宅基地使用權(quán)探析

劉曉峰　劉凡　宋學(xué)林

宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民 ）在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施，并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利。

一、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)概述

宅基地使用權(quán)制度是我國特有的一種用益物權(quán)制度，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了農(nóng)民私人所有制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體所有制兩個階段，農(nóng)村的宅基地也經(jīng)歷了從農(nóng)民私人所有到集體所有的歷史性變化。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的在農(nóng)村集體所有的土地上建造住宅的權(quán)利，它是農(nóng)民維持其生產(chǎn)、生活的一項重要權(quán)利。主要有以下幾個特征：

1.宅基地使用權(quán)主體的特定性。

在我國，農(nóng)村宅基地僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員享有使用權(quán)，該集體經(jīng)濟(jì)組織成員申請宅基地只可以向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出。

2.宅基地使用權(quán)取得的無償性。

《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。”農(nóng)民申請宅基地使用權(quán)，需要經(jīng)過鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府審核，由縣級人民政府批準(zhǔn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得，原則上是無償?shù)?。這充分體現(xiàn)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的福利性，即保障農(nóng)村村民“居者有其屋”。

3.村民一戶只能擁有一處宅基地。

《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?/p>

4.宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍特定。

國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定：“宅基地轉(zhuǎn)讓須符合規(guī)定條件，購買人必須為房屋所在地本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)一般在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓?！庇纱耍覈蓪⑥r(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限定于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

二、我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的問題

1.現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度并不能做到“地盡其用”。

實際上，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不能有效地保護(hù)耕地。農(nóng)民超占宅基地建房，未經(jīng)批準(zhǔn)任意在承包地上建房，建了新房也不退老房，一些富裕的農(nóng)民在城市購置商品房，已擁有宅基地的子女繼承父輩的房產(chǎn)，一些鄉(xiāng)村干部利用職權(quán)多占多批等，這些問題都導(dǎo)致宅基地閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重。

2.現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度并不能長期承擔(dān)社會保障。

國家限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)固然有利于加強(qiáng)農(nóng)村的住房保障，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，基于市場經(jīng)濟(jì)的開放性和流通性，農(nóng)村土地對農(nóng)民的基礎(chǔ)性作用大大削弱。一方面，隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)民大量涌入城市，嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，雖然能夠保證“居者有其屋”，但將農(nóng)民緊緊束縛在農(nóng)村之中，直接影響農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換，無疑會使我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)繼續(xù)下去，無法真正解放農(nóng)村生產(chǎn)力，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度造成“隱形市場”的存在，不利于市場化。

隨著我國部分農(nóng)民的率先富裕起來，發(fā)達(dá)地區(qū)城中村部分富裕農(nóng)民已經(jīng)基本擺脫社會保障制度的束縛，他們在保障自身基本居住條件后，有能力在空余的土地上建造房屋對外出售，形成了一定的宅基地隱形市場?！半[形市場”的存在增加了當(dāng)事人的交易成本和風(fēng)險，不利于交易雙方合法權(quán)益的保護(hù)。

三、完善我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議

1.完善宅基地使用權(quán)登記制度。

我國《物權(quán)法 》第十條規(guī)定：“不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！钡谑臈l規(guī)定：“不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，依照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀?，自記載于不動產(chǎn)登記薄時發(fā)生效力。”第一百五十五條規(guī)定：“已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記或者注銷登記。”由于我國對宅基地使用權(quán)實行的是登記生效制度，并且未區(qū)分城市和農(nóng)村，應(yīng)是城鄉(xiāng)一體化登記制度。十八大后，我國將逐步實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，只有登記確權(quán)才可以有效保障不動產(chǎn)所有人的權(quán)利。

2.兼顧宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性和成員權(quán)的屬性。

農(nóng)村社會保障體系不健全，宅基地使用權(quán)具有成員權(quán)的屬性，因此宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格控制，阻礙了宅基地的使用價值和交換價值的完全實現(xiàn)，削弱了宅基地使用權(quán)的物權(quán)效能，進(jìn)而造成宅基地閑置、浪費(fèi)嚴(yán)重，“隱形市場”現(xiàn)象存在，農(nóng)民融資存在困難。可轉(zhuǎn)讓性是財產(chǎn)權(quán)的基本特征，流轉(zhuǎn)已成為現(xiàn)代物權(quán)發(fā)展的必然趨勢。只有允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，才能將資源流向有效的利用主體，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。因此，可以探索農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新途徑，用市場化手段去調(diào)節(jié)市場交易，兼顧公平。

3.逐步放寬宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)允許本集體組織內(nèi)外的人皆可承租，同時開放宅基地使用權(quán)的抵押和轉(zhuǎn)讓市場。宅基地使用權(quán)可以用于抵押，但在抵押權(quán)實現(xiàn)時，須遵循宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民將宅基地使用權(quán)抵押、出租以獲得相應(yīng)的增值收益。