閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及對策建議

邢博聞 姜 亮 （上海交通大學農(nóng)業(yè)生物學院 201101）

隨著社會的進步、經(jīng)濟的發(fā)展，人們的旅游需求更趨多樣化、個性化，休閑農(nóng)業(yè)以其資源的獨特性和功能的多樣性逐步在旅游市場上嶄露頭角。休閑農(nóng)業(yè)是近年來農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)相結合、第一產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)相融合的一個新型產(chǎn)業(yè)，具體是指利用農(nóng)業(yè)自然環(huán)境、田園景觀、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營、農(nóng)業(yè)設施、農(nóng)耕文化、農(nóng)家生活等旅游資源，通過科學規(guī)劃和開發(fā)設計，為游客提供觀光、休閑、度假、體驗、娛樂、健身等多項需求的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。

閔行區(qū)地處連接中心城區(qū)與郊區(qū)的特殊地域，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)是建設美麗鄉(xiāng)村、服務生態(tài)宜居主城區(qū)建設的有效途徑，而如何規(guī)劃閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)，讓休閑農(nóng)業(yè)煥發(fā)“生態(tài)美”，化身為推動閔行區(qū)域發(fā)展的美麗經(jīng)濟，是值得研究的課題。與此同時，閔行“十三五”規(guī)劃明確提出：到2020年，閔行區(qū)要初步建成生態(tài)宜居主城區(qū)；規(guī)劃同時要求對閔行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)進行優(yōu)化定位，突出農(nóng)業(yè)生態(tài)功能，強化農(nóng)業(yè)為城市服務、為居民服務，并對建設美麗鄉(xiāng)村等提出了一系列要求。在此背景下，為進一步推進閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，總結了閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與主要做法，分析了當前影響閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問題，并依此提出了相關對策與建議。

1 閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與主要做法

1.1 閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

閔行區(qū)自2008年探索休閑農(nóng)業(yè)至今，共經(jīng)歷了兩個階段。

1.1.1 蓬勃發(fā)展期（2008～2013年）

在休閑農(nóng)業(yè)景點方面，閔行區(qū)通過6年發(fā)展，共有12家休閑農(nóng)業(yè)景點通過區(qū)、鎮(zhèn)兩級農(nóng)業(yè)主管部門認定且正式對外開放，分布在浦江、馬橋、華漕三鎮(zhèn)。其中陶家灣休閑農(nóng)莊獲得全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游五星級企業(yè)、全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范點及2013年全國十佳休閑農(nóng)莊稱號，韓湘水博園、浦江現(xiàn)代農(nóng)情園及海鯊生態(tài)農(nóng)莊均獲得全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游四星級企業(yè)稱號。在經(jīng)濟效益方面，2008～2013年全區(qū)休閑農(nóng)業(yè)景點年均接待游客約100萬人次，年均營業(yè)收入5 000萬元，年均上繳稅收200萬元。在社會效益方面，2008～2013年全區(qū)休閑農(nóng)業(yè)景點年均吸納固定就業(yè)人數(shù)600人，其中解決本地農(nóng)民就業(yè)400余人。在環(huán)境效益方面，通過休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展，引導生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，使其成為推進社會主義新農(nóng)村建設及美麗鄉(xiāng)村建設的重要載體。

1.1.2 規(guī)范整頓期（2014年至今）

2014年國土資源部及國家審計署開展土地督察，閔行區(qū)有多家休閑農(nóng)業(yè)景點因未辦理用地審批手續(xù)即開展經(jīng)營活動，被要求拆除或整改。經(jīng)重新梳理和規(guī)范，截至2016年，閔行區(qū)仍對外開放的休閑農(nóng)業(yè)景點有5家（浦江鎮(zhèn)4家、馬橋鎮(zhèn)1家），且均已完成整改，其中，浦江鎮(zhèn)利用召稼樓古鎮(zhèn)及郊野公園開發(fā)后的地緣與人氣優(yōu)勢，在黃浦江東岸建成了陶家灣休閑農(nóng)莊、夢花源、浦江城市現(xiàn)代農(nóng)情園、僑嘉葡萄園等一批休閑農(nóng)業(yè)景點；馬橋鎮(zhèn)以黃浦江水文化為主題發(fā)展的韓湘水博園，是全區(qū)唯一一家由村集體經(jīng)濟組織開發(fā)經(jīng)營的休閑農(nóng)業(yè)景點，有效促進了當?shù)剞r(nóng)民增收。

1.2 近年來閔行區(qū)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的主要做法

1.2.1 明確目標，合理規(guī)劃與布局

閔行區(qū)自“十二五”開始，就以促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收及改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為目標，堅持規(guī)劃先行，遵循因地制宜的原則，不斷探索和完善適合閔行區(qū)實際情況的休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。在經(jīng)歷了2014年國土資源部及國家審計署的土地督察后，更加明確了必須在規(guī)劃確定的基礎上發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的目標。自2015年起，閔行區(qū)積極配合市相關部門，啟動編制了全市及各區(qū)（1+9）的休閑農(nóng)業(yè)設施布局規(guī)劃。

1.2.2 完善發(fā)展機制，加大政策和資金扶持力度

閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)實行“政府引導、企業(yè)運作、社會參與”的發(fā)展機制，區(qū)級財政自2010年起，對區(qū)內符合規(guī)劃、稅收落地、有效吸納本地農(nóng)民就業(yè)并具有一定規(guī)模的休閑農(nóng)業(yè)項目予以補貼扶持。在產(chǎn)業(yè)政策上，明確以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織為休閑農(nóng)業(yè)投資、開發(fā)和經(jīng)營的主體，同時鼓勵村集體經(jīng)濟組織發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，以激發(fā)自身的主動性和創(chuàng)造性，并由政府提供指導和服務，通過各項政策措施吸引社會各方參與。

1.2.3 明確相關責任，加強對景點的管理和考核

明確休閑農(nóng)業(yè)景點的經(jīng)營方是休閑農(nóng)業(yè)日常經(jīng)營和管理的主體責任方；鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)管理部門負責加強對休閑農(nóng)業(yè)景點的日常監(jiān)督、檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時提醒、糾正改進；區(qū)農(nóng)委負責制定本區(qū)休閑農(nóng)業(yè)景點的考核辦法和相關扶持政策，督導各鎮(zhèn)（街道）對休閑農(nóng)業(yè)景點的日常管理，并組織相關的考評和推優(yōu)等工作。

2 當前影響閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問題

2.1 現(xiàn)有景點的違規(guī)問題

由于閔行區(qū)已進入深度城市化發(fā)展階段，耕地資源十分緊張，為落實本區(qū)基本農(nóng)田保有量指標，除規(guī)劃建設用地外，其余存量農(nóng)業(yè)耕地被劃為基本農(nóng)田，由國家對其進行嚴格保護。閔行區(qū)現(xiàn)有的休閑農(nóng)業(yè)景點，大多建在基本農(nóng)田范圍內，雖然主要依托農(nóng)用地，但不可避免地仍有一定量的經(jīng)營性配套服務設施，這些經(jīng)營性配套服務設施仍不同程度地存在違規(guī)問題，由此帶來了消防、衛(wèi)生、環(huán)評等審批不能通過等問題。同時，景點的發(fā)展還需要一定量的建設用地指標，但供需之間存在矛盾。

2.2 街鎮(zhèn)決策需要指導意見

為解決休閑農(nóng)業(yè)用地問題，目前市農(nóng)委、市規(guī)土局、市旅游局、市綠化市容局正共同編制全市休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游設施布局規(guī)劃和區(qū)分規(guī)劃。按照規(guī)劃要求，對農(nóng)民就業(yè)及增收帶動作用大、發(fā)展前景好的休閑農(nóng)業(yè)項目，應優(yōu)先安排建設空間，優(yōu)先列入年度建設用地指標計劃。但規(guī)劃完成后，根據(jù)規(guī)劃確定的空間布局落實到各街鎮(zhèn)，這就需要街鎮(zhèn)領導對原本很緊張的建設用地指標做出決策，是選擇放在更體現(xiàn)經(jīng)濟效益的其他項目，還是選擇放在更體現(xiàn)生態(tài)效益的休閑農(nóng)業(yè)項目，不同街鎮(zhèn)因考慮問題的角度不同，存在著思想上不統(tǒng)一的問題，需要指導意見。

2.3 景點自身的定位問題

休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游設施布局規(guī)劃完成后，即使提供了規(guī)劃空間、街鎮(zhèn)也愿意拿出建設用地指標，但景點可能需要通過招拍掛方式獲取建設用地，這大大提高了用地成本。景點在成本大幅增加的情況下能否持續(xù)盈利，還需景點找準自身定位，若定位不當，將影響景點的可持續(xù)發(fā)展。

3 發(fā)展閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)的對策與建議

3.1 加強政策引領，保留一批發(fā)展良好的休閑農(nóng)業(yè)景點

要從推進閔行區(qū)“十三五”生態(tài)宜居主城區(qū)建設的高度，正確認識閔行區(qū)農(nóng)業(yè)尤其是休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展所承載的功能價值與重要意義，并從政策層面予以扶持，讓閔行區(qū)的鄉(xiāng)村既煥發(fā)“生態(tài)美”，又實現(xiàn)“百姓富”。首先應加強頂層設計，按照相關規(guī)定加快編制閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游布局規(guī)劃，從源頭上引領全區(qū)休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展。建議遵循“符合規(guī)定、留有空間、給予指標、適時建設”的原則，保留區(qū)內原有的一批發(fā)展良好、農(nóng)業(yè)部認定四星以上的優(yōu)質休閑農(nóng)業(yè)景點及現(xiàn)已完成整改仍在正常經(jīng)營的休閑農(nóng)業(yè)景點，并不斷加大宣傳力度；同時要為其提供一定規(guī)劃空間及建設用地指標，以充分發(fā)揮示范效應，以點帶面，推動閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。其次，鑒于休閑農(nóng)業(yè)在發(fā)揮生態(tài)宜居功能上事實存在的公益屬性，對于困擾這些休閑農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的建設用地指標問題，建議政府職能部門從休閑農(nóng)業(yè)為城市服務、為生態(tài)服務、為居民服務的高度，給予適度的政策傾斜，必要時可結合實際，探索由政府購買用地指標以及利用村民住宅作為鄉(xiāng)村民宿和休閑旅游資源，從頂層制度上給休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)設條件。

3.2 科學發(fā)展定位，鼓勵有條件的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地拓展采摘類休閑農(nóng)業(yè)功能

根據(jù)閔行地域特點，采摘類休閑農(nóng)業(yè)功能應是閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個突破口。為此，建議從政策導向、資金扶持上入手，積極鼓勵閔行區(qū)具備農(nóng)業(yè)旅游資源稟賦的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地拓展休閑農(nóng)業(yè)功能和延伸開發(fā)活動，如農(nóng)事體驗、蔬果采摘、田頭超市等，吸引市民到農(nóng)村感受田地的芬芳氣息、采購新鮮優(yōu)質安全的農(nóng)產(chǎn)品，促進農(nóng)產(chǎn)品銷售、增加農(nóng)業(yè)收益，從而豐富閔行休閑農(nóng)業(yè)整體布局。

3.3 倡導多元經(jīng)營，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織參與休閑農(nóng)業(yè)

閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)現(xiàn)有的項目主體和經(jīng)營主體基本上是社會民營企業(yè)。為促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民增收、農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展有效結合，建議從制度設計上入手，鼓勵村集體經(jīng)濟組織利用存量集體建設用地進行基礎設施建設，建設完成后可采用村集體參股或承包給社會企業(yè)經(jīng)營等方式，實行經(jīng)營主體與項目主體分離，企業(yè)作為經(jīng)營主體，每年拿出一部分固定收益反饋給村集體經(jīng)濟組織，用以扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展。這樣，既不改變集體建設用地的土地性質，又可提高經(jīng)營管理效率。

3.4 注重統(tǒng)籌協(xié)調，加強對休閑農(nóng)業(yè)景點的服務和管理

休閑農(nóng)業(yè)是一個新生事物，在服務和管理上涉及農(nóng)業(yè)、旅游、財政、規(guī)土、公安、消防、衛(wèi)生、食藥、環(huán)保、工商、稅務等多個政府職能部門。要推動閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)有序規(guī)范健康發(fā)展，必須從規(guī)劃、資源、信息、資金等多個領域實施全方位服務。需要各職能部門強化管理與服務并重的工作理念，明確工作職責，完善工作機制，突出指導服務，改變目前松散的、政出多門的服務模式，建立統(tǒng)一協(xié)調的服務管理模式，真正為閔行區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，為閔行區(qū)越來越多優(yōu)質休閑農(nóng)業(yè)景點的涌現(xiàn)創(chuàng)設條件，從而更好地實現(xiàn)發(fā)展與生態(tài)互動雙贏，真正讓閔行的天更蔚藍、地更碧綠、水更清澈！