美國聯邦兒童保育與發展專款項目的運行機制及啟示

中山市技師學院 黃秋群 沈娟

美國聯邦兒童保育與發展專款項目的運行機制及啟示

中山市技師學院 黃秋群 沈娟

兒童保育與發展專款項目（Child Care and De?velopment Fund）作為繼“開端計劃”（Head Start Pro?gram）之后美國第二大貧困兒童早期資助項目［1］，旨在幫助低收入工薪家庭的兒童和有特殊需要的兒童獲得保育服務，不斷改善兒童保育質量，并擴大家庭的兒童保育供給。對該項目的運行機制進行分析，有助于我國從中吸取經驗，不斷改善兒童保育質量，促進兒童的健康和全面發展。

一、兒童保育與發展專款項目的運行過程

項目實施的效果依賴于科學合理的運行程序，兒童保育與發展專款項目的運行過程主要包括：

（一）籌措項目經費

一是自主補助資金（Discretionary Funds）。美國在1996年《個人責任與工作機會協調法案》中將聯邦政府每年向兒童發放的固定撥款命名為自主補助資金，各年度的撥款總額由國會和相關財政部門進行核算后自主決定。［2］

二是強制性資金（Mandatory Funds）。這部分資金是根據美國《社會保障法》（Social Security Act）的要求對兒童保育與發展專款項目提供的政府之外的資金，各州所獲得的強制性資金的數額取決于其在1994年和1995年獲得的未成年兒童家庭援助、過渡期兒童保育、處境不利兒童保育三個項目的撥款數量，或決定于其在1992年到1994年所獲的上述三個項目撥款的平均數量。

三是配套資金（Matching Funds）。這部分資金是兒童保育與發展專款項目的預留款項，只有在強制性資金支出完畢后方可動用，與強制性資金不同，該部分資金的分配是根據該州13歲以下兒童在全美同年齡階段兒童所占的比例。[3]各州若想要申請這部分資金，就必須按照現行“聯邦醫療補助比例”自行配備。

除了上述三種主要經費來源外，兒童保育與發展專款項目還有其他經費來源，主要是從“貧困家庭短暫性援助計劃”中支出的經費。

（二）篩選受益群體

具體來講受益群體必須滿足以下條件：1.兒童年齡，包括：（1）等于或者小于13歲的兒童；（2）19歲以下有身心缺陷的兒童或者正在服刑人員的未成年子女。2.家庭經濟狀況，必須是家庭經濟收入不超過各州家庭年均收入的85%，各州可根據具體申請人數靈活決定這一經濟標準，聚焦在易受影響的兒童，如無家可歸的兒童、移民兒童、極低收入家庭兒童或者有特殊需要的兒童。3.父母狀況，必須是單親家庭、父母就業或正在參加就業培訓、有特殊需要兒童的家庭。在以上三個基本條件下，各州兒童保育與發展專款項目的管理機構可設置其他條件或優先規則，以避免因為種族、膚色、原國籍、性別、年齡或殘障情況產生的歧視，保障父母選擇的權利。［4］

（三）確定服務內容

聯邦政府并未對兒童保育與發展專款項目的具體保教工作做出明確規定，但允許各州綜合各州的實際情況，因地制宜開展保育工作，服務內容聚焦于以下幾個方面：

1.健康和安全

兒童的健康和安全是營造高質量學習環境的基礎，研究表明獲批準的、可控的規定對兒童保育的質量和兒童發展有重要影響。[5]美國要求所有接受兒童保育與發展專款項目資助的州必須設置兒童保育批準系統以保障兒童保育中的健康和安全。各州需合作制定一套最低標準，旨在對兒童保育與發展專款項目中的兒童保育機構（無論是否具備政府頒發的執照）進行指導，具體包括：傳染病的預防和控制、全方位的犯罪記錄核查（包括指紋）；在兒童接受津貼之前，檢查其是否符合政府和當地的火警、健康和建筑規范；緊急事件的準備情況和應急預案；最基本的職前培訓和定向培訓（例如急救、營養、安全用藥、兒童虐待、校車安全、兒童的特殊需要的關注、兒童發展的知識等）。

2.父母參與

父母參與有利于充分發揮幼兒教育的主導作用和家庭教育的優勢，兒童保育與發展專款項目非常注重父母參與在提升幼兒保育質量中的重要作用。一方面該項目強調指導父母為幼兒選擇保教機構，包括兒童保育機構的執照、健康證明和安全違規行為方面的具體信息等；另一方面父母有參與保教活動和監督保教質量的權利，如兒童保育與發展專款項目允許家長對幼兒園進行隨時的訪問，對父母進行“消費者教育”，要求政府的負責機構開通父母熱線，供父母對兒童保育機構的不當行為進行投訴。

3.質量保障

兒童保育與發展專款項目倡導各州通過一個系統的質量框架來進行質量提升活動的組織和評價工作，有效保障項目質量。［6］這個框架包括：兒童健康和安全的資格認證、制定早期學習指南、實施質量提升系統、實施教師專業發展系統、保障基礎設施、評價兒童保育質量、質量指標轉換系統（包括兒童保育機構的詳細信息和評價標準、教職工資格和能力、學習環境、課程、活動等）。

二、兒童保育與發展專款項目的運行規則

兒童保育與發展專款項目是由聯邦政府與州政府合作管理的項目，隸屬于兒童和家庭管理局下設的兒童保育局（Child Care Bureau），州和地區政府則制定一個專門機構負責該項目的管理工作，[7]項目具體運行過程中的規則包括以下幾個方面：

（一）經費使用

聯邦政府對各州兒童保育與發展專款項目經費的支出有著嚴格的規定，主要內容是：（1）各州每年必須將至少4%的經費（包括自主補助經費、強制性經費和配套資金）用于兒童保育質量提升活動，包括對父母及公眾進行消費者教育、增加父母選擇、設定質量框架等；（2）各州每年必須將至少70%的強制性資金和配套資金用于正在接受各州其他兒童補助政策，如“貧困家庭短暫性援助計劃”的兒童，或者處境不利有可能成為貧困家庭短暫性援助計劃補助申請的家庭的兒童；（3）各州每年用于管理活動的資金不得超過項目金額的5%，包括受益群體條件的確定、保育服務工作的開展、對兒童保育機構保教活動的評估等；（4）兒童和家庭管理局每年需預留0.25%的項目經費用于為各州和地區提供技術援助；（5）印第安部落和阿拉斯加土著居民每年可獲得2%的任意資金，海外島嶼領土可獲得0.5%的任意資金。[8]各州可以通過市場價格調查了解市場需求，制定能保證高質量兒童保育的支付價格，也允許民眾使用其他替代方法。在支付方式上，規則要求各州可繼續使用教育券，強調運用津貼或簽約的方式支付與高質量的供給有關的直接服務。

（二）受益群體資格審核

兒童保育與發展專款項目要求每12個月對參加兒童保育與發展專款項目的家庭的資格進行重新審核以減輕家庭的負擔。一旦一個孩子被認定是有資格接受項目資助的，規則就會允許政府認為該兒童直到下次資格重審時都是有資格的，這就減輕了當前家庭不得不頻繁地向政府部門報告情況改變的負擔，也增強了政府與其他項目,如“兒童健康保險項目”“兒童營養補助項目”和“貧困家庭短暫性援助計劃”的資格匹配的能力。為了保證需要接受資助的兒童在資格審查和資格復查期間是符合資格標準的，項目的負責機構至少應該對兒童的年齡、家庭收入、父母是否參加資格審核活動等信息進行備份和核實。［9］

（三）兒童保育機構管理

兒童保育與發展專款項目要求兒童保育機構（兒童保育與發展專款項目資助的保教服務機構主要包括兒童保育中心、家庭托管兒童之家、團體之家和家庭內保育四種類型）均必須接受政府對其是否符合最低標準的網上監控（包括對被投訴機構的臨時訪問），政府部門不能僅依據兒童保育機構的自我測評的結果（如機構自備的無相關文件證明的檢查表）來判斷其是否達標。各兒童保育機構需與兒童死亡統計系統和國家兒童死亡統計和預防中心合作，每年對嚴重傷害和死亡事故進行評估并發布年度報告。同時，兒童保育與發展專款項目要求項目負責機構為父母設立熱線，以供其對兒童保育機構的行為進行投訴。

（四）項目失誤行為報告

在對項目實施過程進行監控的過程中，各州的項目負責機構需要制定識別錯誤和其他項目違規行為的程序，包括記錄匹配和數據庫關聯、兒童入學記錄審查和發票記錄、保育質量控制和質量保障評估、對職工進行監控和審計程序的培訓等。各機構可能會運用一些獨特的判斷指標，在國家數據系統中交叉核對由父母和保育提供者提供的信息。如審核兒童接受資助的資格時，機構的工作人員可根據該州的工資數據庫或者其他福利項目（醫療補助、兒童健康保證項目、兒童營養補助項目等）對其父母的工資情況進行審核。這類數據庫系統會自動對父母潛在的不當支付行為進行標記。當前，兒童保育與發展專款項目要求各州開展失誤率統計工作并定期報告不當支付行為的數量，監督失誤率高的各州采取矯正措施，要求不當支付行為率較高的州制定相應計劃以降低失誤率，如對有不當支付行為的父母或者兒童保育提供者進行罰款以強化項目的完整性。

三、兒童保育與發展專款項目的啟示

我國幼兒教育各級預算內、外財政撥款中未設立單獨的兒童資助項目，僅有部分地區制定了一些面向低收入家庭、特殊兒童、流動人口子女的幼兒教育資助政策，并且面小量少、經費管理不科學，不能為貧困和特殊兒童提供全面而持續的經濟保障。基于此，美國兒童保育與發展專款項目運行的經驗給予我國諸多啟示：

（一）設立兒童資助專款

我國應設立兒童資助專款，為兒童能接受高質量的保育服務并獲得適宜性發展提供經費支持。為充分發揮中央專款的宏觀調控和導向作用，提高資金使用效益，應保證專款專用，將資金主要用于兒童保育質量的提升活動，如幼兒園教師的師資培訓、園所安全和衛生、父母教育、質量評估等。同時需不斷擴大專款覆蓋范圍，并重點關注全國低收入家庭兒童、特殊需要兒童、流動人口子女、農村留守兒童、孤兒等。

（二）規范資金發放標準

專款資金有限，必須保證專款的發放標準規范合理，需綜合考慮各地區符合資助資格的兒童占全國的比例，當地人均收入與全國人均收入之比以及該地區是否正在進行其他兒童資助項目，如免費午餐或者減價校餐、營養補助等，重點扶持貧困地區的兒童。中央專款到達各省后，各地區可依據實際情況按照兒童保教工作的進度分次或者整體發放資金。

（三）加強項目主體間合作

專款項目的實施依賴于來自各方力量的合作，應鼓勵中央和地方政府各部門兒童保育項目、學前和學齡兒童項目、兒童發展項目之間的合作，加強幼兒園與高校研究機構、社區、家庭的合作，并與其他兒童補助項目相互補充，注重強化中央政府的宏觀調控職責，并充分給予家長參與到質量提升活動中的靈活性。

（四）科學評估專款效果

對專款的使用效果進行評估是政府資金投入決策的依據。首先需設定兒童保育和發展質量評估的框架和指標轉化系統，包括幼兒園的詳細信息、兒童的發展、教職工資格和能力、學習環境、課程和活動等；其次是對受益兒童的信息、資助數額和方式進行詳細記錄并導入相應的數據庫系統，定期進行數據更新；最后是將相關信息與質量評價指標結合，對兒童的保育服務和發展進行評估以最終確定下一步的資金投入。

（五）及時調整不當行為

在專款的使用過程中，可能會出現一些不當行為，如由于工作人員的疏忽造成兒童信息的錯誤、父母的不誠信付費、幼兒園收費過高、兒童虐待或情感忽視、嚴重傷害或死亡事故等。對這些不當行為進行及時調整對保障兒童的保育質量極其重要，要求相關部門制定嚴格的標準并定期進行檢查。

［1］林秀錦.美國各級政府與學前兒童的保育和教育［J］.幼兒教育,2006，（09）.

［2］向美麗.美國“兒童保育與發展專款”項目的形成、內容與特點——美國第二大貧困兒童早期保教項目簡述［J］.學前教育研究，2009，（02）.

［3］Child Care Bureau.Child Care and Develop?ment Fund report to Congress for FY2002 and FY2003 [EB/OL].http://www.acf.hhs.gov,2008-08-07.

［4］Center for Law and Social Policy.The Child Care and Development Fund:An overview［EB/OL］. http://www.eric.ed.gov.2008-08-07.

［5］Child Care Bureau.Child Care and Develop?mentBlock Grant[EB/OL].https://www.acf.hhs.gov/pro?grams/ccb/law/ccdbgact/index.htm.2013-09-13.

［6］李超民.美國社會保障制度研究[M].上海：上海人民出版社，2009.

［7］Child Care Bureau.A guide to Good Start, Grow Smart in child care［EB/OL］.https://www.acf. hhs.gov/programs/ccb/initiatives/gsgs/gsgs- guide/guide. pdf.2013-08-15.

［8］Office of Child Care.Proposed CCDF Regu?lar Changes［EB/OL］.https://www.acf.hhs.gov/sites/de?fault/files/occ/2013_ccdf_regulations_tracked_changes. pdf.2013-05-20.

［9］Department of Health and Human Services. Child Care and Development Fund(CCDF)Program; Proposed Rule［EB/OL］.http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/ FR-2013-05-20/pdf/2013-11673.pdf.2013-05-20.