環境污染修復法律機制研究
——以土壤污染修復責任主體為中心

張 文 明

(廣東財經大學 法學院 ，廣東 廣州 510320)

環境污染修復法律機制研究
——以土壤污染修復責任主體為中心

張 文 明

(廣東財經大學 法學院 ，廣東 廣州 510320)

近年來，我國土壤污染的形勢相當嚴峻，土壤污染不僅危害公眾的生活安全,而且不利于土地的循環利用。如何修復污染的土壤，健全修復責任主體制度至關重要。依照“污染者負責，受益者負擔”的原則,我國土壤污染的治理修復責任主體，應該優先考慮污染行為人、土壤污染使用人等一般責任主體的責任,其中污染行為人應當承擔首要責任。當一般責任主體無法承擔或不能完全承擔責任時,由土壤監管機關等政府部門通過土壤污染治理修復基金承擔相應的補充責任。當存在土壤污染責任保險合同時，土壤污染責任保險人應承擔相應的責任。

土壤污染；修復；責任；主體

一、國外土壤污染修復責任主體的范圍及啟示

從美國、德國、日本的立法來看，美國《超級基金法》最先確定了嚴苛的土壤污染治理修復責任追究制度。其規定的責任主體不僅包括污染物排放者和排放時的業主,還包括該不動產當前的業主、使用人、經營者,及危險廢物制造者、運輸者甚至貸款者等。但其過于嚴格的連帶責任制度，不僅妨礙了修復者對土壤污染進行再開發,而且打擊了開發商開發可能污染土地的意愿,最后可能導致土壤污染無法修復。德國《聯邦土壤保護法》規定的土壤污染修復責任主體包括任何對土地能夠產生重大影響的人,涉及污染行為人、土地使用者及所有者等。土地使用者和所有者有預防、清除土壤污染的義務。修復責任人分為兩種：行為責任人和狀態責任人。第一種責任人指排放污染物等行為人；第二種責任人指土地所有人、使用人等非直接行為人。狀態責任的產生前提是狀態責任人為物的所有權人及事實上有管理行為的人,原則上在喪失所有權時對物的狀態責任隨之免除。德國土壤環境保護采取獨立立法的模式[1]。日本《土壤污染對策法》對土地所有人實行嚴格責任,土地所有權人是首先承擔土壤污染修復責任的主體。污染企業懾于嚴格的責任制度,一般會主動采取防治污染的措施。該法促進了土壤污染評價等環保相關服務產業的發展，使日本的土壤保護發展到新的階段[2]。

從國外土壤污染修復責任主體的啟示而言，域外國家和地區關于土壤污染治理修復責任主體的規定,給我國帶來許多有益的啟示——尤其是在責任原則的確定方面。界定土壤污染修復的責任主體,必須先弄清楚承擔責任原則。不管采用何種責任模式,各國主要圍繞歸責原則和責任承擔原則兩大方面,來明確應由哪些主體來承擔土壤污染的治理修復責任。國外土壤污染的修復的歸責原則以嚴格責任為主。例如美國最早采用了嚴格責任原則；德國和日本對上地所有者賦予了嚴格責任；我國臺灣地區則確立了復合的責任追究制度,污染行為人與潛在污染責任人需承擔嚴格責任、污染土地關系人承擔過錯責任。國外對責任承擔原則立法雖各不相同,但仍然傾向承擔連帶責任。例如美國確立了連帶責任原則；德國明確土地的使用者或者所有者之間承擔連帶責任；日本規定土地所有者之間、及與污染者之間承擔連帶責任，但在土地所有者與污染者無關聯的情況下,不承擔連帶責任；我國臺灣地區認為重大過失的土地關系人與污染者之間應承擔連帶責任[3]。

二、我國土壤污染修復責任之一般責任主體

首先，污染土地行為人。根據“污染者承擔”原則，土壤污染行為人應承擔修復責任?！拔廴菊哓摀痹瓌t是《關于國際環境政策貿易方面的指導原則(1972)》中首次確立,該原則規定污染者須支付全部清理費用。依據《侵權責任法》第67條規定,在原因力結合造成污染時，根據污染物的種類、排放量等因素，污染行為人承擔按份責任；在原因力競合造成污染時，污染行為均足以造成結果且無法分割時才使用連帶責任。與此同時,污染行為人還應當與有重大過失的污染土地使用人之間承擔連帶責任。根據環保法,污染行為人還應與有過錯的從事環境保護工作的企業機構承擔連帶責任。一般情況下,應首先追究污染行為人的土壤污染治理修復責任,只有在污染行為人無法找到或者無力承擔,及污染土地使用人有重大過失或者法律有特別規定的情形下,才追究包括污染土地使用人在內的其他主體的責任。污染行為人的范圍，不僅包括排污企業,還應包含排污個人。排污企業理所當然包含在污染行為人范圍內,但應僅限于污染物的生產企業、利用企業和處置企業。這里的企業包括國有公司、企業。排污企業合并、分立的,由承繼債權、債務的單位承擔土壤污染修復責任。排污個人也應承擔土壤污染修復責任。因為有些個人也是土地使用權人,如果不把個人納入污染行為人的范圍內,個人完全可能把含有重金屬等污染物的垃圾、污泥傾倒在其名下的土地上。另外,針對一些沒有注冊的組織,被注銷后繼續排污的企業等,法律上不好追究組織的責任時,可以追究直接或間接排污個人的法律責任。這樣可以較快確定相關責任人,從而有效開展土壤污染的修復。我國《固體廢物污染環境防治法》第16條規定，產生固體廢物個人也應采取措施預防、清除對環境的污染。需要特別指出是農業生產組織也應包含在污染行為人的范圍內，包括種糧大戶、農業種植公司、農業合作社等。目前,我國農地污染的發展趨勢仍不容樂觀,其中濫施肥料、農藥,是造成土壤重金屬超標等農地污染的重要原因。在農地土壤污染嚴重的背景下,有必要讓種糧大戶、農業種植公司、農業合作社等實施污染行為的農業生產組織承擔污染農地的治理修復責任。就承擔責任方式而言，污染行為人應當承擔嚴格責任,只要污染物的生產企業、利用企業和處置企業和排污個人等污染行為人的行為對土壤造成污染時,無論當事人是否存在過錯。而在常州毒地事件中，污染行為人應是常隆化工廠等[4]。

其次，污染土地使用人。按照我國土地制度,土地使用人僅對土地擁有占有權、使用權及收益權。土地使用人的范圍相當廣泛,包括國有或集體土地使用人、土地承包經營人及自然資源使用人等。根據“受益者負擔”原則,土地使用人當然應當承擔土壤污染的治理修復責任。污染土地使用人為土壤污染治理修復責任的主體,主要是基于土壤污染使用對土壤污染的實際控制和從中獲得利益。根據“受益者負擔”原則,直接污染者和從資源環境的開發利用中獲益者,都應為獲得環境資源價值支付相應的對價。因此，有必要讓污染土地使用承擔相應的土壤污染治理修復責任。“受益者負擔”原則源自“污染者負擔”原則,并繼承了其對社會公平和環境正義的堅持,有效地解決了一些環境成本負外部性問題。日本《環境基本法(1993)》確立了“受益者負擔”原則，由于污染者負擔原則蘊涵的法律公平思想,該原則已經發展成為一項各國、各地區和國際環境法和政策公認的法律原則。我國《環境保護法》僅規定了“污染者負擔”原則。污染行為人內部依據《侵權責任法》第67條承擔責任。根據舉重以明輕的解釋,在污染土地使用人內部,各關系人更應根據各自責任大小承擔按份責任。同時,污染土地使用人若存在重大過失時，應與污染行為人承擔負連帶責任。雖然污染土地使用人亦適用嚴格責任原則,但污染行為人是土壤污染治理修復的首要責任人,只有在污染行為人無法找到,或者無法擔責時,沒有過錯的污染土地使用人才承擔相應的修復責任。當然，在對土壤污染進行修復之后,污染土地使用人可以向污染行為人行使追償權。這有利于及時修復土壤,防止污染狀況持續惡化而導致更大的危害[5]。

最后，中間環節人。中間環節人能否成為土壤污染修復責任主體有待商榷，中間環節人包括危險廢棄物的運輸者、污染物排放的選址者、管道的鋪設者,甚至將排污企業的股東,向污染企業提供貸款的信貸機構等相關企業、機構、個人。鑒于我國污染物處理的不規范性,實踐中很難找到這些相關企業、機構、個人應承擔責任的確實證據,現階段無需將這些主體納入土壤污染治理修復責任主體的范圍,否則很可能浪費大量的社會資源,卻很難真正追究他們的責任。如果將土壤污染治理修復的責任主體范圍過度擴大,反而不利于土壤污染的再開發利用。這不僅會讓土地開發的相關企業、機構、個體會考慮更多的風險,増加開發成本，還會在發生土壤污染事件后,由于責任主體范圍過于寬泛，很有可能使非主要責任人承擔主要責任進而造成另外一種不公平。

三、我國土壤污染修復責任之特殊責任主體

首先，土壤監管機關。我國《憲法》規定了國家機關具有保護土壤環境的環境職責。《環境保護法》明確將政府環境責任納入政府官員的政績考核體系，細化了政府公務人員環境責任的種類,具有很強的操作性，這將促進政府履行環境職責?！墩憬」腆w廢物污染環境防治條例》第17條第3款則明確了地方政府的土壤污染修復責任，在無明確責任人或者責任人喪失責任能力的,由縣級以上人民政府承擔。土壤監管機關作為政府部門，具有提供公共服務的職責。基于政府環境責任論,政府有義務保護好生態環境、防治污染,為公民提供良好的生存、生活環境。一般認為政府環境責任包括政府的積極環境保護職責和政府消極不作為的否定性后果。作為特殊責任主體,土壤監管機關等政府部門只需承擔土壤污染治理修復的補充責任。針對一些無法找到責任者或責任關系復雜,尋找相關責任者已沒有太多意義的歷史遺留的土壤污染，及一般責任主體找不到或無法承擔修復責任時,地方政府才承擔“補充”的修復責任，成為最后一道防線。為了促進政府土壤污染修復責任的履行,借鑒美國的超級基金制度，設立土壤污染修復基金制度。政府可通過稅收撥付或者環境罰沒款移轉等方式來充實基金,進而履行土壤修復的責任。

其次，土地儲備機構。土地儲備機構是國土資源管理部門的事業單位，具有獨立的法人資格，主管本行政轄區內土地儲備事業。土地儲備機構管理土地一級開發,對國有土地使用權出讓、轉讓進行招標、拍賣和掛牌交易，通過收回、收購、置換和征收等方式進行土地儲備。根據《土地儲備管理辦法》規定,土地儲備機構有義務對已收儲的土壤污染進行治理修復,使之滿足可以再開發的條件。作為土地管理人,在排污企業或個人無力承擔責任時,具有獨立法人資格的土地儲備機構應當承擔土壤污染的治理修復責任。土地儲備機構承擔土壤污染治理修復責任時,其資金來源應為土地出讓金而非政府稅收。雖然國家和集體是土地的所有者,但是國家和集體不應基于對土地的所有而承擔土壤污染的治理修復責任。這是因為,一般情況下國家和集體并沒有對土地進行實際的占有、使用、收益。當然國家也有可能通過土地的招標拍賣等形式從土地中獲益。這時,土地儲備機構作為土地管理人應對收儲后、出讓或劃撥前發現的土壤污染承擔治理修復責任。在常州毒地事件中，常州市新北國土儲備中心就是土地儲備機構，在常隆化工等排污企業無力承擔責任時,可能要承擔相應的土壤修復責任。

再次，從事土壤保護工作的機構?！董h境保護法》規定,從事環境保護工作的企業機構應承擔過錯責任,且需與污染行為人承擔連帶責任。從事土壤保護工作的機構,包括環境影響評價機構、環境監測機構以及從事環境監測設備和防治污染設施維護、運營的機構等,這些機構在從事土壤保護工作中存在過錯時,將與造成土壤污染的其他責任人承擔連帶責任。《環境保護法》的該條規定,可以預防這些機構弄虛作假行為。環境監測機構在土壤污染監測、調查評估過程中，如存在弄虛作假行為的,也將給污染修復工作帶來不利影響。特別是環境影響評價機構,若其不能客觀、公正地進行環境影響評價,就完全違背了環境保護法“預防為主”的初衷,更是不能起到控制污染、保護生態環境的作用。在實踐中, 環評機構在許多大型環境項目上,往往話語權被限制。還出現了一些環評報告“注水”、環評變“亂評”等現象,從而引發諸如場地污染等土壤環境問題。因此,我國有必要將環評機構為代表的從事環境保護工作的機構納入土壤污染修復責任主體的范疇內,這也是環境保護法的內在要求。

最后，土壤污染責任保險人。在發達國家，環境責任保險是分散環境責任的一種社會化的責任承擔方式。環境損害責任人投保環境責任保險后,其所引起的環境侵權責任和環境治理修復責任轉移到社會上來。在土壤污染的修復中，完備的土壤污染責任保險制度相當重要。利用環境污染責任保險來參與土壤污染的治理修復,能較好地分散企業的經營風險,同時可促使企業加強環境風險管理,進而在生產經營過程中注重環境保護。潛在的環境損害責任人通過投保環境責任保險,將環境責任風險在全社會范圍內或特定社會群體范圍內分散。保險公司作為環境責任保險的承保人,在場地污染發生后,因與污染企業之間存在保險合同關系,而成為土壤污染治理修復責任的主體。但是,保險公司承擔責任是基于投保人和承保人之間的保險合同,屬于責任的內部轉移,并不必然產生消除投保人責任的效力。環境責任保險以環境侵害賠償責任為保險標的,是為了環境損害責任人和環境受害者雙方的利益而制定的損害賠償制度,通過環境責任保險制度設計,受害者在有權獲得賠償而又不能得到損害責任人賠償的情況下,由環境責任保險提供賠償。2008年以來，我國的環境污染責任保險開始試點。但是從各地試點的情況來看,由于土壤污染事故涉及面廣、因果關系比較復雜、責任較難認定、風險概率難確定,實施的效果并不理想。造成這種現象的主要原因是配套的立法更新過慢,新《環境保護法》對環境污染責任保險的規定也僅限于原則性的鼓勵條款。在可以預見的一段時間內，土壤污染責任保險尚不能成為我國土壤污染修復責任的主要承擔方式。

總之，土壤污染不僅威脅公眾的生活安全,而且妨礙土地的再開發利用。隨著我國法治建設的持續發展,相關立法的完善，土壤污染的修復工作也將不斷改善。健全我國土壤污染修復責任主體制度,有益于公眾的環境權益的保護和土地資源的合理開發。在遵循“污染者負責，受益者負擔”的原則下,我國土壤污染的治理修復責任應該優先考慮一般責任主體即污染行為人、土地污染使用人的責任,其中污染行為人應當承擔首要責任。當一般責任主體和其他責任主體無力承擔或不能完全承擔責任時,由土壤監管機關等政府部門通過土壤污染治理修復基金承擔相應的補充責任。當存在土壤污染責任保險合同時，土壤污染責任保險人應承擔相應的責任。

[1]羅麗,袁泉.德國土壤環境保護立法研究[J].武漢理工大學學報，2013(6) :965-972.

[2]周芳,金書秦.日本土壤污染防治政策研究[J].世界農業,2014(11):47-52.

[3]幸 紅.土壤污染修復法律機制探析[J].廣西民族大學學報，2015(6)：145-149.

[4]李摯萍.土壤修復制度立法探討[J].環境保護，2015(15):24-27.

[5]古小東.土壤環境保護立法中的民事責任機制[J].學術研究，2015(8):56-62.

[責任編輯：譚笑珉]

2016-11-11

張文明(1986— )，男，河南省商水縣人，法學碩士，研究方向為環境保護。

D922.69

A

1002-6320(2017)02-0088-03