓勵企業與當地農民經濟組織或農戶建立土地入股分紅等更緊密的利益分配合作經營模式，對農民形成帶動而非擠出效應；加強糾紛調處，建立風險保障金制度，防止損害農民土地權益，防范承包農戶因流入方違約或經營不善而遭受損失。

嚴格流轉用途管制，防范糧食安全風險。一是制定產業發展規劃。根據各地主體功能區分和農業主導產業發展規劃，按照“農地農用，產業集中”的原則，制定引導農地向當地優勢產業流轉的規劃。二是探索建立土地流轉風險防范和有償退出機制。探索對流入方“先交租金，后種地”的風險防控措施，逐步建立健全農村土地流轉風險防控機制，加強流入方的事后監管，嚴防流轉土地用途發生改變和流轉后的經營風險。對因經營不善或自然風險、市場風險導致流入方生產經營無法繼續進行的，要實行退出機制，切實保護農民利益。三是建立土地流轉激勵制度。制定土地流轉激勵措施，對做得比較好的規模經營主體，分別在財政、金融、基礎設施等方面給予政策支持。

（作者單位：湖南省農業委員會農村經營管理處）