整體性治理的實踐探索
——以內蒙古“十個全覆蓋”惠民工程為例

福 成

中國石油大學(華東)經濟管理學院，山東 青島 266580

整體性治理的實踐探索
——以內蒙古“十個全覆蓋”惠民工程為例

福 成*

中國石油大學(華東)經濟管理學院，山東 青島 266580

內蒙古“十個全覆蓋”惠民工程本質上是一項整體性治理的實踐探索，是在整體性治理理念下對地方政府管理體制的發展與創新。作為一種新型的改善農牧民生活水平的惠民模式，內蒙古“十個全覆蓋”惠民工程的治理理念，遵循的治理原則，選取的治理工具都與整體性治理相契合；相應地，整體性治理理論也從治理理念、職責設置、組織架構、運行機制和法規制度、參與主體等方面昭示了新型惠民工程的未來發展方向。

整體性治理；大部門制；“十個全覆蓋”惠民工程

一、內蒙古“十個全覆蓋”惠民工程實施歷程

其實踐過程大致可分為以下幾個步驟：首先，成立高度綜合的決策性組織，從而強化組織間的聯系，提高綜合部門權威能力。政策效能，貴乎有令必行。內蒙古自治區黨委和政府首先成立一個作為“十個全覆蓋”工程領導小組辦公室，以統一領導和協調整個工程的順利進行。“十個全覆蓋”惠民工程領導小組辦公室在其下成立工程實施組，讓其牽頭成為單位，內蒙古自治區發展改革委執行自治區黨委、政府的工作部署，緊緊圍繞“十個全覆蓋”積極主動開展工作。這就是在統一的領導機構的控制和協調下，把職責和任務分配給各個部門，以實現責任明確。其次，認真開展前期準備工作。“十個全覆蓋”工程，既是一項重大的民生、民心工程，也是一項重大的發展工程和強基固本工程，更是自內蒙古自治區成立以來規模最大的發展工程和強基固本工程。而內蒙古自治區的發展水平和發展速度相對其他省份比較慢，所以自治區發展改革委在在2014年開春之際，自治區抽調骨干組織派遣調研組對山西省的兩輪“五個全覆蓋”惠民工程進行了深入調研，認真學習了山西省的惠民工程建設的基本做法、貫徹模式等，并形成了一系列專項調研考察資料，從而在實施“十個全覆蓋”工程的全過程中做到了全方位的借鑒和吸納和進一步發展。第三，制定目標，訂立提供服務的依據和績效評估的標準。內蒙古自治區發改委積極配合黨委農牧辦聯合開展了一系列“十個全覆蓋”惠民工程的各項測算工作，明確了該工程的建設內容、目標任務等，給“十個全覆蓋”惠民工程的順利實施奠定了堅實基礎。第四，設立“框架文件”制度，并科學編制年度建設方案明確責任以及合作關系，提高單位間溝通關系和明確以群眾為導向的服務理念，提高各級政府公共服務的效率和群眾滿意度。內蒙古“十個全覆蓋”惠民工程是綜合性工程，必須要科學規劃，并統籌推進。據此，內蒙古自治區發改委與各方進行有效協調與對接，并起草通過了各項制度來確定工程的建設任務、資金來源等，并對工程監管、工程考評等方面提出具體明確的要求。第五，積極爭取落實建設資金。籌措資金及時投入對于“十個全覆蓋”工程項目啟動、保障后續滾動進行具有重要作用。第六，全力推進重點項目建設，也就是制定優先發展目標，從而整合組織目標。經過各方近三年的齊心協力，內蒙古“十個全覆蓋”惠民工程基本實現了原定目標，在全區基本實現了社會事業保障“十個全覆蓋”，并基本實現了農村牧區面貌的根本改觀。

二、內蒙古“十個全覆蓋”惠民工程的內涵詮釋

作為整體性治理的核心概念，整合與協調和服務導向在實施“十個全覆蓋”工程過程中得到了充分體現，表現為以下幾點：首先是政府資源的統籌化。只有成立高度綜合的決策性組織，從而強化組織間的聯系，提高綜合部門權威能力，并保證政策目標的連續一致，才能讓大家心往一處想，勁往一處使。在這種思想的指導下，內蒙古自治區黨委和政府首先成立一個作為“十個全覆蓋”工程領導小組辦公室，以統一領導和協調整個工程的順利進行。其次是政府管理體制的整合化。內蒙古“十個全覆蓋”惠民工程實現了在政府管理領域中管理體系橫向、縱向的有效整合。通過設立大部門形態的設立綜合性決策機構，橫向統籌各項資源，有效實現了政府各項資源的整合，并在縱向上通過成立高度綜合的決策機構，實現了各個方面權責的科學配置，促使有關政府部門之間協作的高效和便利。最后是政府運作體制機制的協調化。從惠民工程實施的機制而言，內蒙古“十個全覆蓋”工程著眼于成立高度綜合的決策組織，從而實現各級地方政府在運行過程中的有效整合性與高度協調性。

三、內蒙古靈活運用整體性治理理論之處

整體性治理理論認為，政府及其內部各部門的整體性有效運作，能有效明確責任的主體與主次，并能促進相關部門的積極參與、友好協作。作為“大部門體制”政府管理領域的踐行成果，內蒙古實施“十個全覆蓋”惠民工程的實施歷程也必然能夠在整體性治理理論中找到借鑒與導向，具體表現為以下幾點：

首先是在政府治理的治理理念上，整體性治理理論的服務導向和以人為本等治理理念貫穿于內蒙古實施“十個全覆蓋”惠民工程始末。內蒙古實施“十個全覆蓋”惠民工程中強調服務精神。在這一服務理念的指導下，明確公民的主體地位，打破原來政府與公民的管制與服從關系，樹立起全心全意為公民服務的良好形象。此外，它所持理念主張以人為本，使人民利益最大化和人民群眾共享社會發展的各項成果，從而建立合法性。其次是在基本原則上，內蒙古實施“十個全覆蓋”惠民工程所持理念與實現整體性治理具有相同的原則要求。最后是從治理工具上看，內蒙古實施“十個全覆蓋”惠民工程過程中追求有效整合、加強高度合作與積極協同的新型政府管理范式，而整體性治理理論正好具備了內蒙古“十個全覆蓋”惠民工程對治理模式追求的特性。

內蒙古“十個全覆蓋”工程在某種意義上說是對整體性治理的又一次成功的實踐探索，極大豐富了整體性治理理論的內涵。

福成，男，蒙古族，內蒙古通遼人，中國石油大學(華東)，碩士研究生，研究方向：社會治理。

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