高校實施電子文件“單套制”歸檔與電子檔案“單套制”管理可行性研究

陳海平/華南師范大學檔案館

電子文件“單套制”歸檔和電子檔案“單套制”管理是相對于“雙套制”歸檔、“雙套制”管理而言的，另外還有“單軌制”“雙軌制”的區別。具體到國家政策法規層面，主要體現在《電子公文歸檔管理暫行辦法》以及《電子文件歸檔與管理規范》（GB／T 18894—2002）對“雙套制”“雙軌制”的規定上：“具有永久保存價值的文本或圖形形式的電子文件，如沒有紙質等拷貝件，必須制成紙質文件或縮微品等。歸檔時，應同時保存文件的電子版本、紙質版本或縮微品”“電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文，制成紙質公文與原電子公文的存儲載體一同歸檔，并使兩者建立互聯”。再來看“單套制”“單軌制”，按照《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》的描述，電子檔案“單套制”是指電子設備生成的檔案僅以電子方式保存，電子檔案“單軌制”是指不再生成紙質檔案[1]?？梢姡皢翁字啤薄半p套制”是針對結果的，而“單軌制”“雙軌制”則是針對過程的。

1 高校電子文件、電子檔案管理現狀及面臨的挑戰

高校檔案系統是依照國家教育部27號令的規定對檔案進行管理的，根據規定，高校檔案系統目前實施電子文件“雙套制”歸檔、電子檔案“雙套制”管理，這一現狀既是法規規定使然，也有其必然性，即在電子文件產生后的很長時間內，高校檔案系統對于電子文件不甚了解、不夠信任，對于如何管理更沒有經驗；此外，當時電子文件產生的數量也是非常有限的。隨著高校信息化管理工作的開展，這種情況發生了極大變化。當前，中國高校普遍進入信息化建設的高峰期，各類信息系統紛紛建立，而且基于高校層面的信息化統籌規劃也日益完善，高校信息化管理已經從簡單的信息基礎設施建設階段進入到高校管理、科研管理與教學管理等應用系統的管理整合階段[2]，在這一過程中，學校財務管理、資產管理、教學管理、科研管理等各方面工作在系統中產生了大量的電子文件，而且這種電子文件的生成數量呈幾何級增長，在這種形勢下，“雙套制”歸檔模式造成的資源浪費問題尤為突出，而實行“雙軌制”造成效率低下的問題更為嚴重。劉家真指出：電子文件“雙套制”“非但沒有實現信息化提高工作效率、降低工作成本的初衷，反而大大抵消了信息化的優勢，降低了工作效率，增加了工作任務和投入，是人力、物力與財力的極大浪費?！盵3]在此背景下，有必要探討高校檔案實行單套制管理的可行性。

這里講電子文件“單套制”歸檔，是指大部分電子文件的“單套制”歸檔，并非說所有電子文件都“單套制”歸檔，重要材料如涉及不動產登記的材料不應“單套制”歸檔，因為《電子簽名法》明確規定，涉及婚姻、收養、繼承等人身關系的，涉及土地、房屋等不動產權益轉讓的，以及涉及停止供水、供熱、供氣、供電等公用事業服務的文書，使用數據電文、電子簽名不具備法律效力。

2 可行性論證

2.1 法律、法規、政策層面由限制轉向引導支持

高校檔案管理的核心政策文件是教育部27號令，它要求高校電子文件歸檔需執行《電子公文歸檔管理暫行辦法》以及《電子文件歸檔與管理規范》（GB／T 18894—2002）所規定的“電子版本、紙質版本或縮微品同時保存”“制成紙質公文與原電子公文的存儲載體一同歸檔”[4]，也就是所謂的電子文件“雙套制”歸檔，這是目前高校檔案系統電子文件歸檔實施“雙套制”的法律依據，但也是接下來高校實施電子文件“單套制”歸檔的阻礙。隨著經濟社會的發展和技術水平的提升，國家有關電子文件歸檔和電子檔案管理相關的政策法規在不斷更新?！度珖鴻n案事業發展“十三五”規劃綱要》更明確提出“在有條件的部門開展電子檔案單套制（即電子設備生成的檔案僅以電子方式保存）、單軌制（即不再生成紙質檔案）管理試點”[5]，這就從國家層面上確立了方向，對今后的探索與實踐提供了支持；正在修訂的《檔案法》，其征求意見送審稿第六十四條規定“符合國家電子檔案形成和管理規范要求的電子檔案具有與紙質檔案同等的法律效力”[6]，更是直接給電子檔案的合法地位提供了充分的法律保障，這雖然只是送審稿，但也體現出了國家對電子檔案的充分認可，有效解決了“單套制”實施過程中可能出現的電子檔案法律地位缺失的尷尬問題。事實上，作為國家檔案法律體系頂端的《檔案法》對這一主題如有相應條文規定，必然會使作為下位法的相關法律進行同步修訂，以更好地適應上位法，也能避免發生相關沖突。所以上述兩個政策中相關條文的規定對于實施電子文件“單套制”歸檔提供了明確的政策引導與支持，對于高校乃至全國各相關單位電子文件歸檔工作都有重要的指導意義。

目前全國多地已進行了制度創新，并開展了相關的實踐探索。如上海自貿區制定了《中國（上海）自由貿易試驗區條例》，其中第四十四規定：“在自貿試驗區推進電子政務建設，在行政管理領域推廣電子簽名和具有法律效力的電子公文，實行電子文件歸檔和電子檔案管理。電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力?！盵7]通過建立地方性規章的方式確立了電子檔案的合法地位，為電子檔案“單套制”歸檔掃除了制度障礙，接下來開展電子文件“單套制”歸檔實踐工作，取得了積極效果。與此同時，浙江省建立了“一鍵歸檔、單套保存、一站查詢”的行政審批電子文件歸檔管理模式；湖北省率先在省直機關開展電子文件在線歸檔工作[8]。

2.2 電子文件長期保存技術日益完善

根據上海自貿區的經驗，電子文件“單套制”管理要解決的核心問題就是電子文件接收難、電子檔案管理難、長期保存難這三大難題，而目前已經有較為成熟的技術來解決這些問題。隨著信息系統的發展與廣泛應用，各部門所使用的信息系統穩定性大大提升，可靠性越來越強，可以確保電子文件生成系統的穩定可靠和電子文件的真實完整，此外通用數據采集、電子檔案格式轉換、電子檔案離線備份等功能都可以實現，這些功能的應用將能夠保證電子檔案的長期可用。

具體來看，上海自貿區能夠開展“單套制”歸檔的實踐，正是基于當地技術實力強大、專業人才匯聚，能夠及時有效處理工作中可能出現的各種問題。同樣的，高校本身就是一個知識、技術密集型的場所，擁有大量專業人才，開展“單套制”歸檔具備得天獨厚的優勢，所以高校理應在電子文件“單套制”歸檔的探索與實踐中發揮自身的優勢和作用。需要說明的是，技術的成熟只是一個相對概念，在日常實踐中，電子文件“單套制”歸檔仍然會出現各種問題，但這不能成為不進行“單套制”歸檔的理由，而應成為不斷完善“單套制”歸檔工作機制的契機。

2.3 高校領導日益重視高校檔案工作

電子文件“單套制”歸檔不是簡單地放棄備份紙質版本，它是一項綜合性、系統性的工作。如，要確保歸檔電子文件的真實、完整、齊全，就要建立統一的元數據標準、統一的數據接口、規范的電子文件流轉程序，而在此之前，要完成這些工作幾乎是不可能的，因為長時間以來高校檔案館被視為沒有實際效益的附屬部門，在這種錯誤理念的影響下，高校檔案館很難參與到高校信息化建設中去，這極大地阻礙了“單套制的”實施。

隨著檔案的重要性日益凸顯，高校領導層逐漸認識到檔案在高校發展中的重要作用，越來越重視高校檔案工作，高校檔案館在高校信息化建設中擁有了更多話語權，如中山大學檔案館館長已經成為中山大學信息化建設領導小組的成員，這確保了高校在信息化建設過程中能夠按照電子文件“單套制”的歸檔的若干要求來開展頂層設計，包括推行統一的標技術標準，確保各部門電子文件規范有序地歸集到檔案館，避免發生各部門系統無法與檔案館系統對接的問題，確保各部門生成的電子文件能夠符合國家電子檔案形成和管理規范要求，以及真正具備與紙質檔案同等的法律效力。

2.4 高校檔案工作人員專業素質條件已經具備

一直以來，高校推行電子文件“單套制”歸檔存在一定困難，在于檔案管理人員對電子文件、電子檔案存在天然的抵觸心理，這種抵觸心理既來自工作慣性，也來自對電子文件、電子檔案的不了解、不信任，以及不知道應如何管理好電子檔案。要做好電子文件“單套制”歸檔，需要檔案工作人員具備較高的專業素質。近年來，隨著高校信息化、數字化工作的深入開展，高校注重招收與信息技術相關的專業人才，這些人才進入高校檔案館工作，使電子文件歸檔、電子檔案保存管理的人才儲備得到強化；原有的檔案管理人員也在通過參加培訓、接受繼續教育等渠道改善知識結構、增強相關的知識儲備，從而逐步消除高校檔案管理人員對電子檔案的陌生感和不信任感，有助于高校電子文件“單套制”歸檔工作的開展。

3 結語

高校實施電子文件“單套制”歸檔工作既有迫切性，也有可行性。高校開展電子文件“單套制”歸檔和電子檔案“單套制”管理，既能節約資源，也能提升高校整體的工作效率，并使得高校檔案作用得到充分發揮。

需要認識到，高校開展電子文件“單套制”歸檔、電子檔案“單套制”管理，應當采取分批、分步驟實施的方式，建議從保管期限為30年的資料開始（因為按照相關規定，實行“雙套制”的電子文件、電子檔案僅限于具有永久保存價值或者長期保存價值的檔案，保管期限為10年的電子文件本沒有要求要“雙套制”歸檔，因此選擇保管期限為30年的資料較為適宜），在實施過程中及時發現問題并改正，逐步積累工作經驗，再將工作全面鋪開。

本文系2015年國家社科基金青年項目“面向檔案公共服務的檔案法規體系建設研究”（項目批準號：15CTQ039）階段性成果。

注釋與參考文獻：

[1]國家檔案局.國家檔案局關于印發《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》的通知. [2017-05-04].http：//www.saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm.

[2]孫宙,李世收,姚敏.中國高校信息化現狀研究——基于江蘇高校的實證分析[J].南京工業大學學報(社會科學版),2009,8(04)：91-96.

[3]劉家真.電子文件管理導論[M].武漢：武漢大學出版社,1999：188.

[4]國家教育部.中華人民共和國教育部 國家檔 案 局 令（第 27號）. [2017-05-10].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/gk_gbgg/moe_0/moe_1964/moe_2431/tnull_39043.html.

[5]國家檔案局.國家檔案局關于印發《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》的通知. [2017-05-04].http：// www.saac.gov.cn/ news/2016-04/07/content_136280.htm.

[6]國家檔案局.國家檔案局關于《中華人民共和國檔案法》修訂草案（送審稿）公開征求意見的公告 .[2017-05-04].http：//www.saac.gov.cn/news/2016-05/25/content_142062.htm.

[7]上海政務.《中國（上海）自由貿易試驗區條例》全文 .[2017.04.21].http：//shzw.eastday.com/shzw/G/20140726/u1ai133283.html.

[8]新華網.我國檔案工作逐步落實“存量數字化、增量電子化”的信息化戰略.[2017-04-21].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-12/23/c_1120178197.htm.