昆山市耕地輪作休耕試點探索

姚振飛 王少華 潘玉蘭 （江蘇省昆山市耕保植保植檢站 215300）

為切實貫徹黨中央、國務院關于探索實行耕地輪作休耕制度試點工作的精神，實施“藏糧于地”“藏糧于技”戰略，加快構建耕地輪作休耕制度，促進生態環境改善和耕地資源永續利用，昆山市于2015年在江蘇省率先探索耕地輪作休耕試點工作，2016年昆山市又被列入江蘇省首批耕地輪作休耕試點縣之一，同年12月昆山市政府出臺了《昆山市耕地輪作休耕試點實施辦法》，為昆山市開展耕地輪作休耕工作打下了堅實基礎。現將昆山市在這項工作開展中的主要做法、存在的問題進行總結和分析，并依此提出了相關解決對策，以期探索可復制的耕地輪作休耕模式和機制，從而為該項工作在周邊地區及江蘇省的推廣提供參考。

1 昆山市開展耕地輪作休耕工作的意義

1.1 是促進糧食生產可持續發展的迫切需求

近年來，昆山市糧食連年增產，耕地資源消耗過度，生態環境受損，農業發展面臨生態環境束縛和資源制約兩道“緊箍咒”，使拼資源、拼投入品、拼生態環境的傳統糧食生產方式的弊端突顯，必須走資源節約、生態友好的農業可持續發展之路。通過開展耕地輪作休耕工作，休養耕地，培肥地力，以存糧于田的形式，將部分糧食生產潛力蓄積在土地上，既可保護耕地資源及生態環境，又可不斷提高耕地的使用效益，增強全市農業發展后勁，為實現昆山市糧食生產持續發展與生態環境保護協同推進奠定堅實基礎。

1.2 可有效均衡地提高耕地質量

近年來，昆山市高標準農田建設工作不斷深化，在建設過程中“重硬件設施，輕耕地質量”現象較為普遍，新建農田耕地地力整體下降，且地力均衡不一，不利于稻麥大面積高產、穩產，急需在一段時期內修養生息。開展耕地輪作休耕工作，通過深耕翻地或選種綠肥（如紫云英）、油菜等來培肥土壤、均衡地力，能有效均衡地提高昆山市耕地質量。

1.3 可有效緩解稻麥秸稈還田對農業生產帶來的負面影響

2009年，昆山市出臺了《關于推進全市農作物秸稈機械化還田工作的意見》，在全市范圍內全面推進農作物秸稈還田，至今，全市推行稻麥秸稈機械還田已有8年，徹底杜絕了秸稈焚燒，對保護環境起到了積極作用。然而，隨著稻麥產量的提高，相應的秸稈量不斷增加，加之還田農機農藝配套相對滯后等因素，連年還田的秸稈來不及腐爛，導致這項原本可以培肥地力、保護環境的技術對農業生產的負面影響愈來愈明顯，在一定程度上阻礙了稻麥的前期生長。開展耕地輪作休耕工作，通過深翻深耕，將未能腐熟的秸稈翻入地下，使其進一步腐熟，即使經過冬春季還未能腐熟，也不影響來年水稻的生長，可有效緩解甚至徹底解決稻麥秸稈還田對農業生產帶來的負面影響。

1.4 可有效緩解稻麥生產季節緊張的矛盾

昆山市耕作制度以稻麥二熟為主，常年水稻的適宜收獲期在10月底、11月初，而小麥的適宜播種期在11月上旬，正好有部分重疊。然而，隨著對糧食高產的不斷追求，生育期偏遲的稻麥品種的推廣力度不斷加大，生產季節與接茬的矛盾越來越突出。開展耕地輪作休耕工作，冬春季休閑的田塊種植生育期相對偏遲、產量潛力相對較高的水稻品種，其他田塊則種植生育期適宜接茬的稻麥品種，既能有效緩解生產季節緊張的矛盾，又能保證糧食增收。

2 昆山市開展耕地輪作休耕工作的主要做法

2.1 做好宣傳發動

耕地輪作休耕工作面廣量大，技術要求較高，市農委和各鎮（區）農業服務中心須上下協調，認真做好宣傳發動、培訓和技術指導，在充分尊重農民意愿的基礎上，發揮其主觀能動性，確保項目開展有成效、可持續。

2.2 明確責任分工

市農委負責耕地輪作休耕方案的制定、宣傳培訓、技術指導、面積核查和驗收等；鎮（區）農業服務中心負責宣傳發動，落實年度農田輪作休耕指導性任務，并與農戶、合作社簽訂輪作休耕協議；村委會負責輪作休耕農田的統計、公示和上報；財政部門負責輪作休耕補貼資金的發放和監管。

2.3 確定輪作休耕面積

全市每年耕地輪作休耕比例控制在現有耕地面積的20%以內，5年內全市循環1次。由各區（鎮）根據年度指導性目標任務安排糧油規模經營主體進行耕地輪作休耕申請，區（鎮）對照下達的任務數平衡核準后報市農委審核，最終確定當年度實施耕地輪作休耕的面積、主體和方式。

2.4 簽訂輪作休耕合同

納入年度輪作休耕的農田由各區（鎮）農業服務中心與實施主體簽訂輪作休耕合同，明確目標任務、實施區域、實施地點、實施內容、時序進度、責任、義務等，要求實施冬耕曬垡的農戶與具備深耕作業能力的農機合作社等服務組織簽訂作業合同，保障耕地輪作休耕工作規范有序地開展。

2.5 確定補貼標準

為切實調動全市糧油規模經營戶、合作農場、家庭農場等實施耕地輪作換茬休耕的積極性，對輪作休耕主體實行經濟補償性補貼。補貼分為基礎補貼和疊加補貼兩部分，其中，基礎補貼每667 m2按200元執行，疊加補貼按以下兩類輪作休耕方式確定補貼標準：（1）輪作換茬，實行糧綠輪作、糧豆輪作、糧油輪作、糧飼輪作的，疊加補助每667 m2為100元，用于購買綠肥種子、根瘤菌和人工補助；（2）冬耕曬垡，秋收后免種后茬作物、實行機械化冬耕曬垡的，疊加補助每667 m2為45元，用于機械深耕作業補助。補助方式采取農戶直接打卡或合作農場轉帳的方式發放，確保補助資金足額兌現到農戶或合作農場。

2.6 開展核查和公示

規范實施項目，認真開展核查，嚴格公示和建檔立冊。耕地輪作休耕面積委托第三方開展核查，市農委、財政局在第三方核查的基礎上抽查10%以上的輪作休耕面積。在核查結束后，以村為單位實行公示，并做好檔案保存工作。

3 昆山市實施耕地輪作休耕過程中存在的問題及解決對策

3.1 休種作物和休耕時間的選擇問題及對策

為保證農民收益，在耕地輪作時必須考慮選用哪些作物進行輪作才能真正實現提高地力和農民經濟效益的目標。同時，要考慮休耕多長時間才能恢復地力，若時間太長，農民會對這一制度產生抵觸心理；時間過短，則地力恢復不完全，很難達到休耕的目的。

根據昆山市稻-麥的耕作制度和水旱輪作的實際情況，倡導糧豆輪作、糧綠輪作、糧油輪作等，也可種植有利于培肥地力的綠肥，包括蠶豆、豌豆、油菜、紫云英等。在休耕時間上，輪作換茬種植綠肥可采取一年休耕或多年連續休耕，冬耕曬垡建議每3～5年深耕1次。

3.2 耕地輪作休耕面積和補貼價格的確定問題及對策

由于耕地面積多少和糧食產量直接掛鉤，故首先要確定耕地輪作休耕面積，如果輪作休耕耕地過多，會影響當年的糧食產量，對國家糧食安全產生負面影響；其次是確定耕地輪作休耕補貼，由于不同作物帶來的經濟效益不同，政府部門要根據具體情況確立一個合理的補貼價格。補貼過高，可能會導致下一年農民種植糧食的積極性降低；補貼過低，農民不愿意實施耕地輪作休耕制度[1]。

在耕地輪作休耕面積的確定上，昆山市進行了詳細研究和規劃，擬以5年循環輪作休耕1次的方式進行，每年輪作休耕面積占總耕地面積的20%。在耕地輪作休耕補貼價格上，昆山市執行既定的補貼方案，并從確保農民收入不受影響的角度出發，每年作適當調整。

3.3 耕地輪作休耕和農民生計的問題及對策

農民的主要收入來源于耕地，讓一部分農民的耕地輪作休耕意味著此期間農民收入的減少。

在耕地輪作休耕時，要鼓勵農民從事其他工作獲得收入，使他們在耕地輪作休耕時離土不離鄉。同時，還要千方百計地指導農戶依靠科技進步來從事農業生產，不斷提高作物產量和質量，努力提高農業生產效率[2]。

[1]劉振中,劉瑾,周海川.耕地輪作休耕制度試點的若干問題與對策[J].中國經貿導刊,2016(26)：18-19.

[2]殷廣德,仇美華,潘國良,等.江蘇耕地輪作休耕制度試點模式[J].江蘇農村經濟∶品牌農資,2017(1)：40-42.