“事業法人型”職教集團分析
——以廣東食品藥品職教集團為例

裴云

“事業法人型”職教集團分析
——以廣東食品藥品職教集團為例

裴云

“缺乏法人資質，尋求法人地位”是我國現行職教集團普遍性存在狀態。通過對廣東食品藥品職教集團的事業法人特征進行分析，發現該模式引入了多元化的辦學力量，拓寬了辦學基礎，實現了權力制衡。同時，存在決策層存在兩個權力中心、聯結方式上并未體現出實質性變動，監督層更具有象征性意義等問題。最后，得出“事業法人型職教集團體現出改革的穩定性，事業法人地位的獲得對集團具有雙重影響，事業法人型職教集團真正的意義在于后續如何發展”等結論。

職教集團；事業法人；高等職教；廣東省

一、背景：“缺乏法人資質、尋求法人地位”是我國現行職教集團普遍性存在狀態

法人是世界各國規范經濟秩序以及整個社會秩序的一項重要法律制度。中國民法通則將法人分為企業法人、機關法人、社會團體法人和事業單位法人四種類型。《民法通則》第37條規定，中國法人必須具備四個基本條件：依法成立；有必要的財產和經費；有自己的名稱、組織機構和場所；能獨立承擔民事責任。在四種法人當中，與教育高度相關的是事業單位法人。該型法人所秉持的非營利性特征，與教育的公益性價值取向高度契合。

當前，我國絕大部分職教集團①屬于非法人組織。原因主要有二：（1）從客觀層面看，大部分職教集團處于初創階段，存在時間短，結構松散，組織發育不完善。構成職教集團的成員往往成分差異大，異質性相互排斥，難以克服各種阻礙達到利益上的共識。因而，不具備獨立法人所必需的基本條件。如高職院校受到公立院校事業單位屬性的限制，很難在短期內通過與純粹產業屬性的企業合作形成共同的人事權和財產權，實現人員和資金的自由流動。（2）從主觀層面講，法人往往涉及權力架構的變動等關鍵性問題，從而對本身擁有獨立法人資格的高職院校和企業而言均具有高風險。如可能帶來組織沖突，或者經濟上的負擔。因此，是否有必要成為法人組織，是一個重大的戰略問題，須進行精細化的頂層設計并經過長期的論證與實踐，并非短時間可以決定。

但是，在現實中，法人地位的缺失確實對職教集團運行起到了阻礙作用。如缺乏獨立的財產權和人事權，難以實現人才與資本的自由流通；身份不受法律認可與保護，限制了集團對外交往的能力。這種缺失促使一些職教集團進行了建立法人實體的嘗試。國內各職教集團在推動職業教育集團化辦學過程中，形成了聯盟型、事業法人型、企業法人型、民辦非企業單位法人型四種類型。[1]相比其他主要按照外在形態進行劃分的方式②，這種基于辦學主體的性質進行劃分更具有實質性意義。其中，最有利于實現“教學鏈、利益鏈、產業鏈”三鏈融的模式就是企業法人型職教集團。[1]筆者原則上并不反對這種觀點，但認為，傾向于通過市場機制來實現資源配置的企業法人型職教集團雖能產生更高的效率和收益，同時，也蘊含著難以預測的風險。比如容易引發組織架構變動，對現行高職教育體制形成顛覆性影響。這種風險對企業而言也許屬于正常的市場行為，但顯然不利于高職院校的穩定發展。筆者試圖從這個角度出發，探尋事業法人型職教集團的可能性，以期在當前甚囂塵土的“教育市場化改造”之外提供另一種選擇。

二、“事業法人型”之例：廣東食品藥品職教集團

目前，我國事業法人型職教集團設立情況主要有兩種：（1）由若干成員單位合并而成，成立后原成員單位身份注銷。如吉林天使職教集團于2007年由原吉林女子學校、吉林藝術學校、吉林服裝學校及吉林旅游學校四校合并組成，經吉林市教育局批準成立。（2）新設職教集團。其性質是事業單位法人。如廣東食品藥品職教集團以廣東食品藥品職業學院為核心學院，與有關單位共同組建，成員包括緊密型和聯盟型單位。目前，該集團已爭取到中編辦和廣東省編辦支持，擬將集團作為試點單位，定性為事業集團，制訂編制方案，給予集團明確的法律地位，共設事業編制15名。[1]至2015年4月，在廣東省所有53個職教集團中，獲得法人地位的職教集團共5個，約占9%的比例。[2]而符合“事業型法人型”條件的職教集團只有廣東食品藥品職教集團1所。③

在以上設立事業法人型的兩種情況中，第二種影響更大：（1）除了增加新的法人資質，原有法人資格并不注銷。（2）政府給予編制支持。前者意味著原有利益沒有受損，后者有利于吸引專業人士加入。這是一種新樣式。對這種樣式的職教集團運行結構及其運行績效進行分析就顯得很有必要。

（一）基本狀況

1.廣東食品藥品職教集團運行分為外部運行與內部管理體制兩部分。其中，外部運行方式側重于整合、引導社會資源投入職業教育發展領域。通過“校企合作”“校校合作”“校政合作”等方式，共同打造職教集團。內部管理體制主要包括集團日常組織管理職能的劃分。該職能由廣東食品藥品職業學院牽頭承擔。[3]

2.集團設理事大會、常務理事會和秘書處等機構。理事大會是集團最高權力機構。秘書處是集團理事會的常設機構，負責集團日常工作事務。集團實行理事會制。理事會聘請相關政府部門、行業企業、學生家長代表及社會知名人士擔任理事。理事成員由主管部門委派任命，以及相關政府職能部門、行業組織、相關院校、家長委員會等推薦，并由理事會通過。

3.2012年2月，集團開始建立和施行理事會領導下的法人治理。廣東食品藥品職業學院理事會與職教集團理事會實行一套人馬、兩塊牌子，共同運作。初步形成理事會作為決策層、行政管理層作為執行層、監理會作為監督層，以及三者相互制約，權責分明的治理機制。（1）理事會下設專業委員會，由政府、行業、企事業、科研院所和學校等人員組成。專業委員會根據二級學院設立，為辦學提供決策咨詢和建議。顧問由政府相關部門及下屬事業單位負責人擔任；主任由行業協會會長擔任，副主任由二級學院負責人擔任；其余成員為相關行業、企業高層管理人士、高級工程師和技術骨干等。委員會為專業規劃、課程體系建構、專業課程技能點篩選、教學內容選取、配套教材編寫、師資隊伍建設和實踐教學場地建設等給予指導，指導開展專業調研、畢業生跟蹤調查等活動，指導開展專業教學計劃調整以及教學內容、教學方法、考試模式、課程體系和人才培養模式的改革。（2）行政管理層負責執行理事會決策，并全面負責教學、科研和與相關企業行業合作以及其他行政事務。學院院長及其副職、財務負責人以及其他行政職能部門負責人組成行政管理層。學院院長作為執行理事長，也是法定代表人、行政負責人，負責學院日常教學、科研和與行業企業合作以及其他行政工作。執行理事長對理事會負責，參與理事會決策，定期向理事會匯報集團運行管理狀況，接受理事會監督，財務負責人負責單位財務和審計工作，并對理事會負責（3）監事會負責對本學院的財務、管理運作和理事會成員的履職情況進行監督。監事會主席由省紀委派駐主管部門紀檢組長擔任，并擔任副理事長。監事會其他人員由學院紀檢人員、教職工代表、家長和行業代表組成。監事會將逐步建立和完善決策失誤追究制度、建立審計制度、績效評估制度、制定年度工作報告以及重要信息公開制度。

（二）事業法人特征分析

1.讓人看到一種新型的模式設計。其意義主要有二：（1）拓寬辦學基礎的嘗試。從宏觀層面，集團涵蓋了高職與中職院校，聚集了企業和科研機構；從微觀層面，集團的決策層、執行層和監督層，均引入了多元化辦學力量，形成了校企、校校、校政合作的局面。這種模式涵蓋了各種利益相關者，辦學基礎得以拓寬。相比其他方式的校企合作，這種樣式有明顯的優越性：一方面，超越了零散性、碎片化的合作樣式，形成了一種整體性的合作；另一方面，建構起一個可以操作的平臺，并且，形成了制度性保障。（2）尋求權力制衡的探索。權力制衡是個古老的命題。該集團試圖通過獨立設置的監事會，初步形成決策、執行、監督三個完整體系共存的格局，從而達到基本的權力制衡。尤其是決策層與執行層的分離，有利于形成自由經理人階層，從而推動集團運行的專業化、市場化、法治化。可以說，如果這種嘗試取得成功，必將對未來高職教育管辦分離、去行政化的改革前景產生深遠的影響。

2.作為一種初始的模式，存在不足之處也勢所必然。其存在問題主要有三：（1）決策層存在兩個權力中心。無論在何種性質與類型的機構，決策均涉及到權力的運用，是個敏感而微妙的命題。這種敏感與微妙集中體現在廣東食品藥品職業學院和廣東食品藥品職教集團之間關系厘清的問題上。“學院理事會和集團理事會實行一套人馬、兩塊牌子，共同運作。”問題在于，學院和集團分屬兩種不同質的機構。前者以行政導向為主，由上級任命，強調逐級服從的科層制；后者由推薦產生，則要盡可能減輕行政化，通過扁平化實施法人治理。在實踐中，二者所面臨和需要處理的問題也不相同。比如，前者有一部分事情是涉及黨務或者與上級領導之間的關聯問題，后者則更傾向于比較純粹的辦學等與成員有關的那一塊。二者形成的沖突與矛盾如何協調，是否會影響到決策的有效性？一個可能的解決方式是，兩種機構實現權力劃分，各自負擔不同的主題。這樣，可以在相當程度上解決兩個權力中心共存的問題。但同一主體掌控兩種權力，由此產生的權力競爭和權力重疊也可能導致權力虛空化或者引發權力沖突，后果不容忽視。（2）聯結方式表明集團并未發生實質性變動。聯結方式體現出職教集團成員的相互關聯度，具有重要的指標意義。職教集團往往因聯系方式的差異而顯示出本質的區分。從聯結方式看，廣東食品藥品職教集團分為緊密層和聯盟層。經過觀察發現，所謂的緊密層，實際上就是現行學院的二級機構；而聯盟層，則聚集著大量的企業、行業、科研機構。這表明，成員之間的連結沒有體現出對集團資源的重組，并非建立在不同主體通過資產聯結的意義上。這淡化了職教集團的本義，體現出改革的非徹底性。理想狀態下的職教集團，在于通過各種不同的資產聯結，吸引其他院校的相關院系以及相關企業加盟到緊密層，從而實現資源的優化配置，為集團生產奠定堅實基礎。這種聯結未必需要發展成為一體化的公司，但至少可以通過股份的形式加以聯結。這也是對職教集團運行進行評價的核心指標。這個問題不得到解決，集團的意義就大打折扣。（3）監督層的象征性意義明顯，實質上難以起到權力制衡的作用。監事會作為監督層的機構，更多地不是建立在構成成員共同議定的基礎上，而是“由省紀委派駐主管部門紀檢組長擔任”。這表明，這個機構更可能具有象征性意義，可行性不高。省紀委作為黨的機構，沒有義務給職教集團派駐專業人員。以及“監事會其他人員由學院紀檢人員、教職工代表、家長和行業代表組成”，這顯然距離專業化更為遙遠。對職教集團的監管而言，更多的是獨立的第三方專業化的團隊。對職教集團這種具有顯著產業屬性的機構而言，至少在初級階段，所需監管的主要并非防止腐敗問題（分蛋糕），而是運行方式是否合法以及是否能夠以及獲得多高的市場效益等問題（做蛋糕）。這些指標才是集團成員尤其是企業成員所關注，也是推動職教集團持續高效發展的深層次動力。

三、若干結論

相比其他絕大多數滿足于法人地位缺失的職教集團④，事業法人型職教集團對法人地位的尋求，不僅展示出改革的強烈意愿，并且，順應了高等院校法人治理的大趨勢，與職業教育辦學多元化以及政府放權的趨勢相吻合，現實意義顯著。

（一）事業法人型職教集團體現出改革的穩定性

事業法人型職教集團體現出重大制度創新。尋求在體制內解決問題體現出改革尋求穩定性和漸進性的價值取向。相比之下，企業法人型職教集團基本上進行了根本性質的結構性變動，進行了資本的重組和股權的變動⑤，從而很容易引發劇烈震蕩，大起大落。實際上，當前真正成功的企業法人型職教集團并不多見，基本上處于試驗階段。而事業法人型職教集團本質上是納入現行體制。改革自上而下，毋需進行重大的深層次的組織架構變動。因此，發生人事上或者組織上的動蕩的可能性較低。改革穩步進行。這樣的改革成本較低，風險較小。同時，收益較高，可享受到體制內的各種資源以及由此產生的各種有形、無形的機會，順利實現轉型。可以說，這是當前語境下行政化手段所推動的體現出正面意義的改革，體現出高職院校與政府辦學上的協同創新，是最符合高職院校利益的改革舉措。當然，其最終效果如何，還尚待檢驗。⑥

（二）事業法人地位的獲得對集團具有雙重影響

事業法人地位的獲得，對職教集團影響雙重。一方面，職教集團順利融入現行體制內，達到增強凝聚力、統籌資源、協同運行的預定目標。校企結合進一步深入。這是最重要的意義。另一方面，職教集團在與現行體制形成融合的過程中，可能產生兩種結果：一是對傳統模式產生積極影響，促使其不斷變革，適應社會；二是被傳統的模式同化，最終喪失改革的初衷。從現時狀況看，事業法人型職教集團尚處于制度初創階段，面臨著較高的不確定性。這種不確定性主要來自政府支持力度的不穩定性。僅僅給予編制是遠遠不夠的，更需要后續的可持續性配套舉措。政府如何在自身面臨改革的背景下去實現這種長期、穩定的支持，是一個重大挑戰。這種不確定性也來自開放的市場。職教集團雖然屬于非營利機構，但在很大程度上擺脫了封閉性辦學格局。對內要面對不同成員的整合，對外以獨立法人的身份實現各種實質性交流。如何去承擔巨大的市場風險，如何去應對各種不確定性問題，以及如何應對精細化的市場，如何協調政府與市場的關系，如此種種問題，對職教集團構成重大而嚴峻的挑戰。

（三）事業法人型職教集團真正的意義在于后續如何發展

真正推動職教集團運行的力量是什么，這是探討職教集團運行最核心的問題。根據以上的分析可以很清楚地看到，事業法人型職教集團基本上是通過行政力量進行推動。這一點實際上并不重要。在校企之間普遍缺乏必要互信的背景下，政府作為強勢的第三方介入，提供基本的框架和第一桶金，有其必要性。此處亟需關注的是在行政推動之后，在基本的框架搭建起來之后，職教集團該怎么走，以及能夠走多遠。根據廣東省其他若干獲得法人地位的職教集團的經驗[4]，職教集團內部單個職業院校可以普遍建立起相對活躍的校企合作項目。但真正體現出職教集團功能的如統籌教育資源、創新職業教育辦學模式等目標則難以實現。主要原因在于集團所處的尷尬處境——雖是獨立法人，但并不具備行政職能。因為資源統籌很大程度上是需要行政力量作為保障，目前也只有政府和教育局有這個權力和能力。獲得政府部門的支持，并不表明獲得了與政府同等的權力。而事業法人型職教集團是否超越了其他類型的職教集團并獲得更多的行政權力，取決于集團與政府部門的博弈程度，其結果將成為職教集團效能的重要指標，并直接決定了集團運行的最終效能。

這樣就留下了一個深深的問題：職教集團到底是行政的還是市場的，事業法人型職教集團需要行政力量推動到什么程度，最后能發展到什么樣式？

注釋：

①“職教集團”作為概念而言本身并不嚴謹。不是一個科學術語，更貼近口語式簡稱。實質意義應類似于“以職業 院校為主的教育集團”,或者更多地用于描述職業教育的“集團化辦學”現象。

②其他職教集團分類方式有：區域性、行業性、區域性與行業性相結合；緊密型、松散型、緊密型和松散型相結合；資產聯結型、契約聯結型、資產一契約混合聯結型；政府主導型、企業主導型、學校主導型、股份融資型、滾動發展型。

③實際上，不少其他職教集團應也屬事業法人。但廣東食品藥品職教集團是惟一受到省級政府部門大力支持，直接給予了編制的那種。

④一個事實是，絕大多數的職教集團的形成并非基于經濟、教育發展的內在推動力，而是行政推動。冀望通過組建、加入職教集團，獲得更多的財政撥款或者項目資助。表現在相當數量的職教集團只有一個框架，缺乏實質性的組織架構變動和投入。

⑤企業法人型職教集團是指參與成員以籌建公司企業的形式分別以投資出資額或所持股份為限對成立的公司企業承擔有限責任。目前國內正式組建的企業法人型職教集團主要有青島西海岸職教集團有限公司。

⑥據悉，高校、公立醫院等事業單位將不納入編制管理。所謂“不納入編制管理”，就是取消事業單位編制，但保留事業單位性質。選擇保留事業單位性質，主要是考慮到高校、公立醫院的公益屬性，不能完全推向市場化，還要由財政差額撥款。

[1]王志偉.企業法人型職教集團產權制度初探[J].教育與職業,2013(3)：37-42.

[2]裴云.廣東省職教集團發展狀況——基于外部分析的視角[J].廣東機電職業技術學院學報,2015(2)：35-39.

[3]周晶.廣東食品藥品職教集團治理結構建設[J].職業技術教育,2013(11)：1-1.

[4]羅麗娟,唐繼宜.泥潭中的“超常規”職教改革[N].南方日報,2013-10-10(Ac01).

[責任編輯 金蓮順]

廣東省高職教育教學改革項目“現代職教集團運行機制創新與實踐研究”（項目編號：20120101002）

裴云，男，廣東機電職業技術學院高職研究所助理研究員，主要研究方向為高等職業教育。

G710

A

1674-7747（2017）16-0054-04