關于機關單位撤并過程中檔案資源安全風險管理的思考

宋夏南/余姚市文化廣電新聞出版局

當前，我國正處于經濟轉型期，政府加快職能轉變、機構改革的步伐，機關單位撤并現象較為頻繁。在機關單位撤并過程中，重機構撤并、輕檔案管理現象普遍，檔案資源安全問題凸顯。2014年4月，中辦、國辦聯合印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，對各類檔案資源的收集、整理、歸檔提出了嚴格要求，特別是對機關改革、企業改制、行政區劃調整等過程中檔案的流向、處置提出了更新更高的要求。2016年4月，國家檔案局印發《關于進一步加強檔案安全工作的意見》，強調檔案安全工作是“構建國家基礎性戰略資源的重要保證”，并對檔案資源風險管理提出了明確要求。從貫徹落實國家相關指示精神的高度出發，做好機關單位撤并過程中檔案資源安全風險治理工作勢在必行。下面，筆者就加強機關單位撤并過程中檔案資源安全風險治理談點思考。

1 檔案資源安全風險問題分析

第一，檔案無人處置。有的機關單位在撤并過程中存在檔案無人管理的問題，檔案長期放在空置的辦公室中。一般來說，機關單位撤并從文件發布開始到正式合并辦公需要一段時間，少則1、2個月，多則7、8個月，這么長的時間里檔案沒人管沒人問，極容易發生安全事故。這一問題較為常見，如2015年余姚市某機關撤銷合并時，被撤單位檔案一直無人管理，直到2017年5月才由新單位檔案室清點接收，檔案安全得不到保障。

第二，移交工作不主動、不積極。按規定，被撤并單位要把原有檔案移交給同級檔案館或新合并的機關單位，然而被撤并單位人員或忙于其他撤并業務工作或缺乏檔案意識，不主動移交；新合并機關工作人員錯誤地認為接收檔案會增加工作量且需承擔重要責任，故接收積極性不高，往往會把接收工作推諉給檔案館；有些縣級檔案館因庫房緊張，沒有能力接收這些檔案，導致被撤并單位檔案不能順利移交，且沒有工作人員跟進尋求解決辦法。此外，有的機關單位在合并過程中，被撤并單位主動要求移交檔案，新單位也愿意接收檔案，但移交過程中沒有設立專門人員監交，這也是移交工作不主動、不積極的表現。

第三，檔案遺失。一是撤并前未整理歸檔的資料遺失。這類資料大部分一經歸檔即是檔案，具有與檔案一樣的重要保存價值。機關單位撤并文件下達后，被撤并單位忙于其他事務性工作，把已收集但未整理歸檔的資料擱置一邊，也沒有制作目錄清單，等待單位合并后再移交整理，在此過程中資料很容易丟失。撤并文件下達后，各業務部門和工作人員個人手中還存有一部分尚未歸檔的資料，由于沒有規定撤并時部門和個人需要移交檔案、檔案人員不主動收集、業務部門和個人也缺乏主動移交檔案的意識，不會主動移交，檔案會隨著辦公室的搬遷而丟失。二是從撤并發文到正式合并辦公期間形成的檔案資料丟失。由于合并之后分管檔案工作的領導不明確、檔案人員不能及時到位，期間形成的檔案資料極易丟失；就算配備了檔案人員，檔案人員因與其他部門及工作人員不熟悉、工作配合不順暢，也容易導致檔案資料丟失。

2 檔案資源安全風險管理對策

2.1 檔案管理與單位撤并同步規劃

在制定機關單位撤并方案時，要同步制定檔案管理工作方案，將檔案管理納入機關單位整體撤并工作之中，特別要明確檔案移交工作，做到機構撤并與檔案工作同規劃、同部署、同落實。這是撤并單位檔案資源安全風險管理的基礎工作。首先，檔案部門要加強對撤并機關單位檔案狀況的調查研究，針對不同單位實際情況明確檔案移交范圍、移交方案、移交計劃、歸檔制度等。其次，政府機構編制委員會在制定機關單位撤并方案時，應事先邀請檔案部門參與進來；在成立機關單位撤并工作領導小組時，也應邀請檔案部門工作人員參與，由檔案部門依據中辦、國辦《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》和國家檔案局《關于進一步加強檔案安全工作的意見》精神，制訂單位撤并檔案移交接收管理制度和責任追究制度，使撤并單位開展檔案工作有法可依、有章可循。第三，要建立由檔案部門工作人員、撤并單位分管領導、撤并單位檔案人員組成的檔案工作協調小組，負責全面協調撤并過程中的檔案管理，并負責與新單位對接檔案工作，確保檔案絕對安全。

2.2 做好撤并單位檔案移交工作

一要細化撤并機關檔案管理方案。可以把檔案工作分解為撤并前、撤并期間和撤并后三個階段，每個階段再細化為收集、整理、歸檔、移交四個環節，并且明確前三個環節由原撤并單位負責，撤并單位負責做好原單位檔案歸檔工作，并將檔案全部移交給新單位或同級檔案館；如移交新單位，則第四個環節由新單位負責。還要明確各階段檔案移交的方式。對于上年度之前應歸檔而未整理歸檔的材料，應重點做好立卷歸檔工作，裝訂編目后進入移交環節；對于當年度至撤并文件下達之時形成的材料，也應整理立卷并歸檔，裝訂編目后進入移交環節；對于撤并文件下達以后至正式合并辦公期間形成的材料，應由原單位辦公室和業務科室保存，待合并辦公后直接把資料移交給新單位檔案室或同級檔案館，這樣才能確保撤并過程中檔案絕對安全。

二要借助社會力量，快速處理移交前的檔案收集和整理工作。撤并單位檔案在移交前應裝訂成冊并進行編目，有些撤并單位因業務工作量大、形成的檔案資料非常豐富，現有工作人員無法完成檔案工作，這些單位可向社會購買服務，由具有資質的檔案中介機構集中收集和整理檔案，做好歸檔前的工作。如余姚市工商局、市食藥監局、市技監局在撤并期間，委托檔案中介機構對檔案進行整理裝訂，速度快、效果好。需要注意的是，要制定嚴格的檔案保密制度，并對檔案中介機構工作人員進行檔案安全保密方面的培訓，提升他們的安全保密意識；還要利用技術手段進行管控，避免檔案安全事故發生。

三要確定符合實際的移交方式。按照規定，撤并單位的檔案可移交給新單位，也可移交給同級檔案館。筆者認為，撤并文件下達以前形成的檔案移交給同級檔案館比較合理，這樣既能規避檔案安全風險，又能使新單位管理檔案時“另起爐灶”，減少新單位檔案管理成本、提高工作效率，如余姚市旅游局和市旅游開發建設辦公室撤并到市文化廣電新聞出版局后，所有檔案移交至市檔案館。有些撤并單位形成的檔案涉及民生，這些單位在考慮檔案安全的同時也要適度考慮提供檔案利用的便捷性，這時將移交檔案館保管會給服務民生帶來諸多不便，應移交新單位管理，如余姚市工商局、市食藥監局、市技監局，這三家單位形成的檔案涉及企業審批、商標管理、專利、企業誠信等信息，撤并前來查詢的企業和個人較多，撤并后檔案移交至新單位市場管理局管理，便于撤并后企業和個人查詢。新單位在做好檔案服務工作的同時，應制定嚴格的檔案服務工作管理措施，嚴防安全事故發生。新單位可參考撤并單位的工作經驗和好做法，確保管理措施具有較強的可操作性。

2.3 加強行政監管

檔案部門要加強對撤并過程中檔案工作的監管，這是實現撤并單位檔案資源安全風險治理的重要內容。第一，檔案部門要全程參與撤并單位檔案收集、整理、移交和歸檔工作，監督工作人員是否按規定做好檔案材料的收集、整理、移交和歸檔工作，檢查是否存在不交、漏交、不肯接收等問題。第二，檔案部門要加大責任追究力度，對在單位撤并中因漏交、拒交、不肯接收等行為造成檔案安全事故的，依法追究第一責任人和直接責任人的責任。

參考文獻：

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