“特崗計劃”政策執行問題分析及發展展望

張雯聞

（華南農業大學公共管理學院，廣東廣州510642）

“特崗計劃”政策執行問題分析及發展展望

張雯聞

（華南農業大學公共管理學院，廣東廣州510642）

“特崗計劃”是為了解決我國農村以及西部地區教師短缺、教師質量不高等系列問題制訂的特設崗位計劃，該計劃自2006年頒布實施以來取得諸多成就，但同時也存在許多執行問題。文章論述了“特崗計劃”在政策執行過程中的問題，并為該政策進一步實施提供建議。

“特崗計劃”；教師專業發展；教育政策執行

“特崗計劃”是我國政府為緩解農村地區面臨的一系列教師短缺、教學質量堪憂以及結構不合理等問題而制定實施的專項政策。該政策旨在用“中央出資、地方實施”的方式通過特設崗位解決地方政府面臨的教育財政投入不足以及教師編制缺乏等系列問題。政策自2006年實施以來，在全國范圍內取得巨大的成效，有效地緩解了中西部農村地區面臨的師資困境，為義務教育公平的實現打下堅實基礎。

但是在取得巨大成就的同時，“特崗計劃”政策的執行也存在諸多問題。這些問題嚴重影響了該政策實施的效果，削弱了政府投入物力、人力的使用效率。因此，本文總結“特崗計劃”政策執行中存在的問題，剖析問題的成因，并對政策進一步的調整、發展提出建議。

一、“特崗計劃”政策執行問題

“特崗計劃”自執行以來取得了諸多的成就，但同時也存在許多問題，筆者按照政策執行的過程，論述“特崗計劃”政策執行中的問題。

1.地方政府層面

地方政府作為重要的利益相關者和政策行動者，是“特崗計劃”實現政策目標、解決農村教師問題的關鍵所在。但該政策在地方，尤其是縣市一級政府相關部門執行的過程中產生了許多問題，主要有三：特崗教師工資補貼發放和地方政府財政投入問題，特崗教師招聘問題，落實“特崗計劃”過程中缺乏人文關懷問題。

其中，特崗教師的工資補貼發放以及地方財政投入的問題尤為突出。各項工資補貼層層申報，過程冗長，特崗教師的工資難以按時發放。[1]政策規定的待遇無法落實，[2]縣級政府對特崗教師的專項活動、往返探親、考試、體檢等相關費用支持意愿較低，[3]嚴重挫傷教師的工作熱情和積極性。[4]

教師招聘過程中的問題主要有二，一是政策執行過程中降低了特崗教師準入的標準，二是縣市級層面的教師分配工作仍然存在“走關系”、“講人情”的亂象。[5]一些地方的應屆畢業生應聘特崗教師，通過篩選后僅參加十天至半個月的特崗教師培訓即可獲得教師資格證，而通過這種方式獲得資格證的特崗教師很多專業性不夠，難以勝任特崗職位，甚至有產生劣幣驅逐良幣的可能[6]；另一方面，由于地方政府缺乏激勵和監管措施，在政策執行過程中，一些關系戶更容易被分配到條件相對較好的地區，同時在服務期滿進編的過程中他們也享受到更為優厚的待遇。

2.社區層面

（1）生活環境問題

“特崗計劃”政策實施范圍以西部偏遠農村地區為主，許多地方交通不便、環境惡劣，嚴重影響了特崗教師工作的積極性。在“我的特崗故事”征文中，就有特崗教師這樣描述自己的工作環境：“……報到那天，陽光熱辣辣地直射到大地上。一路顛簸，終于下了車，學校位于一個溝底，似乎要被周圍的群山吞噬。這里不到30米的半條街道，就是當地最繁華、最熱鬧的地方。由于剛開學，學生還沒有來，雜草野花已經瘋狂侵占了每個角落，年久失修的幾排平房呆呆占據著有利地形……”[7]

在甘肅，對省內隨機抽取的700位特崗教師的調研顯示，新任特崗教師對學校交通條件、教學資源、食宿條件、校園環境、生活質量及周圍環境方面都不太滿意。[8]

不僅如此，與傳統渠道招錄的教師相比，通過“特崗計劃”新錄用的農村教師在地方缺乏社會資本，多面臨著融入本地社群的困境。[5]在不熟悉的地方工作，缺乏對當地文化和社交網絡的了解，限制了特崗教師的教學效能，影響了“特崗計劃”的政策實施效果。

（2）少數民族地區特崗教師的文化適應問題

少數民族地區大多地處偏遠，交通不便，特崗教師，尤其是非本地的特崗教師在這些地區遇到了嚴重的文化適應問題。一位被分配至青海省金源鄉藏族聚集地區的漢族特崗教師曾這樣描述他的特崗生活，“剛開始我連酥油的味道聞都不能聞，現在勉強還能吃一點。以前習慣不了，現在也在慢慢改變”。

這些在少數民族地區工作的特崗教師語言不通、難以適應當地的文化氛圍，不能融入當地社群，不僅影響了他們工作的積極性，同時也影響了他們的教學效果。一位特崗教師在“我的特崗故事”征文中寫道：“生活上的困難還都可以勉強克服，但如何與說民族語言的家長溝通，如何讓調皮的學生安靜地聽課，成為我面臨的最大問題。有家長打電話來，我只能請懂民族語言的同事幫忙接聽，對于學生的各種鬧劇，我也只能聽之、任之。”

3.學校層面

學校是“特崗計劃”實施的最后一個環節，也存在諸多問題，影響了特崗教師工作的積極性，減弱了政策在促進教育機會均等方面的作用，這些問題包括：特崗教師的工作負荷問題，職稱評聘問題以及校領導的關心和同事交往三類。

工作負荷方面，許多地方的特崗教師都存在超負荷工作情況。基于貴州威寧和河北淶源的調查顯示，大部分特崗教師每周教學課時都在22-25課時以上，這意味著他們平均每天有4-5節課，如果把批改作業和設計教學方案再加進去，他們根本沒有時間去思考自身發展的問題。[9]

特崗教師身份特殊，在學校不能享受和正式在編教師同等的待遇，在評優、培訓機會和職稱評聘等方面也會受到學校的不公正待遇，[4]更有甚者，在日常交往中，一些同事乃至管理者將特崗教師與其他支教群體視為類似性質，或者因三年服務期與不入編的設置認為其具有“臨時”性質。[5]

湖北恩施州的一位校長談道：“特崗教師的到來，對于我們這種邊緣的農村學校而言是百分百歡迎的，但是歡迎之余，我們也有我們的為難之處，如何對待這些老師促進他們的專業發展？如何讓他們和我們學校其他的老師融為一體？由于他們的工資、編制、獎金、績效等，都跟一般的教師不同，在對這些老師的管理問題上，我們遇到了很大的困難，處理不好會影響這些老師的積極性，從而影響他們的教學。”[6]

4.教師層面

（1）教師專業發展

教師專業發展是指教師不斷成長，不斷接受新知識、提高專業能力的過程。在這一過程中，教師通過不斷學習、反思和探究來拓展其專業內涵，提高專業水平，從而達到專業成熟的境界。[10]從各地調研的情況看，特崗教師在前述三個方面均存在一定的問題。

師德方面，特崗教師能夠正確理解與認識教師職業，具有一定的職業理想，但在農村工作后，住宿、交通、生活環境等各方面的問題都使這些滿懷理想的熱血青年陷入崇高理想與嚴酷現實的矛盾中。理想與現實的強烈反差使他們感到前途渺茫。[11]河北調查，受調查的138位特崗教師中有17.5%的人擔心自己無法勝任教育教學工作。[2]

專業知識方面，一些特崗教師對學生發展知識了解不多，對特殊學生關注不夠；學科知識不扎實，教育教學知識欠缺，對課程標準不熟悉，教學用語不規范，教學過程不能體現教學的科學性。[12]

專業意識方面，多數特崗教師自主專業發展的需求和動力不足，缺少把教育活動當做研究對象并理性審視自身專業水平與職業活動的意識。許多特崗教師并沒有從內心深處認同、接納這一職業并將其作為自己終身奮斗的事業，僅僅將其視為一種謀生的手段。[11]河北調查顯示，特崗教師參加“特崗計劃”的主要動機是就業壓力下的就業選擇（49.17%），僅有27.5%的教師是為了實現教師理想選擇該職業[2]，一些特崗教師抱著“騎驢找馬”心態。[13]

（2）特崗教師身份認同問題

特崗教師身份特殊，他們既不是正式的教師，也不是在編教師，只是在學校服務三年的特殊教師。[4]這種特別的身份某種意義上為特崗教師貼上標簽，在社會交往中被強調特崗教師的特殊身份，[8]在專業地位上，由于特崗教師兼具新手教師與非正式教師的雙重身份，成為同類教師群體中的邊緣群體。[5]

尚未確定的編制，邊緣的處境影響了特崗教師的身份認同，許多特崗教師將這一工作視作未來進入公務員系統或者其他行業的跳板，工作不積極、不主動，影響了他們的教學效果和自身的專業發展。

二、“特崗計劃”政策執行問題的成因分析

分析“特崗計劃”在不同層面遇到的執行問題，有兩個重要的制度原因，分別是權利與義務不對等帶來的政府執行問題，以及編制設計帶來的學校、社區和教師專業發展問題。

1.權利與義務不對等與政府層面執行問題

究其根本，地方層面的執行問題與政策本身的設計相關。“特崗計劃”是由國家統一公開招聘，國家財政支持的一項教師補充機制，國家將招聘權交給每個省，由省統一組織考試，將教師分配到各個鄉鎮農村學校，由各個縣進行管理。這使“特崗計劃”被生硬地分成三個部分，由國家財政買單，由地方政府管理使用，“特崗計劃”對于縣鄉政府來說更多意義上是一個公共產品，有使用權，而且幾乎是無償使用。三年期限快到時，就像是新產品的保修期快到，地方政府想的是免費更換新產品，而不是延續原有產品的質量和使用價值。因此，“特崗計劃”從一開始就預設了地方權利和義務不對等，為地方推卸責任埋下了伏筆；[14]此外，一些地方政府的“利己主義”使得教師的工資補貼不能及時發放，也未能設置地方措施幫助特崗教師了解本地文化、融入本地社群[13]，更談不上對政策執行的自我監管和約束，以杜絕執行過程中的“走關系”、“講人情”現象。

2.編制設置與社區、學校和教師專業發展問題

盡管“特崗計劃”用中央出資、地方實施方式緩解了地方補充教師、改善教師隊伍結構的目標，但同時“特設崗位”方法本身卻為“特崗計劃”帶來了新的困境。

按政策設計，特崗教師有三年的服務期限，但三年后，特崗教師何去何從？他們還會繼續在當地做老師嗎？他們有沒有必要發展自己的專業技能？有沒有必須努力適應當地環境？對學校而言，能夠將這些教師和其他公辦教師同等對待嗎？對本地社群而言，他們有沒有動力去接納這些外來的老師？配合、支持老師的工作？現有的證據表明，“特設崗位”制度設計在教師專業發展層面、學校管理和社區融入等多個不同層面影響了“特崗計劃”政策執行的效率。

從以上分析中不難看出，“特崗計劃”在解決當前教師隊伍面臨困境的同時也存在著諸多的問題，這些政策執行的問題在中央政府、地方政府、社區以及學校等多個層面均有所表現，并最終匯聚到特崗教師處，影響教師的專業發展和教師身份認同。地方政府缺乏激勵機制和編制設計不合理是導致政策執行問題的主要原因，因此仍有必要對政策進行調整，提升政策執行的效率和效果。

三、“特崗計劃”政策發展展望

“特崗計劃”的制定和實施有效緩解了我國農村地區面臨的教師困境，創立了補充教師資源的新機制。但同時，該政策也存在諸多不足之處，各層級的執行問題、制度本身的設計問題等都有待完善。展望“特崗計劃”未來發展的趨勢，可從以下三方面調整與完善：

1.完善政策實施細則,激勵和約束地方政府行為

地方政府是“特崗計劃”順利實現政策目標、促進義務教育均衡的重要保障。但同時，地方政府層級也是政策執行問題頻發的區域，“特崗計劃”政策執行過程中的問題,如招聘問題、投入問題、缺乏人文關懷問題都與政策缺乏實施細則、地方政府行為缺乏激勵和約束相關。

為了更好地執行“特崗計劃”，減少政策執行過程中的問題，就必須要完善政策執行細則，激勵地方政府投入，同時通過制度約束地方政府的行為，對特崗教師的招聘、管理過程進行監管。

其中，中央政府層面應關注資金的投入和監管，通過增加資金投入、建立專項資金績效管理制度以及專項的地方政府行為監管策略等措施加強對“特崗計劃”政策執行中的資金使用、人力投入的管理。需要指出，中央政府在發揮監管作用的同時，也要注意保證地方政府的積極性，賦予地方政府在政策執行過程中的自主性，有效地根據本地特點適當調整政策方案。

地方政府則可以創新地方財政保障制度，使“特崗計劃”政策執行的資金來源多元化，同時也需要通過建立政策執行過程中的自查自糾機制督促地方政府官員落實政策，發揮政策效用。

2.嚴準入，抓管理，構建特崗教師專業發展機制

教師招聘工作事關教師隊伍建設，政府一向高度重視，社會對此也高度關注。[15]但特崗教師招聘環節卻亂象叢生，一些未經專業培訓、沒有專業資質的人選通過特崗教師招聘獲得教師資格證，進入教師隊伍，損害了教師隊伍的聲譽，不利于特崗教師專業發展。

嚴把特崗教師準入關，首先需要明確特崗教師招聘的要求和條件，并按該招聘條件嚴格執行。特崗教師的候選人應以高等師范院校的畢業生、全日制普通高校本科取得教師資格證書或者具備教師資格的學生為主，應聘人員報考時，其所學專業與所教專業應保持一致，同時也應因地制宜在青海、西藏等牧區結合本地教師勞動力市場的結構以及地形特點設立相應考核標準；此外，應嚴格規范招聘程序，公開選拔，擇優錄取，將特崗教師的組織考試考核放在省一級層面，由省級教育部門統一組織考試考核，借鑒高考和公務員考試的辦法和要求，嚴把考核各個環節，保證將優秀人才選拔到農村教師隊伍中去，并最終實現農村教師隊伍的可持續發展。

同時也需要通過設立專項的管理機制，持續提升特崗教師的專業化水平，增加教師的職業認同，提升特崗教師的留任率，可在省級、縣級和校級等不同層面制定特崗教師的專項管理措施，提升特崗教師專業化水平。

3.發揮政策合力，充分調動和利用國家的其他相關政策，實現“特崗計劃”可持續發展

“特崗計劃”是國家引導和鼓勵高校畢業生到西部“兩基”[16]攻堅縣義務教育階段從事農村教育工作，逐步解決農村師資總量不足和結構不合理等問題，提高農村教師隊伍整體素質的專項政策，但它同時也是解決緩解我國大學生就業難、促進義務教育均衡發展的配套政策。[15]因此，在政策執行的過程中要注意與其他相近政策的聯系，最小化政策執行的成本，最大化政策執行的受益。

具體而言，發揮政策合力的主要措施有二，一是將“特崗計劃”與相似、相近政策合并執行，例如湖北省展開的“資教計劃”與“三支一扶”計劃合并執行的策略。二是將“特崗計劃”與其他政策配套執行，促進教師專業發展和義務教育均衡，例如一些省份實施的“特崗計劃”與“碩師計劃”的銜接執行，“特崗計劃”與“鄉村教師發展計劃”的配套執行等措施。

教師是人類靈魂的工程師。沒有好教師，教育質量沒有保障；沒有好教師，義務教育均衡也只是空談。“特崗計劃”有效地保證了我國廣袤的欠發達地區農村的教師供給，為這些地方教師隊伍的建設提供了保障。雖然它在執行的過程中存在一些問題，但通過不斷完善，它必將點亮農村義務教育的希望。

[1]周曄.“特崗教師”政策的現實困境與出路[J].教育發展研究, 2009，(22):6.

[2]楊鳳勇,王锃,池溢.來自特崗計劃教師的調查報告——以2009年河北省首批特崗計劃教師為例[J].教育與職業,2010，(1):48-49.

[3]鄭新蓉,杜亮,魏曼華.中國特崗教師藍皮書[M].北京:教育科學出版社,2012.84,97-99.

[4]胡春梅,張偉.教育學視角下特崗教師幸福問題探討[J].教學與管理（理論版）,2016，(12):56-58.

[5]杜亮.教師分層、社會流動與教育政策的完善:以“特崗教師”為例[J].河北師范大學學報(教育科學版),2014，(1):11-15.

[6]張雯聞.“特崗計劃”政策執行研究——以E自治州為例的研究[D].北京：北京師范大學,2011.

[7]韓東.特崗三年情系大山[N].人民日報,2012-10-18（12）.

[8]金東海,藺海灃,安亞萍.甘肅特崗計劃政策的滿意度分析與改進建議[J].中小學管理,2013，(10):35-36.

[9]安富海.“特崗教師”專業發展的問題與對策——基于對貴州威寧縣和河北淶源縣的調查[J].教育理論與實踐,2014，(10):39-43.

[10]盧乃桂,鐘亞妮.教師專業發展理論基礎的探討[J].教育研究,2007，(3):17-22.

[11]田寶軍,王燕.“特崗教師計劃”實施的現狀調查與思考——基于對河南省T縣的個案研究[J].內蒙古師范大學學報(教育科學版),2013,(10):60-62.

[12]徐繼存,宋朝.農村特崗教師發展現狀的調查研究[J].當代教育與文化,2012,(1):58-64.

[13]王敏.利益的博弈:理性視角下的“特崗計劃”[J].現代教育管理,2011，(1):83-85.

[14]辛治洋,何二林.論“特崗計劃”的制度創新[J].教育科學研究,2015，(5):28-31.

[15]高閏青.教育公平視閾下“特崗計劃”實施成效研究[M].北京:中國社會科學出版社,2013.202.

[16]湖南省教育廳.湖南統籌實施“特崗計劃”完善農村教師隊伍補充機制[EB/OL].[2012-08-27](2017-04-03)http:// gov.hnedu.cn/c/2012-08-27/658066.shtml.

（責任編輯：徐國紅）

The Implementation Issueand Development of Te-gang Program

ZHANH Wen-wen
（College of Public Management,South China Agricultural University,Guangzhou 510642,China）

“Te-gang”Program is a policy dealing with the quantity and quality of rural teachers.This policy has been implemented since 2006.During the policy implementation process,a lot of implementation issues emerge.In case of that,this article reviews the implementation problem of“Te-gang”Program and the reason of those issues.Besides,it further discusses the policy development.

“Te-gang”Program;teacher professional development;educational policy implementation

G522.2

A

1009-3583（2017）-0090-04

2017-04-23

2016年廣東省教育廳特色創新類項目“城鎮化背景下廣東省進城務工人員隨遷子女教育機會研究”(2016GXJK014)

張雯聞，女，湖北恩施人，華南農業大學公共管理學院講師。