新型城鎮化建設過程中城區功能優化的對策與建議

李毅

摘要：本文在新型城鎮化建設背景下，通過對西寧市城東區新型城鎮化建設過程中城區功能優化問題的調研，發現政府在推進新型城鎮化建設過程中，城區功能并不能滿足新型城鎮化建設的要求，存在諸多問題。為此，本文提出了優化和完善城區功能的對策建議：一是明確城區功能完善目標，制定城市功能完善的支持政策；二是完善基礎設施建設；三是加強城區土地利用規劃與管理；四是有序完善經濟功能；五是進一步優化教育功能；六是強化就業功能的完善。

關鍵詞：西寧市城東區；新型城鎮化建設；城區功能；優化；對策建議

推進新型城鎮化發展，是國務院狠抓落實的一項重要工作。2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》實施，有關部門制定了分工方案和近兩年的工作重點，各項工作正在開展。青海省如何抓住新型城鎮化建設機遇進一步優化完善城區功能，美化人居環境，促進青海省經濟社會事業持續協調發展？本文以西寧市城東區為樣本進行了專題調研，通過系統研究旨在為城東區政府在新型城鎮化建設過程中如何優化城區功能提供決策參考，同時也可以為青海省其他地區的新型城鎮化建設提供參考資料。

一、西寧市城東區城區功能完善方面存在的主要問題

通過調研發現，城東區在抓住新型城鎮化建設機遇完善城區功能過程中，存在以下問題：

（一）老城區基礎設施落后，改造難度大

城東區情況特殊，如果采用一刀切政策，不利于城東區的新型城鎮化建設，也不利于城區功能的優化和完善。調研發現，由于城東區沒有決策規劃權，政府統一規劃又沒能完全結合城東區實際，導致規劃不利于城東區城市功能的優化和完善。加之，城東區拆遷任務重、難度大，涉及老百姓多，拆遷經費補償標準低，老百姓抵觸情緒嚴重，阻礙了城東區城區改造進度。

另外，城東區排水設施老化，城市管網設計已經不能滿足當前排水需要。每年汛期都會造成區內部分道路內澇。加之，區內多條“斷頭路”、主干道“超期服役”等問題嚴重，城市交通功能和公共基礎服務功能嚴重不足，不能滿足社會發展需要，給老百姓生活帶來極大不便，不利于城東區的可持續發展。

（二）缺乏經濟可持續發展能力，經濟功能難以實現

由于城東區長期以房地產項目為投資重點，導致區內缺乏金融、綜合超市、物流、大型工業等項目支持，區內經濟發展動力不足。在區域經濟布局方面出現了嚴重的“結構性失衡”，以傳統經營模式主導的市場和小型個體經濟發展為主，缺乏高端商業區，區內缺乏整體商業發展氛圍，難以吸引大型商貿流通企業入駐。這不利于城東區今后經濟的發展，城區經濟功能難以持續發揮作用。

（三）教育資源布局不合理，教育功能難以實現

在老城區改造和新型城鎮化建設中，城東區教育面臨部分問題：一是“超大班額”現象嚴重，70-80多人的超大班較為普遍，楊家莊小學等9所學校最大班額均超過70人；二是教育資源嚴重緊缺，國家規定：小學標準班45人，以城東區現有的20026人計算，需445個教學班，還差132個教學班，相當于缺4所能容納30個教學班的學校；三是教育重點項目建設困難多，教育用地大量被占用而無建設用地作為補償，加之征地拆遷資金缺口大，導致規劃部門已經規劃給教育用地的項目無法正常開工，教育征地拆遷困難成為制約城東區教育功能優化和完善的主要因素。

（四）城市就業功能差

老城區改造和新型城鎮化建設導致大量失地農民無處就業，生活困難，影響城東區社會穩定。

一是缺乏一處規范的勞動力市場。城東區現有南小街、康樂十字、團結橋三處自發形成的外來勞動力市場，均屬馬路露天市場，人員雜多，沒有約束手段，給城東區城市管理帶來很大困難，對外來務工人員的管理難度較大，亟需建設一處規范的勞動力市場。

二是轉移就業服務體系不健全，轉移組織化程度不高。目前仍有個別村委會還沒有配備辦公場所、專職工作人員、電腦辦公設備和工作經費，無法實現信息資源共享。個別村的工作人員是兼職人員，工作時間沒有保障，難以勝任擔負的工作。農村勞務經紀人相對較少，外出務工人員一部分是投親靠友和自發外出，轉移就業的組織化程度不高，缺乏有序性。

三是技能培訓專業設置和培訓方式單一，不適應市場實際需求。目前，短期技能培訓只設置了工藝美術、烹飪、電腦、農家樂、汽車駕駛幾個培訓科目，缺乏靈活機動的培訓方式，不適應市場實際需求，群眾對傳統的培訓方式和培訓內容不感興趣，在培訓地點、培訓時間等方面有待改進。

四是農村產業發展薄弱，后續產業尚未形成。除王家莊小商品市場外，路家莊、林家崖村原有的市場，房屋租賃等產業因拆遷征用，其余各村沒有任何集體經濟。土地征用后，農民居住條件和環境發生變化，由原來的非成套房安置到成套房，失去了原有的商鋪、宅院以及租賃房屋等，收入受到影響。

二、進一步優化和完善城東區城區功能的幾點建議

（一）制定相關支持政策

在城東區城市功能優化和完善過程中，首先要明確完善哪些城區功能，不能胡子眉毛一把抓，必須分清主次。建議優先考慮關系民生的城市功能，如交通功能、教育功能、社會保障功能。其次考慮城市發展功能，如經濟功能、基礎設施完善功能、城市綠化功能、生態保護功能等。

城區功能的完善要充分重視和發揮西寧市政府的宏觀調控職能和主導作用。區政府應該根據城東區經濟與空間發展的需要，以保證城東區城市功能有序完善為目的，協調城區內部的各行政主管部門，制定與城區功能優化和完善相適應的支持政策，促進和引導城區內部功能的優化，達到完善城區功能的目的。

區政府制定的支持城區功能完善的政策，應涉及到政府稅收、土地批租及價格、審批手續簡化及相應的保障制度等。通過一系列的優惠政策與嚴格的開發建設管理制度，建立有效實施，消除城區功能完善過程中的各種阻力，形成有利于城區功能有序完善和優化發展的政策環境。

（二）完善基礎設施建設

基礎設施是城市功能完善的基礎支撐，通過基礎設施建設能夠提高城市功能完善地域的承載能力。基礎設施建設情況在很大程度上決定著城市功能完善程度，要使城東區城市功能在市域空間實現有序完善和優化，就要保證基礎設施在城市功能承載空間進行先行完善和優化。

城東區要加強對城市區域空間與周邊新建拆遷安置小區的基礎設施建設，加快城市公共交通設施建設，形成中心城市與外圍新建小區間便捷的交通聯系網絡，完善外圍新建居民小區道路、交通、電力、通訊、給排水、環保等基礎設施建設，使中心城市與外圍新建空間的基礎設施相銜接，形成完整的基礎設施支撐體系，以基礎設施配置引導中心城區內部的居住、生產及科研教育等功能在市域空間的有序完善。

建議：一是城東區的城市功能完善中要以交通功能先行完善，充分發揮交通功能的先導作用。二是從公共服務設施配套看，必須要保證在大型居住區規模的空間范圍內，具有相應規模的醫院、學校、商業網點、超市、休閑活動中心及公共停車場等公共服務設施，以滿足城市居民日常生活及工作的基本需要。

（三）加強城區土地利用規劃與管理

加強土地利用規劃與管理工作是城市功能有序完善的重要保障對策。其主要工作包括：區政府要通過科學合理的編制或完善土地利用規劃，使之與城東區總體規劃相銜接與協調，制定科學的土地利用計劃，實施土地用途管制和分類指導，因地制宜地實施土地調控和管理；充分利用城東區現有存量土地，對城東區城區、城市邊緣范圍內的雜亂不規則的地塊，由區政府從土地使用者手中把土地集中起來，統一規劃，不要一味搞商品樓開發，應優先考慮關系民生的公共服務用地，如教育、醫療、科技館、休閑廣場、綠化、停車場等；要建立嚴格的土地供給制度，對引進項目的土地供給數量要進行科學的論證，區政府應制定不同性質、不同規模項目的土地供給數量標準。

在對曹家寨等片區的拆遷和改造過程中，應考慮失地農民的可持續生計問題，不能簡單“一拆了事”，必須有效解決失地農民生產生活問題才能保證地區的長治久安。

建議：一是按人均5平方米鋪面進行補償，作為生計口糧，由村集體統一管理，保證失地農民生計可持續。二是在曹家寨片區拆遷過程中預留文化廣場等公共服務建設用地。

（四）有序完善經濟功能

經濟功能是城區功能完善的一個重要環節。結合城東區實際，建議重點發展現代商貿流通業、現代倉儲物流業和清真產業。

一是打造中心商務區。在城區核心區內部，通過行政、居住、生產、科研教育等功能不斷向外圍空間有序轉移；商貿、金融、保險、信息等現代第三產業在城區核心區進一步空間集聚，在核心區內部形成具有完善現代功能的中心商務區，城東區核心商務區主要布局在“一軸、兩心、三帶、六區”附近區域；其中“一軸、兩心”將以現代服務業功能為主，“三帶”以生態功能為主。城東區核心商務區的形成，將會在城東區內部形成“雙中心”的空間結構，是城東區內部商業最為集中和最具現代氣息的城市空間地域。

二是打造現代倉儲物流業。利用城東區擁有火車站和飛機場的優勢，通過“退二進三”戰略的實施和西寧火車站改造及飛機場擴建的機遇，西寧市城區內的大部分倉儲用地高度集中于西寧站（老火車站）以東地域，現代倉儲物流功能向郊區轉移是城市功能擴散的必然趨勢，也是西寧市城區功能調整與升級的必然要求。因此，城東區應該重點考慮城市倉儲物流功能的優化和完善，做大做強倉儲物流業。此外，建議在郊區合理位置建設一個大型綜合的蔬菜瓜果批發基地，緩解菜籃子問題。

三是打造清真產業園區。中國（西寧）國際清真產業園是立足青海，面向西北，溝通國內外清真市場，集產業設計、研發、生產、集散、貿易、認證等采購與供應融為一體的產業園區。清真產業園區的成功建設將直接影響到城東區未來經濟發展情況，建設好清真產業園區，將會更好的發揮城東區的經濟功能。

（五）進一步優化教育功能

大量城東區居民為了孩子求學搬到西區居住，原因是“城東區找不到一所好學校”。 因此，完善城東區的教育功能勢在必行。

建議：一是加快教育布局調整，提高教育基礎建設水平。結合城東區城區建設發展實際，科學制定學校布局調整規劃，積極爭取省、市項目和資金支持，加快城東區教育布局調整步伐。建議省、市各部門對城東區在生均公用經費、農民工子女獎補資金撥付方面充分考慮城東區外來流動人口子女較多的實際，對城東區適當給予政策傾斜，以緩解城東區教育經費壓力。同時，下放招聘錄用教師的權限，以利于各區縣根據教師空編情況及時補充正式在編教師。

二是大力實施校舍危舊房改造工程，及時處理校舍建設糾紛問題。盡快完成東方小學、韻家口小學、北小街小學、富強巷小學“校安工程”建設項目，加快楊家莊小學、長青小學、中莊小學C級危房加固改造工程進程，保質保量完成校舍改造。建議相關部門重新合理規劃林家崖逸夫小學遷建項目教育用地，使城東區能盡快實施該項目，以解決周邊居民適齡兒童就近入學問題。

三是保障教育用地和建設資金。建議用周家泉小學北側預留的教育用地置換市政道路占用該校的部分，一方面化解學校操場較小的困難，另一方面可以推進該校改擴建項目的實施。建議上級部門在中莊逸夫小學、北小街小學、周家泉小學擴建項目、濱河路小學新建項目教育用地的征地拆遷資金上給予大力支持。

（六）強化就業功能的完善

完善就業功能，建議做好以下工作：

一是依托城東區就業培訓中心，結合用人單位需求對城鄉各類人員開展具有針對性、實效性、便捷性的短期技能培訓和創業培訓。建議側重于促進農村失地農民就業的汽車駕駛員、“農家樂”服務員、手工編織、家政服務、餐飲服務等專業技術培訓。開展創業培訓時要側重于高校畢業生的創業培訓，主動與青海民族大學密切合作，做好應屆畢業生的創業培訓工作。

二是拓寬就業渠道。一方面，繼續加大對勞動密集型中小企業的扶持，穩定和擴大務工就業。另一方面，結合新村建設，指導各村培育發展賓館、商鋪、社區服務、物業管理、市場等產業。建議重點做好失地農民社會養老保險的參保工作，同時鼓勵失地農民自謀職業、自主創業，對自主創業人員在資金、稅收、場地、收費等方面予以扶持，減少他們的創業風險，增強自主創業的信心。

三是進一步完善勞動保障監察網絡化管理。建議建立區政府、職能局、鎮社區三級聯網的勞動保障監察網格化管理信息系統，與勞動就業、社會保險等信息系統聯動，實現信息共享、數據比對、動態監控、分類監管、統一受理、統計分析、預警預測、實時采集和網格監控，實現橫向到邊、縱向到底、責任明確、跟蹤及時的覆蓋城鄉用人單位的勞動保障檢查執法網。

基金項目：本文系青海省社科規劃辦項目“青海新型城鎮化模式研究（14005）”的階段性成果及西寧市城東區政協項目“關于如何抓住地區大拆大建機遇進一步優化完善城區功能”的最終成果。

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（作者系青海民族大學工商管理學院教授，碩士生導師）