集權、分權與社會自治
——論馬克思、恩格斯的國家權力結構觀

王 中 汝

(中共中央黨校 馬克思主義學院，北京 100091)

集權、分權與社會自治
——論馬克思、恩格斯的國家權力結構觀

王 中 汝

(中共中央黨校 馬克思主義學院，北京 100091)

馬克思、恩格斯創立的科學社會主義，不是國家社會主義。馬克思、恩格斯主張過中央集權制度，但這種中央集權只能是清除了官僚制度、消滅了絕對權力、建立在充分民主基礎上的中央集權，它的歷史使命是為無產階級和人類解放提供舞臺。從根本上說，地方自治才是無產階級和人類解放的強有力杠桿。國家權力的制度安排，需要實行必要的權力分工。國家權力分工所依據的原則，并非神圣不可侵犯。是否分權、如何分權，取決于社會性質與現實需要。

中央集權;社會自治;權力分工;人的解放

一、問題的提出

馬克思、恩格斯關于國家及其職能的觀點非常明確。在階級社會，國家具有雙重職能，即政治統治職能和不具有統治屬性的社會職能。其中，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”[1]第9卷，187。不僅如此，“統治階級在其發展的上升階段行使非常確定的社會職能，并恰恰因此而成為統治階級”[2]第21卷，552-553。隨著生產資料私有制和階級社會的消亡，國家也將“自行消亡”，即國家政治統治職能消失，“國家政權對社會關系的干預在各個領域中將先后成為多余的事情而自行停止下來”，“對人的統治將由對物的管理和對生產過程的領導所代替”[1]第9卷，297。百余年來，馬克思恩格斯的國家理論受到很多不公正對待，在很多方面遭到不同程度的歪曲。

在理論方面，最典型的是卡爾·波普爾。波普爾認為，馬克思與柏拉圖、黑格爾一起，是現代極權主義的思想來源。馬克思的國家觀，是一種“本質主義”國家觀：“馬克思并沒有提出國家、法律制度或運行著的政府應該具有什么職能的要求或方案，而是問：‘何謂國家？’也即是說，他試圖發現法律制度的本質的功能。”[3]190-192這種國家觀，必然導致“政治都是無能的”的理論，導致“一切政府，即使是民主的政府，都不過是統治階級對被統治階級的一種專政”，即忽視民主政治重要性的認知[3]190-192。與此同時，波普爾又自相矛盾地批評說，“實際上馬克思主義者從未完全依賴政治權力是無能的理論。只要他們有機會行動或計劃行動，他們通常會像其他人一樣假定，政治權力可以被用來控制經濟權力”[3]206。只是“他們從不明白民主作為唯一已知的實現這種控制的手段具有的全面意義”，“他們從不明白增強國家權力的政策所固有的危險性”，因而在“無產階級專政的公式”下“賦予國家在經濟領域實際上擁有無限制權力”[3]206。這種無限制的權力，成為極權主義的重要標志。

在實踐方面，蘇聯模式的社會主義，打著堅持和發展馬克思主義的旗號，建立起高度集權的經濟政治體制，為反馬克思主義者提供了現實的憑借。在這種體制下，國家控制了幾乎所有經濟社會資源，致使每個人都成為國家機器上的一個鏈條，一顆螺絲釘。在這種體制下，一方面是整個社會的單一性、拉平化；另一方面則是橫亙在遠離權力的勞動者與掌握或接近權力的領導者、管理者之間的等級制鴻溝。新的等級制鴻溝，體現在干部遴選、提拔、晉升上，體現在享有較高生活水平的特權上，于是“在老百姓的心目中形成傳統的‘二分法’：‘我們’指被領導者，‘他們’指領導者”[4]。在這種體制下，曾被革命消滅的官僚特權階層重新出現，“由于生產資料的國有化、公有化，由于共產黨對社會一切領域都要實行嚴格的管理和領導，這個階層比社會主義以前的官僚階層更加龐大，而且越來越龐大”[5]。國家權力出現了異化與變質，人民的公仆變成為人民的主人，成為蘇聯解體的重要原因之一。

理解馬克思、恩格斯的國家理論，僅僅停留在“國家是階級壓迫的工具”這樣的觀點上是不夠的。無論是波普爾還是蘇聯模式社會主義，對馬克思恩格斯國家理論的理解與實踐，都犯了同樣的錯誤。國家并不是懸在空中的，國家權力需要一系列制度安排才能運行。從國家權力結構著手，整理馬克思恩格斯的相關論述與觀點，是澄清偏見、準確把握馬克思、恩格斯國家理論的重要切入點，也是推進以馬克思主義為指導思想的中國民主政治建設的基礎性工作。

二、具有嚴格適用條件的中央集權制度

中央集權問題，涉及中央政府與地方政府的關系即權力縱向配置，包括職能定位、權力劃分、責任歸屬等。中央集權，意味著一切權力都歸屬中央政府，地方政府的權力極為有限。在西歐，近代中央集權制度建立于封建社會向近代資本主義社會過渡之時。“資產階級日甚一日地消滅生產資料、財產和人口的分散狀態。……由此必然產生的結果就是政治上的集中。各自獨立的、幾乎只有同盟貢獻的、各有不同利益、不同法律、不同政府、不同關稅的各個地區，現在已經結合為一個擁有統一的政府、統一的法律、統一的民族階級利益和統一的關稅的統一的民族。”[1]第2卷，36建立中央集權的民族國家，是近代資產階級革命的重要內容，是資本主義順利發展的歷史前提和必然結果，也是歷史進步的重要體現。

由于各國的發展階段不同步、不一致，面臨的任務也各不相同，馬克思、恩格斯對具體國家是否實行中央集權制度的看法也各不相同。在19世紀50年代的德國，現代工商業和資產階級還非常弱小，處在小邦林立、諸侯割據之中。大部分地方諸侯，一方面在本邦、本省區行使專制權力，另一方面極力反對在全德國實行中央集權，主張國家保持分崩離析狀態。“德國的小邦割據狀況及其形形色色的工商業立法，必然很快就變成了束縛這種猛烈增長的工業以及與此相聯系的商業的一種不堪忍受的桎梏。每走幾里路，便出現不同的票據法，不同的工業活動條件，到處都會碰到各種不同的挑剔、官僚的和國庫的刁難，甚至還常常碰到行會限制，使官方的特許證也無濟于事！此外，還有許許多多不同的戶籍立法和居留限制……”這樣的狀況，促使恩格斯得出如下結論：建立中央集權的統一國家，實現“統一的全德國的公民權，全體帝國公民遷徙完全自由，統一的工商業立法”，是德國“工業生存的必要條件”，或者說“德國的統一已成了經濟上的必要”[2]第21卷，467。

消除封建割據狀態，建立中央集權的統一國家，既有利于資產階級也有利于無產階級的發展。“人數眾多、強大、集中而有覺悟的無產階級的生存條件的演變，是與人數眾多、富裕、集中而強有力的資產階級的生存條件的發展同時進行的。”[1]第2卷，356資產階級與無產階級，是一對孿生子，是封建制度的共同敵人。“在工業資產階級統治下，它才能獲得廣大的全國規模的存在……只有工業資產階級的統治才能鏟除封建社會的物質根底，并且鋪平無產階級革命唯一能借以實現的地基。”[1]第2卷，88因此，“在德國，中央集權制和聯邦制的斗爭就是近代文明和封建主義的斗爭。……即使從純資產階級的觀點看來，德國牢不可破的統一也是擺脫它目前的貧困和創造國家財富的首要條件。在這種分裂為39個小邦的領土上，究竟怎樣解決現代的社會任務呢”[6]48？所謂“現代的社會任務”，是實現生產資料由勞動者占有，從而將勞動從資本的壓迫下解放出來。從這個意義上講，建立中央集權的國家制度，是無產階級發展壯大的迫切需要。“無產階級的利益迫切要求德國徹底統一成一個民族，只有這樣才能把過去遺留下來的一切瑣屑障礙除掉而掃清無產階級同資產階級較一較量的戰場。”消滅專制的普魯士和奧地利，“建立統一的、不可分割的、民主的德意志共和國”，是“我們在最近將來的革命綱領”[2]第21卷，21。1893年，恩格斯還在強調，“統一的中央政權”，是“德國社會主義者自身生存的政治條件，他們將誓死為之戰斗”[7]第39卷(上)，88。

馬克思、恩格斯在中央集權制問題上的主張，有著明確的針對性。在1848—1849年德國革命中，民主派特別是小資產階級民主派主張建立“一種能使他們及其同盟者農民占多數的民主的——不論是立憲的或共和的——政體，并且需要一種能把鄉鎮財產的直接監督權以及目前由官僚行使的許多職能轉歸他們掌握的民主的鄉鎮制度”[1]第2卷，191-192。馬克思、恩格斯認為，建立聯邦共和國，或者是各鄉鎮、各省區享有“盡量大的獨立自主權”的單一制共和國，都會導致“中央政府陷于癱瘓狀態。工人應該反對這種意圖，不僅要力求建立統一而不可分割的德意志共和國，而且還要極其堅決地把這個共和國的權力集中在國家政權手中。他們不應當被民主派空談鄉鎮自由、自治等等的花言巧語所迷惑。在任何一個像德國這樣還需要鏟除那么多中世紀殘余，還必須打破那么多地方性和省區性痼習的國家里，無論如何也不能容許每個村莊、每個城市和每個省設置新的障礙去阻撓革命活動，因為革命活動只有在集中的條件下才能發揮全部力量。……正如1793年在法國那樣，目前在德國實行最嚴格的中央集權制是真正革命黨的任務”[1]第2卷，197。換言之，建立統一而不可分割的共和國，這個共和國實行中央集權制度，以鏟除中世紀殘余、地方性和省區性痼習，為全國性的革命活動創造條件，是馬克思、恩格斯1850年關于德國政治發展的觀點。

近代歐洲的中央集權制度，往往同專制政治和官僚政治糾纏在一起。恩格斯1842年指出，“集權的歷史是同專制的歷史平行發展的”，在其歷史限度之內，“集權有其存在的歷史的和合理的權利”[8]394,396。君主專制是中央集權的制度載體，中央集權是通過君主專制來實現的。就此而言，君主專制又具有了“直接必要性”，主要是“通過君主專制把民族結合起來”，因此“不應該庸俗地理解它的專制性質”[2]第21卷，459。在1848—1849年，德國君主專制的歷史合理性已經喪失，但集權的歷史合理性依然存在。在這種情況下，集權必然是民主的集權，正如恩格斯所理解的那樣：“國家集權的實質并不意味著某個孤家寡人就是國家的中心，就像在專制君主政體下那樣，而只意味著有一個人位于中心，就像共和國中的總統那樣。就是說，別忘記這里主要的不是身居中央的個人，而是中央本身。”[8]397與中央集權相關的另一個問題，是官僚制度與官僚政府機器問題，后者是中央集權的君主專制制度的產物。沒有官僚政府機器，君主專制政體就不能戰勝地方性封建割據勢力。作為新的社會力量，無論是資產階級還是無產階級，都需要中央集權制度為自己的發展肅清道路、但卻不需要阻礙自己發展的官僚制度。這既是理解古典自由主義“守夜人”政府主張的大背景，也是理解馬克思、恩格斯下述主張的關鍵：“現代社會所需要的國家中央集權制，只能在軍事官僚政府機器的廢墟上建立起來，這種軍事官僚政府機器是在同封建制度的對立中鍛造而成的。”[2]第2卷，573無產階級所追求的，只能是清除官僚制度的、民主的中央集權制度。

與德國不同，在法國、英國等國家，資本主義生產關系已經占據統治地位，統一的民族、普遍的交往已經形成。在這些國家，“中央政府的權力是和資本的集中一起增長的”[9]第30卷，4，而不是與封建貴族的政治或經濟社會特權一起增長的。在馬克思、恩格斯看來，增強國家權力特別是中央權力的政策，政府對經濟社會的持續干預，本質上都是為資本統治勞動服務的。“‘富有騎士精神的’、以堅持不懈地反對政府干涉而聞名的自由貿易論者，這些宣揚資產階級‘自由放任’學說、主張讓每件事和每個人都置于為個人利益的斗爭中的使徒們，一旦工人的個人利益同他們自己的階級利益發生沖突時，總是第一個起來要求政府進行干涉。”[10]第12卷，146國家權力與資本集中一起增長，促使馬克思、恩格斯得出以下結論：國家政權的“強制、權力、官僚機構的干涉”，是維護資產階級統治的必要手段。鑒于此，馬克思、恩格斯認為，共產黨人主張的“廢除國家”，“在資產階級國家里”，“就是要把國家的權力降回到北美的國家權力的水平。……國家政權的干預在東部降到了最低限度，在西部則根本不存在”[10]第10卷，350-351。共產黨人主張的“自由”，“就在于把國家由一個高踞社會之上的機關變成完全服從這個社會的機關；而且就在今天，各種國家形式比較自由或比較不自由，也取決于這些國家形式把‘國家的自由’限制到什么程度”[2]第3卷，444。

在是否實行中央集權的問題上，針對不同國家的不同情況，馬克思、恩格斯的觀點也是不同的。“實行最嚴格的中央集權制”，這個主張適用于處在封建割據狀態的前資本主義國家，適用于剛剛擺脫割據狀態、國家統一尚待鞏固的國家，并不適用于所有國家。在中央集權已經牢牢確立的國家，馬克思、恩格斯則主張限制國家權力，特別是中央政府的權力。無論是贊同還是反對中央集權制度，馬克思、恩格斯的基本立場是鮮明的，那就是為無產階級成長壯大爭取舞臺，為無產階級的解放與人的全面自由發展創造條件。如果這個中央集權成為無產階級解放和人的自由發展的桎梏，毫無疑問是應該拋棄和打破的。

三、地方自治是無產階級解放的強有力杠桿

與中央集權相反，地方自治意味著除國防、外交等權力歸屬中央政府外，財政、教育、治安等權力歸于地方政府所有。地方政府根據憲法和法律的規定，由被管理者民主選舉自治機關，獨立自主地處理地方公共事務。中央集權與地方自治，是國家權力在自中央政府以降不同層級政府之間進行分配的不同方式和制度。

對于德國這樣的國家，馬克思、恩格斯主張建立最嚴格的中央集權制，反對實行地方分權與自治制度。這是馬克思、恩格斯1850年的觀點。1885年，在馬克思逝世之后，恩格斯改變了對中央集權與地方自治關系的看法。恩格斯認為，不應該把中央集權與地方自治對立起來。“當時因受到波拿巴派和自由派的歷史偽造家的欺騙，大家都以為法國中央集權的管理機器是由大革命建立起來的”，“現在大家都已經知道的事實是：在整個革命時期，直到霧月十八日為止，各省、各區和各鄉鎮的全部管理機構都是由被管理者自己選出的機關組成的，這些機關可以在共同的國家法律范圍內完全自由行動；這種和美國類似的省區和地方的自治，正是革命的最強有力的杠桿；拿破侖在霧月十八日政變剛剛結束以后，就急忙取消這種自治而代之以沿用至今的地方行政長官管理制，可見，地方行政長官管理制自始就純粹是反動勢力的工具。但是，正如地方的和省區的自治不與政治的和全國的中央集權制相抵觸，它也并不一定同自治州或鄉鎮的狹隘的利己主義聯系在一起，這種利己主義現今在瑞士已經顯得非常丑惡可憎，而南德意志的所有聯邦共和主義者在1849年卻企圖在德國把它奉為準則[1]第2卷，197-198。

恩格斯1885年關于中央集權與地方自治關系的看法，與他早年的觀點是一致的。1842年，恩格斯就認為，即使建立了中央集權制度，“公共管理完全可以放手不管，一切和單個公民或團體有關的事情也可以放手不管，甚至必須這樣做。因為，既然集權是集中在一個中心，既然這里的一切都是匯集在一個點上，那么，集權的活動必然應當是有普遍意義的，它的管轄范圍和職權就應當包括一切被認為是有普遍意義的事情，而涉及這個或那個人的事情則不在內。由此就產生了國家的中央政權有權頒布法律，統率管理機關，任命國家官吏，等等；同時也就產生了這樣一條原則：司法權決不應當同中央發生關系，而應當屬于人民，屬于陪審法庭，而且，如上所述，公共事務不能納入中央政權的管轄范圍，等等”[8]396。這里所表達的，即是中央集權與地方自治的關系。恩格斯1885年的論述，最具意義的是提出了地方自治是“革命的最強有力的杠桿”的觀點。這是恩格斯對地方自治的高度評價，也可以看作馬克思、恩格斯在國家權力縱向配置問題上的最終結論。

較之馬克思，恩格斯晚年對社會自治的關注頗多。這是革命形勢的變化所致。19世紀80年代以后，軍事工業和交通運輸業有了快速發展，社會各個階級也發生了很大變化。由于革命形勢的變化，一方面，“舊式的起義，在1848年以前到處都起過決定作用的筑壘巷戰，現在大大過時了”[1]第4卷，545-546；另一方面，“人民各個階層都同情的起義，很難再有了”，“‘人民’看來將總是分開的，因而也就不會有一個強有力的像在1848年那樣非常起作用的杠桿了”[1]第4卷，548。由于這種變化，恩格斯認為，“實行突然襲擊的時代，由自覺的少數人帶領著不自覺的群眾實現革命的時代，已經過去。凡是要把社會組織完全加以改造的地方，群眾自己就一定要參加進去，自己就一定要弄明白這為的是什么，他們為爭取什么而去流血犧牲”[1]第4卷，549。就此而言，地方自治無疑是群眾親自參加的、改造社會的重要途徑。

1885年，恩格斯指出，根據法國社會政治力量配置狀況，資產階級政黨中的激進派及其代表克列孟梭幾乎會贏得選舉并上臺執政。“克列孟梭特有的要求就是實行省和市鎮的自治，即實行分權管理和廢除官僚機構。只要這種改良一開始，對法國來說，那就是一場比1800年以后發生的歷次革命還要大的革命。”[7]第36卷，344-345恩格斯還指出，“只要克列孟梭能履行自己的一半諾言，只要他能著手消滅臃腫的法國官僚機構，那將是一大進步”[7]第36卷，344-345。但最根本的是，“認為在法國不破壞整個資產階級制度，就可以實行盎格魯撒克遜的，尤其是美國的地方自治，那就錯了。總之，他很快就會面臨這樣的抉擇：或者放棄自己的改良，并繼續成為資產者中間的資產者；或者繼續前進，并趨向革命。我認為，他將仍然是資產者，而那時候也許我們的時代就會到來”[7]第36卷，341。也就是說，在資產階級占統治地位、實行中央集權制度、官僚隊伍龐大的法國，如果能夠實現地方分權與自治，從而消除官僚體制的影響，其革命意義甚至高于巴黎公社起義。就其影響范圍而言，地方自治觸動的是整個國家體制，不像巴黎公社起義那樣只局限于巴黎一隅。

1886年，恩格斯指出，除了英國和瑞士，荷蘭是16至18世紀唯一實行非君主專制政體的西歐國家，“因此有它某些優越的地方，其中殘存的地方自治和省的自治就沒有法國或普魯士氣味的那種真正官僚機構。這對發展民族性格，以及對今后的發展，有很大的好處；只要稍許起一些變化，勞動人民就能夠在這里建立起自由的自治，而這種自治在變革生產方式時應當是我們的最好武器。無論在德國，還是在法國，根本沒有這種優點，在那里這還得要重新創造”[7]第36卷，425。與此相關的是，恩格斯1887年對德國的“所謂自治”的評價：德國的“所謂自治”，是貴族地主“使自己在現代化的新稱號下繼續享有各種重要的、但用舊的封建形式已無法維持的權力地位”的手段[2]第21卷，524-525。因此，“我不知道是否有一個英國大臣敢于在議會中提議：被選出的鄉鎮官吏應當經過批準，在選舉不適當的情況下由政府強制任命代替者，設置擁有普魯士縣長、專區政府委員和總督那種權力的國家官吏，行使那種由縣組織法規定的行政管理機關有干預鄉鎮、區和縣的內部事務的權利……在英國，甚至一個最保守的內閣也提出了一項法案，把各郡的全部管理權移交給了幾乎按照普選制選出的機構”[2]第21卷，524-525。

1891年，恩格斯指出，工人階級只有在民主共和國條件下才能取得統治，民主共和國甚至是無產階級專政的特殊形式。德國所需要的共和國，只能是單一制的、不可分割的共和國，而非聯邦制共和國。就此而言，恩格斯肯定了俾斯麥領導的統一德國的“1866年和1870年從上面進行的革命”，認為工人階級政黨的任務“是要用從下面進行的運動給予它以必要的補充和改進”[1]第4卷，415-416。建立地方自治制度，是“從下面”進行“補充和改進”的重要途徑。德國“需要統一的共和國”，但不需要1799年拿破侖政變之后建立的“沒有皇帝的帝國”，或者仍充斥著官僚機構的中央集權共和國。“從1792年到1798年，法國的每個省、每個市鎮，都有美國式的完全的自治，這是我們也應該有的。至于應當怎樣安排自治和怎樣才可以不要官僚制，這已經由美國和法蘭西第一共和國給我們證明了……州政府任命專區區長和市鎮長官，這在講英語的國家里是絕對沒有的，而我們將來也應該斷然消除這種現象，就像消除普魯士的縣長和政府顧問那樣。”[1]第4卷，415-416

人類歷史的實際進程不同于馬克思、恩格斯的設想，社會主義革命首先在經濟文化落后國家取得了勝利。這些國家，又以蘇聯為首長期堅持中央高度集權的經濟政治體制(盡管蘇聯在形式上采用聯邦制度)，在國家和政府的嚴格計劃指導下進行社會主義建設。中央高度集權，在這些國家有其歷史合理性與必然性：對內有利于消除影響國家統一的地方性因素，對外有利于集中一切力量應對資本主義國家的威脅。正像列寧對法制統一工作的強調那樣，“保持同喀山法制不同的盧卡加省法制”是“古老的俄羅斯觀點和半野蠻人的習慣”的體現，“確立全聯邦統一法制”是“維護和創立文明”的基礎性工作[11]。然而，什么事情都有其限度。中央過于集權，會限制地方政府推動本地發展的主動性。政府過于集權，會禁錮人民群眾的生產積極性。正如鄧小平所說：“我們過去多年搞的是蘇聯的方式，這是一種僵化的方式，實際上是把整個社會和人民的手腳都捆起來了。”[12]就此而言，西方某些思想家批評蘇聯模式社會主義是國家社會主義，并非毫無道理。

任何一個社會主義國家，都應該清楚馬克思、恩格斯主張的社會主義并非國家社會主義。恰恰相反，他們是極力反對國家社會主義的。恩格斯曾經說過，“國家社會主義是無產階級社會主義的一種幼稚病”，“在非常法制度下曾流行于德國，當時它是政府許可(甚至鼓勵)的唯一形式”[7]第39卷(上)，209。哈耶克對蘇聯模式社會主義的批評很嚴厲，但他并沒有像波普爾那樣把它追溯到馬克思、恩格斯。相反，他認為馬克思主義包含了社會主義、自由主義、國際主義和民主主義等諸多因素，并非國家社會主義。“在馬克思主義式的理論的社會主義指導著德國勞工運動的時期，極權主義和國家主義的因素一度隱入幕后。但這為時不久。1914年以來，馬克思主義的社會主義隊伍中接二連三地出現了一些導師，他們……領導了勤勞的勞動者和理想主義青年，使他們成為國家社會主義的信徒，只是在這之后，國家社會主義的浪潮才達到了重要的地位。”*弗雷德里希·奧古斯特·哈耶克的《通往奴役之路》，中國社會科學出版社1997年版，第160-161頁。恩格斯的下列論述非常值得我們思考：“把國家對自由競爭的每一種干涉——保護關稅、同業公會、煙草壟斷、個別工業部門的國有化、海外貿易公司、皇家陶瓷廠——都叫做‘社會主義’，這純粹是曼徹斯特的資產階級為了私利而進行的捏造。對這種捏造我們應當加以批判，而不應當相信。如果我們相信它，并且根據它建立起一套理論，那末，只要提出下面的簡單論據就會使這套理論連同它的前提一起破產，這種論據就是：這種所謂的社會主義不過是封建的反動，另一方面不過是榨取金錢的借口，而它的間接目的則是使盡可能多的無產者變成依賴國家的公務員和領養老金者，同時，除了一支有紀律的士兵和公務員大軍以外，再組織一支類似的工人大軍。在國家長官，而不是工廠監工的監視下舉行強制性的選舉——好一個美妙的社會主義！但是，如果相信資產階級這一套連他們自己都不相信、而只是假裝相信的說法，那就會得出結論：國家等于社會主義。”見《馬克思恩格斯文集》第10卷，人民出版社2009年版，第460頁。我們可以不同意哈耶克的觀點，但我們不能不同意他對馬克思、恩格斯理論的某些見解。同時，我們必須捍衛馬克思、恩格斯在國家與社會主義問題上的觀點：科學社會主義并非國家社會主義。

在封建勢力居于統治地位的國家，建立統一而不可分割的、強有力的中央集權制共和國，是無產階級革命必需爭得的政治條件。在資本主義制度已經確立、工人階級已經成長起來的國家，地方自治是工人階級革命的最強有力的杠桿，也是工人階級推動生產方式變革的最好武器。無產階級政黨的任務，在封建勢力強大的國家是建立中央集權制共和國，在資本主義制度已經確立的國家是爭取廣泛的地方自治。這兩個目標并不矛盾。中央集權制度是無產階級運動得以克服地方性、在全國范圍內展開的政治前提，地方自治則是摧毀國家權力、變革生產方式、實現階級解放的重要途徑和階段。馬克思、恩格斯的這些觀點，對于我們正確處理中央與地方關系，極具啟發意義。

四、立法權是國家權力中的最高權力

不同國家權力之間的分工，涉及的是權力的橫向配置問題。對國家權力進行分解，將作為整體的國家權力，劃分為不同類型、具有不同職能并由不同機構來承擔的國家權力，是近代以來的政治現象。近代以前，人類社會普遍實行君主專制政治。君主掌握的絕對權力，是國家的根本權力，幾乎不受任何制約。從理論上厘清不同類型國家權力的性質與地位，是研究國家權力橫向配置的前提。

馬克思、恩格斯非常蔑視任何形式的絕對權力。19世紀中葉，歐洲的政治發展呈現出顯著的不同步狀況。在歐洲大陸，民主政治尚處在孕育時期，不受法律制約的絕對權力還處處存在。“歐洲大陸好像裹上了一件尸衣。統治者由于依靠自己的軍隊在巨大的革命沖突中取得了勝利，就有可能獨斷專行，隨心所欲地頒布和取消法令，遵守或者破壞法令。各地的代議機關都變成了空架子。”[13]695在德國，特別是在普魯士，在“使君主變成了一國之神”“不允許現行的法律規定限制他自己的絕對權力”[14]542的君主專制政體依然存在。除此之外，還有官僚制度對社會的鉗制：“你每邁一步，甚至只是走動一下，都要受到萬能的官僚制度這個純粹普魯士土生土長的第二天神的干涉。……沒有當局的許可，你不能生、不能死、不能結婚、不能寫信、不能思想、不能出版、不能做買賣、不能教書、不能學習、不能集會、不能開工廠、不能遷徙，什么都不能做。”[13]655“在普魯士， 無論是在軍事方面還是在行政方面，組織得很好的官僚等級制度的絕對權力40年來一直占統治地位；在普魯士，主要的敵人(這個敵人在3月19日已經敗北)正是官僚制度。”[6]221-222在英國，君主立憲制基本確立，但還時不時出現絕對權力的遺痕。對于絕對權力，馬克思、恩格斯是深惡痛絕的。馬克思曾贊揚1812年的西班牙憲法，認為這部“憲法的最明顯的特點——竭力限制王權的傾向”，“完全是正確的，因為戈多伊的可鄙的專制使人記憶猶新，一想到它就令人厭惡”[10]第13卷，545-546。

在政治上消滅絕對權力，以新的權力和權力結構取而代之，是資產階級民主革命的重要任務。馬克思認為，立法權是新時代的最高權力。立法權，在中世紀就出現了。但在中世紀，“每個私人領域都具有政治性質，或者都是政治領域；換句話說，政治也就是私人領域的性質。……人民的生活和國家的生活是同一的”[15]42-43。中世紀的立法權，只是對統治者“主權和行政權(執行權)的一種補充”[15]91，并不具有特別意義。資產階級革命，從根本上改變了這種狀況。“立法權完成了法國的革命”，“正因為立法權代表人民，代表類意志，所以它進行斗爭，反對的不是一般的國家制度，而是反對特殊的陳舊的國家制度。行政權卻相反”，它“代表著特殊意志、主觀任意、意志的魔法部分，所以它進行革命，不是爭取新憲法反對舊憲法，而是反對憲法”[15]73。基于這種認識，馬克思認為“政治國家的總體是立法權”[15]147，并得出了徹底民主主義的結論：“人民是否有權為自己制定新的國家制度？對這個問題的回答應該是絕對肯定的，因為國家制度一旦不再是人民意志的現實表現，它就變成了事實上的幻想。”[15]73

享有主權的人民，是通過國民議會行使主權的。在革命中，“國民議會的第一個行動必須是，大聲而公開地宣布德國人民的這個主權。……它的第二個行動必須是，在人民主權的基礎上制定德國的憲法，消除德國現存制度中一切和人民主權的原則相抵觸的東西”[6]14。在現實中，最大的“和人民主權相抵觸的東西”，是專制政府的行政權。然而，“國民議會是一個依法召集的、合法存在的機構，是擁有立法權的，在這里甚至是制憲權的極重要的組成部分。正像制憲權超越于執行權之上一樣，國民議會是超越于‘王國政府’之上的”[16]556。如果國民議會做不到這一點，那它就失去了存在的價值。“國民議會本身沒有任何權利——人民委托給它的只是維護人民自己的權利。如果它不根據交給它的委托來行動——這一委托就失去效力。到那時，人民就親自出臺，并且根據自己的自主的權力來行動。……這一點人民不需要征得任何國民議會的同意。”[16]305人民的“自主的權力”，是“人民主權”特別是立法權的最終根源。人民越過國民議會而采取反對政府的行動，實際上是在行使革命權。正如恩格斯晚年所說，“革命權是唯一的真正‘歷史權利’——是所有現代國家無一例外都以它為基礎建立起來的唯一權利”[1]第4卷，551。

“和立法權相反，行政權所表現的是國民的他治而不是國民的自治。”[1]第2卷，563在這里，馬克思再次使用了“相反”這個詞，來述說立法權和行政權的關系。在理論上，立法權是高于并支配行政權的。但在現實中，1850年前后的歐洲，特別是政治上落后的法國、德國，議會或者尚未建立，或者是地位與權力極其不穩固，立法權普遍弱于政府的行政權。依照馬克思、恩格斯的看法，行政權膨脹的經濟根源，是商品經濟不發達，工商業資產階級力量弱小，農民數量龐大。在政治上，“小塊土地所有制按其本性說來是無數全能的官僚立足的基礎”[1]第2卷，570-571，“小農的政治影響表現為行政權支配社會”[1]第2卷，567。在社會領域，“國家管制、控制、指揮、監視和監護著市民社會——從其最廣泛的生活表現到最微不足道的行動，從其最一般的生存形式到個人的私生活”，“現實的社會機體卻極無獨立性、極不固定”[1]第2卷，511-512。在這種情況下，“國民議會如果不同時簡化國家管理，不盡可能縮減官吏大軍，最后，如果不讓市民社會和輿論界創立本身的、不依靠政府權力的機關，那么它一旦失掉分配閣員位置的權限，也就失掉任何實際影響了”[1]第2卷，511-512。行政權力，也隨著國民議會及其立法權的軟弱而“成為不可抗拒的權力”[1]第2卷，511-512。這種行政權，不利于資本主義工商業的發展，也不利于無產階級的解放事業。

關于立法權、行政權及其關系，馬克思、恩格斯的觀點是始終如一的，那就是立法權高于行政權。然而，行政權經常凌駕于立法權之上的現實，致使馬克思、恩格斯在一個時期里對議會政治的評價很低。1848年馬克思指出，“我們給予議會的榮譽太多了，我們賦予它的政治意義它早就喪失了”，因而應“不理睬它的決議并忘掉它”[16]50。1871年，馬克思再次指出，“議會形式只是行政權用以騙人的附屬物而已”，“議會制在法國已經完結”[1]第3卷，194-195。此外，還有一個重大現實，那就是工人階級被財產、居住、受教育程度等選舉資格限制排斥在議會之外。19世紀80年代以后，情況發生了變化。工人階級中的大多數人逐漸獲得了選舉權與被選舉權，議會的政治地位也在提升。在法國，法蘭西第三共和體制下的議會，成為國家最高權力機關，享有選舉掌握著行政權的總統的權力，因此可以說“議院是國家的決定性的力量”；在英國，下院也逐漸擁有了“決定性權力”[7]第36卷，369。 鑒于這些變化，恩格斯認為，英法工人階級要珍惜自己的選票，爭取進入議會；德國工人階級要努力爭取“奠定一種同英國憲制相當的制度的基礎”，以“使它可以趕上在政治上遙遙領先的西歐其他國家，最終擺脫封建主義的最后殘余”[2]第21卷，517-518。直到去世前不久，恩格斯還在致法國社會主義者的信中談到，“不管怎樣我們的五十個法國社會主義者議員是走運的。不到一年半的時間內他們推翻了三屆內閣和一任總統。這說明在法國或英國的議會這個確實是國家的最高權力機構中，社會主義少數能夠爭得什么。我們的人在德國只有通過革命才能爭得這種權力”[7]第39卷(上),369。“你們那里事情將進展得較快，因為決定性的權力掌握在你們眾議院手里。”[7]第39卷(上),371由此可見，馬克思、恩格斯對議會政治評價不高是有原因的，也是有特定歷史條件的，不能適用于一切歷史時期。他們留給后人的那種關于議會的評價，如“議會迷”“議會清談館”等等，是在特定時期針對特定情況做出的，同樣不能推廣到一切國家、一切歷史時期。

立法權高于行政權，是理解馬克思高度評價1831年德國黑森憲法的關鍵。馬克思認為，該憲法是“歐洲曾經宣布過的一部最具自由主義色彩的根本法。沒有哪一部憲法對行政機關的權力做過這樣嚴格的限制，使政府在更大程度上從屬于立法機關，并且給司法機關廣泛的監督權。……法院有權對有關官員任免獎懲制度的一切問題做出最后決定。眾議院從議員中選出一個常任委員會，組成類似古代雅典最高法院的機構，對政府實行檢查和監督，并把違反憲法的官員送交法院審判，即使是下級執行上級命令時違反憲法，也不得例外。……代議機關只由一院組成，它同行政機關不論發生什么沖突，都有權停止征收一切費用和賦稅”[17]16-17。也正是這個原因，馬克思強調立法權要控制行政權，認為“資產階級和工人只有通過議會代議機關才能真正正規地行使政治權力，而這個議會代議機關只有在得到發言權和表決權時才有一點價值，換句話說，只有在它能掌握‘錢柜的鑰匙’時，它才有一點價值”[9]第21卷，109。

五、國家權力分工取決于現存社會關系

洛克和孟德斯鳩，是國家權力分工理論的先驅者。在實踐中，英國革命最早確立的立法權、行政權之間的分工，在美國發展成立法權、司法權和行政權的分工，所謂“三權分立”即出于此。美國革命者承認“人民是權力的唯一合法泉源”[18]257，同時也認為“立法、行政和司法權置于同一人手中，不論是一個人、少數人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可公正地斷定是虐政”[18]246。為了防范“來自立法上的篡奪危險”[18]253，美國人還創設了兩院制國會，“用不同的選舉方式和不同的行動原則使它們在共同作用的性質以及對社會的共同依賴方面所容許的范圍內彼此盡可能少發生聯系”[18]265。對于國家權力的橫向配置與相互關系，馬克思、恩格斯沒有專門論述過。但我們可以透過他們不同時期相關著作，確認他們關于國家權力及其分工的若干觀點和看法。

既然立法權代表人民，體現的是人民的自治，那么現實中的“三權分立”模式，就失去了存在依據。按照這樣的邏輯，三權分立必然導致矛盾重重的政治困境。例如，1848年法國憲法規定，立法權和行政權分別由議會和總統行使；議會和總統，都由直接選舉產生；總統不對議會負責，也不能解散議會；議會不能選舉總統，也無權罷免總統。馬克思認為，這部憲法把“分權制擴大到矛盾重重的地步”：一方面是“不受監督、不可解散、不可分割的國民議會，它擁有無限的立法權力”；另一方面是“具有王權的一切特性的總統”，“他掌握行政權的一切手段”，結果是“憲法就把實際權力授給了總統，而力求為國民議會保證精神上的權力”[1]第2卷，487。 1849年，馬克思還批評說，不能以立憲原則來評判普魯士國王與普魯士議會的關系：“一方面授予國王以憲法執行機關的權利，另一方面卻沒有任何法律、任何慣例和任何根本規定，對國王實行一個憲法執行機關所應受的限制。”[16]295-296在這里，“根本不是執行權與立法權相對立，而且憲法的分權原則根本不適用……兩個獨立自主的權力機關不可能同時肩并肩地在一個國家里行使職權。……兩個最高權力機關之間的斗爭必須用物質力量來解決”[16]295-296。這里盡管使用了“分權制”“憲法的分權原則”等詞匯，但馬克思曾明確表明“我們不是立憲主義者”，“引證立憲慣例”只是為了抨擊對手[16]265。從理論上講，馬克思是不認同權力分立制度的。

與馬克思不同，恩格斯在不同時期較多地關注到權力分立問題。1842年，恩格斯指出：“如果司法權不是某種與行政權完全不同的東西，這本來也不壞。在那些確實實現了各種權力分立的國家中，司法權與行政權彼此是完全獨立的。在法國、英國和美國就是這樣的，這兩種權力的混合勢必導致無法解決的混亂；這種混合的必然結果就是讓人一身兼任警察局長、偵查員和審判官。但是司法權是國民的直接所有物，國民通過自己的陪審員來實現這一權力，這一點不僅從原則本身，而且從歷史上來看都是早已證明了的。”[8]321這段論述說明，恩格斯認識到權力分立的必要性，也是贊同權力分立的。到了1844年，恩格斯在論述英國憲法時卻認為，英國的“立憲君主制的第一個原則是權力均等，這個原則最充分地反映了人類對自身的恐懼”，或者是“各種權力完全是在恐懼的基礎上組合在一起的”[15]561。為了說明這一點，恩格斯詳述了英國議會“著手立法時應遵守的規則”，將嚴密復雜的立法規程視為“基于對人類的恐懼”的“可笑的程序”，認為“這種恐懼，它本身是毫無用處的并且只能證明心存恐懼的人不是真正的、自由的人”，是對人類進步的恐懼與限制[15]569-570。這種認識，與1842年明顯不同。

從贊同權力分立，到對權力分立的否定性評價，再到一種較為客觀中允的立場，恩格斯關于權力分立的看法經歷了一個發展過程。1848年，恩格斯指出，分權并不是“神圣不可侵犯的原則”，而是“為了簡化和監督國家機構而實行的日常事務上的分工”，“這個原則只是在它符合于現存的種種關系的時候才被采用”[6]224-225。恩格斯接著指出，德國特別是普魯士并不存在“憲法意義上的分權”，只存在“有限的、 殘缺不全的、適應絕對的官僚君主政體的分權”[6]224-225。消滅官僚君主政體的革命，不僅不要求分權，反而要求暫時集權。“暫時的革命秩序正是在于，分權暫時被廢除了，立法機關暫時攫取了行政權或者行政機關攫取了立法權。”[6]224-225對處在革命前夜的德國來說，“孟德斯鳩的觀點”或“分權學說”，僅僅是一個“發霉的智慧”，并不能使“歷史上遺留下來的全部機構”即君主專制國家機器擺脫“覆滅的危險”[6]224-225。 恩格斯這段論述，是經過深思熟慮得出的。這段論述的最大價值，一是破除了分權是“神圣不可侵犯的原則”的看法，認為分權只是國家權力之間的“分工”，或者說只是“在一個國家里分工方面”的“必要的限制”；二是明確了是否分權、如何分權的基本依據，是“現存的種種關系”。由此可見，權力分工，甚至是“分立”形式的分工，取決于社會性質與現實需要，本身不具有制度屬性。

恩格斯還談過司法權問題。“在束縛著德國人民的最后一些幻想中，占首要地位的是他們對法官的迷信般的尊敬。”[16]162人民對法官的信任，是法治社會得以確立的重要因素。問題在于，專制制度下“法官們也不過是一些官吏”[16]162。“由于法官處于依附地位，資產階級的司法本身也成了依附于政府的司法，就是說，資產階級的法紀本身已讓位于官吏的專橫。”[16]162法官處于依附地位，只能起到為專制制度搽脂抹粉的作用。因此，恩格斯贊揚“法國國民公會一直是各個革命時代的燈塔。法國國民公會用一紙法令解除一切官吏的職務，從而奠定了革命的始基”[16]162。在《法蘭西內戰》中，馬克思也本著同樣的精神，主張法官也要選舉產生并對選舉者負責：“法官的虛假的獨立性被取消，這種獨立性只是他們用來掩蓋自己向歷屆政府奴顏諂媚的假面具……法官和審判官，也如其他一切公務人員一樣，今后均由選舉產生，對選民負責，并且可以罷免。”[1]第3卷，155直接訴諸人民，消除司法權對行政權的依附，是馬克思恩格斯關于司法權的看法。

在不同類型國家權力的地位問題上，特別是對立法權是最高國家權力的強調，馬克思、恩格斯明顯繼承了古典自由主義特別是洛克等人的思想精華。與此同時，他們也有自己的獨到見解。在孟德斯鳩的分權學說和美國模式的三權分立模式中，立法權是受到行政權、司法權制約的。在馬克思、恩格斯那里，約束立法權這個最高權力的，不是其他類型的國家權力，而是社會和公民自己。馬克思很早就提出，要防范“法國舊式議會自由的發展、與社會輿論對立的獨立性”，必須將議會置于“公眾精神的密切保護下”[19]162。最能體現“公眾精神”的，是作為“國家中的第三種權力”[1]第2卷，179的自由報刊。巴黎公社實施的制度，包括所有公務人員普遍選舉和罷免制度，“議行合一”制度與地方自治制度，中央政府只保留少數必要職能的制度，更是將公共事務直接訴諸人民決定的理想設計。在這里，沒有了權力分立，但卻存在比權力分立更徹底的監督與制約，即人民的直接監督與制約，以“防范自己的代表和官吏”[1]第3卷，110“防止國家和國家機關由社會公仆變為社會主人”[1]第3卷，110-111。

任何一種公共權力，各種權力之間的關系，權力分工的形式與程度，都是“現存的種種關系”決定的。恩格斯的這個觀點，具有非常重要的理論價值和現實意義。長期以來，蘇聯模式社會主義諱于權力分工與監督制約，導致了黨政不分、以黨代政與權力過分集中的政治體制。這種政治體制，把不同類型的權力分工(特別是西方國家的“三權分立”模式)與社會性質畫上等號，把分權原則視為“神圣不可侵犯的原則”，沒有看到恩格斯對這種“神圣不可侵犯”性的否定，沒有看到權力分工的客觀合理性。既然國家權力分工不是“神圣不可侵犯的原則”，既然懲治貪污腐敗等弊病需要權力的合理分工，我們的政治體制改革，就應該在權力分工方面多下些工夫，積極探索、建設具有中國特色的國家權力結構和機制。

六、結語

中國正處在艱難的現代化進程之中。清除專制政治殘余，推進民主法治，建設社會主義政治文明，是現代化的重要內容。1982年，黨的十二大提出，“建設高度的社會主義民主，是我們的根本目標和根本任務之一”[20]140。1987年，黨的十三大指出，“我們現行的政治體制，是脫胎于革命戰爭年代而在社會主義改造時期基本確立的，是在大規模群眾運動和不斷強化指令性計劃的過程中發展起來的。它不適應在和平條件下進行經濟、政治、文化等多方面的現代化建設，不適應發展社會主義商品經濟”[20]217。2002年，黨的十六大提出，“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益”[20]463。圍繞著建設社會主義市場經濟、發展社會主義民主的目標，改革“脫胎于革命戰爭年代而在社會主義改造時期基本確立”“在大規模群眾運動和不斷強化指令性計劃的過程中發展起來”的政治體制，是貫穿整個改革開放全過程的重要任務。時至今日，政治建設領域的諸多“關系”，如中央和地方的關系，政府和市場、社會的關系，以人民代表大會為首的各種國家權力之間的關系，以及各種政治主體職能的履行，等等，依然是中國政治發展必須處理好的大問題。馬克思、恩格斯關于國家權力結構的主張，無疑是我們探索、解決這些問題的重要思想資源。

[1]中共中央編譯局.馬克思恩格斯文集[M].北京：人民出版社，2009.

[2]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1965.

[3]卡爾·波普爾.開放社會及其敵人：第2卷[M].北京：中國社會科學出版社，1999.

[4]巴齊爾·凱布萊.當代蘇聯社會[M].濟南：山東人民出版社，1985:307.

[5]陸南泉，姜長斌.蘇聯劇變深層次原因研究[M].北京：中國社會科學出版社，1999:175.

[6]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集：第5卷[M].北京：人民出版社，1958:48.

[7]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1974:88.

[8]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集：第41卷[M].北京：人民出版社，1982.

[9]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，2003.

[10]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1998.

[11]中共中央編譯局.列寧選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995:702-70.

[12]中共中央文獻研究室.鄧小平年譜(1975-1997)：下卷[M].北京：中央文獻出版社，2004：1077.

[13]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集：第12卷[M].北京：人民出版社，1962:695.

[14]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集：第2卷[M].北京：人民出版社，2005:542.

[15]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，2002.

[16]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集：第6卷[M].北京：人民出版社，1961:305.

[17]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集：第19卷[M].北京：人民出版社，2006:16-17.

[18]亞歷山大·漢密爾頓，約翰·杰伊，詹姆斯·麥迪遜.聯邦黨人文集[M].北京：商務印書館，1980.

[19]中共中央編譯局.馬克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995:162.

[20]中共中央黨校教務部，編.十一屆三中全會以來黨和國家重要文獻選編[Z].北京：中共中央黨校出版社，2008.

[責任編輯：張天景]

2017-02-26

國家社會科學基金資助項目“馬克思恩格斯民主思想與當代中國政治發展研究”,項目編號：12BKS008。

王中汝(1973— )，男，河南省鎮平縣人，教授，博士生導師，研究方向為馬克思主義基本原理、中國特色社會主義與民主政治。

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1002-6320(2017)03-0080-09