2017年東盟地區論壇回顧：韓美中的成績單

[韓]李載賢

2017年東盟地區論壇回顧：韓美中的成績單

[韓]李載賢*

2017年東盟地區論壇中，朝鮮問題和南中國海問題成為兩大熱點議題。論壇與會各國對朝鮮半島局勢表示憂慮，敦促朝鮮履行聯合國安理會決議，并呼吁各方重啟對話實現朝鮮半島無核化。美國試圖通過向東盟施壓進一步孤立朝鮮的意圖沒有達成，對東南亞的忽視導致美國沒有在論壇中發揮出應有的存在感。雖然南中國海問題較往年大幅好轉，但是如果中國不能圓滿解決領土主權這一核心問題，恐怕中國與東盟的良好關系難以長久維系。東盟的內部分裂將影響其未來在國際舞臺上的地位與話語權。

東盟；朝鮮半島；南中國海；中國；美國；韓國

2017年東盟地區論壇（ASEAN Regional Forum，ARF）剛落下帷幕，此次論壇較以往任何一屆都面臨著更為復雜的局勢背景。就在論壇召開之前，7月份朝鮮進行了兩次洲際彈道導彈（intercontinental ballistic missile，ICBM）發射試驗，會議期間雖然風平浪靜，但是會議之后朝鮮又繼續射導活動。美國和朝鮮之間互放狠話，相互威脅。受此影響，東南亞國家更為關心的南中國海問題熱度略減。美國方面，原奧巴馬政府時期的亞太再平衡戰略銷聲匿跡，但是特朗普總統當選后，美國首次在地區多邊安全舞臺上的亮相卻沒有顯示出其應有的存在感，由此不難看出特朗普政府的亞洲政策尤其是東南亞政策的不確定性。

此次東盟地區論壇中，朝鮮問題呈現出國際化趨勢，它比南中國海或是其他區域安全問題更令人關注。雖然在論壇結束時的主席聲明中體現出了各國對朝鮮問題的一致態度，但是付諸共同的實際行動卻并非易事。東盟地區論壇的性質決定了其雖然可以就安全問題展開磋商，卻難以出臺強有力的解決之策。南中國海問題方面，中國與東南亞國家的關系得到了相當程度的改善，這一點較 2016年論壇召開時也呈現出截然不同的狀態。隨著時間的流逝，東盟內部或者是東盟地區論壇內再難就地區安全問題達成協議，各國只是通過會議陳述各自的不同立場，然后在最后的主席聲明中單純的羅列之。對于有爭議的事件，不排斥某種立場，也不完全贊同某種立場，東盟這種對外關系的特征日益明顯。

鑒于此，有必要重新回顧反思一下韓國對東盟地區論壇以及東盟的接觸政策。韓國應該摒棄僅僅通過論壇或東盟表達本國立場和態度的固有做法，轉而對與東盟及東盟地區論壇與會國相關的各種安全問題予以更加積極的關注。道理很簡單，韓國越是關注東盟或東盟地區論壇的安全問題，東盟或論壇與會各國也會更關注朝鮮半島問題。韓國從東盟的經驗做法中也可以汲取解決安全問題的智慧。如東南亞無核區（Southeast Asian Nuclear Weapon Free Zone，SEANWFZ）條約的相關經驗可以為朝鮮半島無核區的建立提供借鑒。又如本來相互間存在分歧的多個國家能夠坐下來共同成立東盟組織的范例，也為東北亞各國合作樹立了可供參考的榜樣。此外，韓國還應該在平時就注重拓展與東南亞各國的接觸與聯系，而不僅僅是在東盟地區論壇召開之際臨時抱佛腳，即為了表達本國立場而突擊與東南亞國家溝通。2017年東盟地區論壇上，中國與東盟關系的大幅改善就是得益于在過去1年里中國積極與東南亞個別國家的積極接觸。

關注朝鮮半島問題與美國施壓

由于朝鮮從7月份開始接連發射洲際彈道導彈，導致今年東盟地區論壇上朝鮮問題成為比南中國海問題更令人關注的熱點。早在論壇召開前，大部分媒體紛紛預測朝鮮和南中國海問題將成為今年會議關切度最高的兩項議題。在論壇召開前后，朝鮮與美國的關系達到了近年來的最緊張狀態。朝鮮分別于7月4日和7月28日兩次發射洲際彈道導彈，7月30日美國表示結束奧巴馬政府的對朝戰略忍耐（strategic patience）政策。8月2日，東盟外長會議（ASEAN Minister's Meeting，AMM）召開，同一天美國位于加利福尼亞州范登堡的空軍基地發射洲際彈道導彈以回應朝鮮射導行為。在東盟外長會議和東盟地區論壇期間，美朝關系空前緊張。8月5日，聯合國安理會通過對朝追加制裁的決議。8月7日，朝鮮發表聲明表示，將對安理會的追加制裁予以千倍報復。8月8日，東盟地區論壇結束當天，特朗普警告朝鮮如果繼續威脅美國，則“將遭遇全世界從未見識過的炮火與憤怒”。8月9日，朝鮮強硬回應將使用洲際彈道導彈打擊關島附近的區域。

對于朝鮮問題：總體有共識，個別存異議

無論是東盟地區論壇，還是之前召開的東盟外長會議，大多數與會國家都對朝鮮發射洲際彈道導彈，導致國際局勢急劇緊張的舉措持反對態度。首先是東盟的外長們通過東盟外長會議主席聲明表達了明確的立場：①Joint Communique of the 50th ASEAN Foreign Minster’s Meeting, Partnering for Change, Engaging the World, http://asean.org/storage/2017/08/Joint-Communique-of-the-50th-AMM_FINAL.pdf.（1）東盟各國外長對朝鮮繼多次射導、核試驗之后，分別于7月4日、7月28日發射洲際彈道導彈進而導致朝鮮半島局勢高度緊張的行為表示憂慮；（2）各國外長認為這種緊張局勢威脅地區和平穩定，敦促朝鮮履行聯合國安理會決議；（3）外長們支持重啟對話以緩和局勢緊張，實現朝鮮半島無核化。此外，東盟各國外長還對文在寅總統在柏林構想中提出的構建朝鮮半島永久和平機制、積極改善南北關系的意愿表示了支持。①相關原文如下：We continued to express grave concerns over the escalation of tensions in the Korean Peninsula including the most recent testing by the Democratic People’s Republic of Korea (DPRK) of intercontinental ballistic missiles (ICBM) on 4 and 28 July 2017 in addition to its previous nuclear tests and ballistic missile launches.Noting that these developments seriously threaten peace and stability in the entire region and beyond, we strongly urged the DPRK to fully and immediately comply with its obligations arising from all the relevant U.N.Security Council Resolution.We reiterated our support for the denuclearisation of the Korean Peninsula in a peaceful manner and called for the exercise of self-restraint and the resumption of dialogue in order to de-escalate tensions and create conditions conducive to peace and stability.We expressed support for initiatives to improve inter-Korean relations towards establishing permanent peace on the Korean Peninsula.

朝鮮發射洲際彈道導彈以及導致的緊張局勢對此次東盟地區論壇也產生了影響。論壇主席聲明中涉及朝鮮半島問題的比重較往年大幅增加。主席聲明第8項內容與之前東盟外長會議中對朝鮮的表述如出一轍，認為朝鮮發射洲際彈道導彈導致地區緊張，朝鮮應該遵守聯合國安理會決議等。可以看出這是除朝鮮之外與會各國所達成的一致共識。相反，朝鮮方面主張的美國對其國家安全的威脅，或要求簽署和平協定的相關立場卻沒有明確寫進主席聲明中。

值得注意的是，聲明中接下來的內容并行羅列了“某些外長（some minister）”對朝鮮及半島問題的相關主張。首先是“某些外長”支持“朝鮮半島實現完全、可驗證、不可逆的無核化”。其后，“某些外長”敦促“各方保持自制，營造對話條件以緩和緊張局勢”。②聲明英文原文：“Some Ministers reiterated their support for complete, verifiable, and irreversible denuclearization of the Korean Peninsula in a peaceful manner, called for the exercise of self-restraint, and underscored the importance of creating conditions conducive for dialogue to de-escalate tensions.”筆者分析認為，前者可能是對朝核問題持批判態度的國家觀點，后者可能是中國及中立國家的意見。這些內容在以往的東盟地區論壇主席聲明中也有體現，并無特別的新意。但是，聲明中特別提及對朝鮮人道主義問題的憂慮，尤其是關于被綁架者的問題首次出現，這很有可能是日方反映的意見。

另一方面，主席聲明中還提到部分外長支持朝韓關系改善，實現朝鮮半島永久和平（permanent peace），這被認為是反映了韓國的主張。實現朝鮮半島永久和平與文在寅政府柏林構想中的構建和平機制的倡議一脈相承。往屆東盟地區論壇主席聲明內容中也多次敦促朝韓開展對話，但是多是以第三方的立場對兩國提出倡議，而在 2017年的聲明中卻使用了“support”這樣的用語以體現對文在寅政府構想的明確贊同。③聲明的英文表述為：“Some Ministers also expressed support for the initiatives to improve inter-Korea relations and to establish permanent peace on the Korean Peninsula”.可惜的是，這種贊同只是作為“部分外長（some ministers）”的觀點被表述出來，而并非是論壇會員國的整體共識。這很可能是考慮到了朝鮮方面的強烈抗議。即便如此，主席聲明中不顧朝方反對意見，仍體現出對柏林構想的贊成與支持，這對韓國來說是具有意義的成果。

此外，有意思的是，聲明關于朝鮮半島問題的最后表述中同時提到了“雙暫停，雙軌并行”（double freeze and simultaneous progress）與“分階段”（phase-by-phase）接觸的說法。也就是說，中國近期提出的朝鮮暫停核導活動、美韓暫停大規模軍演，堅持半島無核化與簽署和平機制同時進行的倡議，同韓美主張的分階段對朝接觸的意見，雖然各自見解不同，甚至相互矛盾，但在東盟地區論壇主席聲明中被并列地放在了一起。聲明中稱，上述兩種意見引起了與會國家的關注。由此可見，各國對于相互矛盾的此兩種意見并沒有形成更贊同哪一方的共識。

綜上所述，在 2017年東盟地區論壇主席聲明中，關于朝鮮半島問題的表述首先是將各國達成的共識陳述出來，然后羅列出了與會國家的各種意見。敦促實現半島無核化，營造朝鮮對話條件，被綁架者問題，文在寅政府的朝鮮半島政策等都有被提及，最后還將中國與韓美的觀點也一一羅列。主席聲明中并沒有謀求各國共識最大化，而是僅僅將少數不同意見以“部分外長”立場的形式體現出來而已。

在過去的東盟文件中，雖然不乏用語模糊，卻仍然致力于體現出形成共識的立場與態度。但是近期以來，東盟有關文件省略無法達成共識的事項，或是根本不進行協調努力，而只是并列羅列不同觀點的現象逐漸增多。這種做法雖然有利于規避分歧，簡單易行，但是卻給東盟地區論壇的影響力帶來了質疑。東盟地區論壇自成立之初就并非是直接解決地區安全問題的機構，①ARF的創立目的明確，在1995年第二屆ARF會議上通過的《ARF概念文件》中，ARF成立的目的表述為“建立信任措施，推進預防外交，探討對待沖突的方式”或是“探討解決爭端的機制”。也就是說，ARF是以尋求解決地區紛爭與沖突的機制、方法為目的，而不是解決紛爭或沖突。而是致力于為地區國家探討安全問題，縮小意見分歧提供平臺，力促部分共識的形成。可是，如果僅僅是謀求簡單地羅列分歧意見，那么諸如東盟地區論壇或是東盟主導的其他多邊安全合作的作用將逐漸喪失。

美國對東盟與朝鮮的關系進行施壓及東盟的應對

特朗普政府上臺以后，多次提及朝鮮問題是美國最重要的安全問題。這種高度重視的態度也是目前朝美關系急劇緊張的結果之一。對于朝鮮問題的解決，美國并沒有直接與朝鮮展開接觸，而是首先從美國與東南亞的關系中尋找突破口。美國試圖促使東南亞國家重新考量與朝鮮的關系，進一步加劇朝鮮在國際社會中的外交孤立，進而中斷朝鮮在東南亞地區的經濟活動以保證對朝經濟制裁的效果。美國公開要求東南亞國家減少其國內朝鮮使館數量，驅逐朝方工作人員等。②Agence France-Prease, “US urges Southeast Asian allies to shun North Korea”, ABS-CBN News, May 5, 2017, http://news.abs-cbn.com/overseas/05/05/17/us-urges-southeast-aisan-allies-to-shun-north-korea.以2017年2月金正男在馬來西亞遭暗殺事件③朝鮮官方斷然否認死者為金正男——譯者注。為契機，東南亞國家開始重新審視與朝鮮的關系，這被認為是美國對東南亞施壓的結果。

在今年東盟地區論壇前后，美國繼續對東南亞國家施壓。因參加此次論壇而前往菲律賓的美國國務卿蒂勒森（Rex Tillerson）先后訪問了馬來西亞與泰國。在曼谷，蒂勒森呼吁泰國領導人查封朝鮮設在泰國的公司，以切斷朝鮮的資金來源。④Amy Sawitta Lefvre, “Tillerson in Thailand presses for more action on North Korea”, Reuters, August 8, 2017, https://www.reuters.com/article/us-tillerson-asia-thailand-idUSKBN1AO0CU.美國的施壓政策也間接波及到了新加坡。在東南亞地區，朝鮮企業在新加坡的活動更為活躍。新加坡與泰國可以進入朝鮮十大貿易對象國之列。

不僅如此，美國還將其矛頭指向了東盟地區論壇，因為朝鮮也是論壇會員國之一。為了實現在國際舞臺上進一步孤立朝鮮的戰略，美國正通過多種手段向東盟國家傳遞信息，要求終止朝鮮的會員國資格或者迫使朝鮮退出會議。在本屆東盟地區論壇召開之前，美國國務院負責亞太事務的代理助理國務卿董云裳（Susan Thornton）在記者會上與東盟國家就“終止某會員國資格的必要條件”展開磋商。毫無疑問，這里的“某會員國”指的就是朝鮮。①Associate Press, “U.S.moves to have North Korea suspended from ASEAN Regional Forum on security”, The Japan Times, August 3, 2017, https://www.japantimes.co.jp/news/2017/08/03world/u-s-movesnorth-korea-suspended-asean-regional-forum-security/#.WZK5O1FJbb0.

但是，美國的企圖恐怕難有顯著成效。朝鮮與東盟的 10個國家建立有外交關系，部分國家與朝鮮的關系還較為緊密。就算其中有些國家與朝鮮往來一般，恐怕也不會愿意與朝方發生外交摩擦。考慮到如果中斷朝鮮企業相關的經濟活動將導致與朝鮮關系的惡化，東南亞各國并沒有采取有關行動。中國也是一個影響因素。雖然并沒有直接證據證明，但是東南亞國家很可能會擔心，如果按美國的要求對朝施壓，調整與朝鮮的關系，在真的與朝鮮交惡甚至斷交的情況下可能會面臨來自中國的壓力。

總之，東盟拒絕了美國的提案，沒有終止朝鮮的會員國資格或是將朝鮮驅逐出論壇。作為東盟輪值主席國，2017年東盟地區論壇主席由菲律賓外長阿蘭·卡亞塔諾（Alan Cayetano）擔任。阿蘭外長通過記者會果斷地拒絕了美國的要求，他稱：“東盟地區論壇目前沒有將特定國家排除在對話之外的機制。”隨后，阿蘭外長還表示東盟地區論壇已經明確表達過要求朝鮮遵守聯合國安理會決議的堅定立場，東盟呼吁朝鮮半島緩和緊張，創造和平。②Katrina Domingo, “Cayetano: ASEAN won’t oust N.Korea from ASEAN Regional Forum”, A BS-CBN News, August 8, 2017, http://news.abs-cbn.com/news/08/08/17/cayetano-asean-wont-oust-n-korea-from-asean-regional-forum.目前，東盟地區論壇在規則上的確沒有終止會員國資格的相關條款。所以，東盟以其自身的方式，即不是驅離朝鮮而是通過促進對話來謀求朝鮮半島的和平穩定。美國試圖對東南亞國家施壓以期解決半島問題的做法是難以取得成效的。如果美國充分了解東盟的話，就應該反其道而行之，說服東盟將朝鮮拉回國際社會之中，這樣或許更能起到效果。

南中國海破冰與東盟分裂

2017年東盟地區論壇上，南中國海問題受關注的程度較往年略減。朝鮮發射洲際彈道導彈導致朝鮮問題一時間成為焦點。但是，不可否認的是，目前中國與東南亞國家在南中國海問題上已經形成了一種破冰氛圍，尤其是在美國對南中國海或東南亞的有關政策并沒有正式成型的情況下。即便如此，今年東盟地區論壇以及中國與東盟的關系仍有3點事項需要考察，即《南海行為準則》（code of conduct in South China Sea, COC）的協商、中國與東盟關系的全面改善，以及始終存在于東盟內部的分歧。

南海行為準則的協商

就在今年東盟地區論壇召開期間，中國與東盟各國外長就南中國海問題簽署了《南海行為準則框架協議》（Framework Agreement for Code of Conduct）。無論是中國還是東盟國家，都將該協議的簽署視為雙邊關系的巨大進步。但是，如果僅僅以此為依據就認為南中國海問題有望解決，恐怕還為時尚早。

首先，此次通過的框架協議與《南海行為準則》有著本質不同，它只是就磋商和簽署《南海行為準則》的基本程序與形式達成了協議，與解決南中國海問題并不直接相關。就算有關各方成功簽署了《南海行為準則》，也并沒有從根本上解決南海問題，而僅是提供了管理南中國海海域緊張與沖突的基本規則。無論是《南海行為準則框架協議》還是《南海行為準則》或者是《南海各方行為宣言》（Declaration on the Conduct of the Parties in the South China Sea, DOC），都沒有觸及南中國海問題的根本——領土主權紛爭。

第二，放置根本問題不去解決，而只是在南中國海危機管理方法上花費時間，那么中國與東盟還有很長的路要走。從 2002年簽署《南海各方行為宣言》之后，中國與東盟國家就開始討論更具約束力的《南海行為準則》的簽訂，但是截至目前已經歷時15年之久，卻僅僅實現了框架協議的簽署。接下來東盟與中國將進入到正式討論《南海行為準則》的環節，但是這個過程絕不會簡單。

《南海行為準則》的約束力是繞不過去的問題。就算成功簽署《南海行為準則》，該準則到底會對紛爭當事國產生多大的約束力呢？如果有關國家沒有遵守該準則的政治意愿的話，即便準則具備國際法效力，也終將化為一紙空談。事實證明，涉事國家是沒有這種意愿的，如果有的話就沒有必要制定諸如《南海各方行為宣言》《南海行為準則》等新規定了，按照《東盟友好合作條約》（ASEAN Treaty of Amity and Cooperation, TAC）的理念，通過對話與協商解決紛爭就足夠了。

第三，有必要注意《南海行為準則框架協議》簽署過程中中國的態度。在框架協議協商期間，中國一直主張排除外部勢力干涉。2017年 6月，新加坡外長維文（Vivian Balakrishnan）與中國外交部長王毅在記者會上提及南中國海問題的解決之道時，王毅外長表示“只要中國與東盟國家繼續增進互信，深化合作，排除可能來自域內、尤其是域外的干擾，在經過一段必要準備工作后，就可以適時開展《南海行為準則》的實質磋商”。①China Plus, “China, Singapore to jointly promote Belt & Road”, China Plus, June 13, 2017,http://chinaplus.cri.cn/news/china/9/20170613/6265.html.

在此次東盟地區論壇上，王毅外長與東盟各國外長見面后還表示，“在沒有外界重大干擾和南海形勢基本穩定的前提下，由中國和東盟國家領導人在11月中國-東盟領導人會議上正式宣布啟動《南海行為準則》下一步案文磋商。”②Cliff Venzo, “Beijing sets conditions for new South China Sea code of conduct” Nikkei Asian R-eview, August 15, 2017, https://asia.nikkei.com/Politics-Economy/International-Relations/Beijing-sets-co nditions-for-new-South-China-Sea-code-of-conduct.王毅外長的發言中，外界、域外等字眼十分醒目。雖然，王外長沒有明確點名，但是從最近幾年的情況來看，外部勢力應該指的是非南中國海主權聲索國，但是卻介入南海問題的域外國家，如美國、日本、印度，以及 2016年對中國做出不利裁定的國際仲裁法庭。也就是說，中國目前意圖與東盟進行《南海行為準則》相關磋商，積極杜絕外部勢力介入，尤其是美國的介入。

中國-東盟關系的恢復與東盟的分裂

2009年起，由于中國在南中國海的主權強化行為導致其與東南亞國家，尤其是與多個南中國海主權聲索國的關系急劇惡化。這種惡化狀況一直持續到2016年7月，達到了頂峰，當時國際仲裁法院判決中國九段線主張無效。但是，就在過去的1年時間里，中國與東南亞國家的關系卻得到了迅速的恢復。筆者認為主要原因在于：個別東南亞國家的政治局勢、中國的魅力攻勢（charm offensive）、東盟層面呼吁和平處理南中國海問題，以及美國的相對不積極態度。

在東南亞各國中，老撾與柬埔寨向來與中國交好。這兩個國家不涉及南中國海主權爭端，并且在與中國的經濟貿易往來中受益良多。泰國在 2014年軍事政變后還沒有恢復民主政權。由于政變當時遭到了美國奧巴馬政府的譴責，所以泰國軍方領導人不顧美泰的盟友關系，逐漸實施了親中路線。中國的傳統友好鄰邦緬甸從 2011年政治改革起開始采取親美政策，但是在西方國家批評緬甸民選政府領導人昂山素季（Aung San Suu Kyi）對少數民族人權問題的消極態度后，緬甸便開始與西方世界拉開了距離，并順勢強化與中國的經濟合作以謀求國內的經濟增長。①Huang, Cary, “A balancing act for Suu Kyi as ‘fratemal friendship’ with China echoes beyond borders”, South China Morning Post, August 23, 2016, http://www.scmp.com/comment/insight-opinion/article/2007750/balancing-act-suu-kyi-fraternal-friendship-china-echoes.

更為重要的變化發生在東南亞的一些關鍵國家身上。②東盟內部沒有明確規定何為關鍵國家。但是綜合考慮在東盟的影響力，個別國家在國際舞臺上的話語權、國家實力等因素，菲律賓、泰國、新加坡、馬來西亞、印度尼西亞及越南等國被認為是主導東盟的關鍵國家。典型的代表就是菲律賓。將中國九段線告上國際法庭的菲律賓自從杜特爾特（Rodrigo Duterte）當選總統后開始急速地向中國靠攏。③Liu, Zhen, “We’re neighbours and blood brothers: Xi tells Duterte as firebrand leader announc es ‘separation’ from US”, South China Morning Post, October 20, 2016, http://www.scmp.com/news/ch ina/diplomacy-defence/article/2038577/philippines-president-rodrigo-duterte-gets-red-carpet.作為回應，中國政府公布了價值240億美元的對菲經濟援助計劃。④Calonzo, Adreo and Cecilia Yap, “China Visit Helps Duterte Reap Funding Deals Worth $24 Billion”, Bloomberg, October 21, 2016, https://www.bloomberg.com/news/articles/2016-10-21/china-visithelps-duterte-reap-funding-deals-worth-24-billion.馬來西亞方面也開始疏遠美國，主要原因在于 2016年初美國司法部就腐敗問題對馬來西亞總理納吉布·拉扎克（Najib Razak）展開調查。⑤Barta, Patrick, “5 Things to Know About the U.S.Justice Department’s 1MDB Case”, The Wa ll Street Journal, July 21, 2016, https://blogs.wsj.com/briefly/2016/07/21/5-things-to-know-about-the-u-s-j ustice-departments-1mdb-case/.2016年下半年納吉布總理訪問中國時，中方公布了230億美元的中馬經濟合作方案。其中，中國計劃投資130億美元修建連接馬來西亞東西海岸的鐵路。⑥Lopez, Leslie, “Malaysia’s East Coast Rail Line touted as a game changer”, The Straits Times,December 22, 2016, http://www.straitstimes.com/asia/se-asia/malaysias-east-coast-rail-line-touted-as-a-ga me-changer.預計中國與菲律賓及馬來西亞的雙邊關系在未來幾年內將保持良好的發展勢頭。

推行佐科·維多多（Joko Widodo）總統“全球海上支點”戰略的印度尼西亞，目前雖然尚未從中國獲得大量援助，但是印尼方面十分期待中國或亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）的投資。相反，只有新加坡從2016年下半年開始與中國疏遠。新加坡并不期待亞投行或者“一帶一路”（Belt and Road Initiative，BRI）帶來的經濟增長機遇，而是對中國的戰略威脅保持警惕。2017年初，新加坡與臺灣進行聯合軍事演習結束后，部分軍用物資經香港轉運時被香港海關扣留，中新兩國關系的不睦由此可見一斑。中國政府也沒有邀請新加坡總理李顯龍（Lee Hsien Loong）參加“一帶一路”高峰論壇。可是，即便如此，中新兩國關系近期開始呈現出回暖征兆。在東盟地區論壇上，中國大力稱贊新加坡作為東盟-中國關系協調國所發揮出的“積極的、建設性作用”。①Raul Dancel, “China lauds Singapore’s ‘positive’, ‘constructive’ role as Asean coordinator”, Th e Straits Times, August 6, 2017, http://www.straitimes.com/asia/se-asia/china-lauds-singapores-positive-co nstructive-role-as-asean-coordinator.

綜上所述，個別國家擔心如果因為南中國海問題與中國進一步交惡將導致更為不利的局勢，還有部分國家因為美國或者西方國家及國內政治的原因希望改善與中國的關系，所以出現了2016年7月以后中國與東南亞國家關系的戲劇性轉變。當然，中國的經濟援助也是重要原因之一。另一方面，美國奧巴馬政府時期的重返亞太政策在特朗普執政后榮光不再。事實上，特朗普政府并不重視東南亞的戰略地位，至今也沒有出臺正式的對東南亞政策。對美國，或者說是對特朗普領導下的美國缺乏信任，導致眾多東南亞國家開始追求通過與中國改善關系而獲取實際利益。

由于各自不同的原因，幾乎所有東南亞國家都開始了對中國的接觸政策，但是這種現象并不能說明這是東盟一致決定的戰略行動。東盟內部一直因域內戰略問題，尤其是南中國海問題而呈現出分裂狀態。南中國海主權聲索國與非聲索國之間存在異議，各個主權聲索國也會因為戰略考量、國內問題、來自中國的潛在經濟利益等因素而保持不同的微妙立場。東盟的這種內部意見分歧自從2012年柬埔寨金邊東盟外長會議之后就日趨表面化。

2017年東盟外長會議就在東盟地區論壇召開前兩天舉行，此次會議上東盟的內部分化也表現得十分明顯。東盟會員國外長就會議結束后的主席聲明內容進行磋商時，越南積極游說敦促東盟各方在主席聲明中對中國在南中國海填海問題以及軍事化問題表明強硬立場。但是，包括輪值主席國菲律賓在內的其他東盟國家或許考慮到可能來自中國的壓力而并不愿意在主席聲明中就南中國海問題發難。②Martin Petty, “ASEAN communique stalls amid disagreement on South China Sea stance”, Reu ter, August 11, 2017, http://www.reuters.com/article/us-asean-philippines-idUSKBN1AL05R?il=0.越南的這種態度導致原計劃于東盟地區論壇期間舉行的中越外長會議被突然取消。③Kristin Huang, “China-Vietnam maritime tensions flare as foreign ministers meeting called off”,South China Morning Post, August 12, 2017, http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/artic le/2105828/china-vietnam-maritime-tensions-flare-foreign-ministers.

這種意見分歧難以輕易調和，導致東盟外長會議結束后沒有立刻發表主席聲明，而是在接下來召開的東盟外長擴大會議（ASEAN Post-Ministerial Meeting，ASEAN PMC）、東盟+3外長會議、東盟峰會外長會議、東盟地區論壇等系列會議全部結束后，才共同發布了一致聲明。在最后的聲明文件中沒有提及中國等特定國家，而僅是對南中國海填海問題、軍事化問題表達了憂慮。預計未來東盟的內部分裂與分歧將持續下去，尤其是在南中國海問題上。東盟在域內的戰略地位及影響力，取決于東盟自身在強國面前是繼續保持分化的態勢，還是以一個消除了分歧的整體發聲。

結 論

每逢東盟地區論壇召開期間，韓國政府和媒體都只是特別關注朝鮮半島問題，尤其是對論壇主席聲明如何表述半島問題十分敏感。這是在韓國特有的現象。朝鮮半島問題成為此次東盟地區論壇的核心議題實在出乎所料。除了韓國以外，其他所有與會國家及媒體都更為關注的是南中國海及美中戰略競爭問題，尤其是東盟地區論壇本身就是為了圍繞這些問題而組織召開的。朝鮮半島問題之所以能夠脫穎而出成為核心議題，與此次會議召開前朝鮮剛剛發射洲際彈道導彈，美國對朝鮮問題的重視，以及朝美關系的高度緊張這些特殊狀況密切相關。

隨著與朝鮮及朝鮮半島問題相關的緊張局面及對峙狀況不斷加劇，國際社會對文在寅政府柏林構想及新的對朝政策的關注度受到了一定的影響。雖然在東盟外長會議、東盟地區論壇的主席聲明中都提及了柏林構想的主要內容，即朝鮮半島永久和平問題，但是，除此之外，東盟地區國家再無暇更多地關注柏林構想。即便如此，韓國政府在未來的東盟地區論壇中需要繼續堅持新的對朝接觸政策。首先，有必要消除過去由于韓國政府單方面的要求而導致東盟域內國家對朝鮮半島問題的厭煩。其次，比起對朝鮮施壓譴責，開展和平對話更容易在東盟地區論壇以及東盟地區內部得到支持。菲律賓外長曾發表聲明表示，呼吁各方創造條件實現對話，同時指出東盟準備好在朝鮮半島問題上扮演建設性角色。這些表態與韓國新政府的對朝政策相呼應。目前，朝鮮的不斷挑釁導致對話難以在短時間內展開，所以韓國政府有必要保持軟硬兼施的策略——一方面與美國通力合作，對朝鮮的挑釁持堅決態度，另一方面通過東盟向朝鮮傳達愿意開啟對話的意愿。

因南中國海問題而一度面臨緊張局面的東南亞國家，在過去的1年里與中國的關系得到大幅恢復。即使算不上是新蜜月，也可以稱之為是新緩和。這是由中國對東盟的魅力攻勢，以及本屆美國政府對東盟相對的不重視態度所引發的。但是，東盟國家對中國的這種態度并不是永久的，甚至不是長期的。從一兩年前東盟與美國的關系就能看出，隨著局勢的變化，東盟成員國對強國的態度是多么變化無常。無論中國給予東盟多少援助，或是對東盟的影響力有多大，如果最終無法解決南中國海領土爭端這一根本性的安保、主權問題，中國與東盟之間的信任關系將始終存在無法逾越的障礙。

* 作者為韓國峨山政策研究院高級研究員。

（原載韓國峨山政策研究院《ISSUE BRIEF》，2017年8月17日）

解放軍外國語學院亞非語言文學專業碩士研究生 龐祉慧

95897部隊 李華東 譯