工傷保險基金先行支付后追償的實踐與思考

周文蓉 陸杏龍 蔡文星

（蘇州市人力資源和社會保障局 蘇州 215000）

工傷保險基金先行支付后追償的實踐與思考

周文蓉 陸杏龍 蔡文星

（蘇州市人力資源和社會保障局 蘇州 215000）

《中華人民共和國社會保險法》和新《工傷保險條例》確立了由工傷保險基金先行支付工傷保險待遇的制度，旨在保證工傷保險待遇及醫療費用支付的及時、有效，使得工傷職工的合法權益在用人單位及導致工傷的第三人不履行相關支付義務的情況下也能得到及時救助。但由于先行支付制度本身及設計上存在的缺陷，在實踐中給工傷保險行政機關及工傷保險基金帶來壓力和問題，導致該制度在實踐和操作過程中難以達到預期的立法效果。本文以蘇州市為例，對工傷保險基金先行支付后追償情況進行了總結分析，對存在的問題提出了初步的解決方案。

工傷保險；先行支付；基金追償

《中華人民共和國社會保險法》和新《工傷保險條例》規定，用人單位不參保繳費，拒不負擔工傷職工待遇的，以及由于第三人原因造成的工傷，第三人不支付工傷醫療費用或者無法確定第三人的，由工傷保險基金先行支付，代位追償。從各地開展工傷保險基金先行支付制度的實踐來看，既有積極意義，也存在負面缺陷問題。尤其是基金支付以后追償難，給各地人社部門及工傷保險基金帶來一定壓力和風險。

1 蘇州市先行支付后追償情況

工傷保險基金先行支付后追償制度實施以來，蘇州市包括各縣市、區受理的申請工傷保險基金先行支付的案例逐漸增多，而追償難度較大。未參保的企業或個體工商戶的職工發生工傷后，如企業或個體工商戶未給予工傷待遇，工傷職工初始往往會通過勞動爭議仲裁、法院訴訟等途徑維護自身的合法權益，但仍無法獲得工傷保險待遇的，只能申請通過工傷保險基金先行支付途徑取得賠償。雖然先行支付及時保障了工傷職工的待遇權益，但工傷保險基金為違法企業買單，給工傷保險基金安全運行帶來威脅。

1.1 先行支付數量遠大于追償成功數量

僅以蘇州市實施工傷保險先行支付后追償情況匯總為例，截至2016年，全市累計受理先行支付案件25起，多為經法院審理結束，判決社保先行支付。處結先行支付案件19起，共支付金額410.976萬元；已發生追償案件1件，追回金額5.1萬元。

1.2 先行支付案件主體為小微企業、個體工商戶

由于小微企業、個體工商戶考慮為職工參保會增加自身的經濟負擔，加上職工的參保意識又不強，未繳納工傷保險費，一旦發生工傷后，往往采取關閉、注銷企業，負責人逃逸的方式躲避賠償。

1.3 追償成功案例為社保部門與法院合作結果

在先行支付的19起案件中，僅追償到一起吳中區協潤紡織企業職工翟某的工傷保險基金先行支付賠償金5.1萬元。由社保經辦機構與局法律顧問合作，通過法律途徑尋找原5個股東等方式全力追討，最后由法院溝通協調，告知原企業股東如不返還工傷保險基金先行支付的社保基金，股東將面臨各種負面影響，讓其認識到事件的嚴重性以及違法成本，由于涉案金額較小，最終追償成功。但像這樣的案件只是個例，多數案件中用人單位注銷、股東逃逸，追償往往都無果而終，社保基金在工傷保險基金先行支付上面臨著“只支無收”的尷尬局面，給社保基金的待遇支付造成了較大壓力。

2 先行支付后追償問題分析

2.1 權利與義務不對等

按照社會保險權利與義務對等原則，繳納了工傷保險費的用人單位職工享受工傷保險待遇，而且工傷保險基金是由參保單位繳費形成的，實際的享受者理應是廣大參保職工。作為社保經辦機構，從理論上說無權將基金隨意支付給未參保繳費的用人單位或個人，未參保單位和個人如果享受工傷保險基金先行支付也是對參保單位和個人的不公平，不僅損害參保單位、參保職工的利益，也傷害了用人單位參保積極性，容易給人“參保不參保待遇一樣”的印象，變相鼓勵不參保，造成基金損失。

2.2 配套政策不完善

目前由于社會保險基金先行支付配套政策制定不完善，因此在政策落實的過程中，操作困難，后遺癥多。蘇州市雖然制定出臺了《蘇州市工傷保險先行支付業務操作辦法》，但只是社保中心內部的經辦流程，政策性和社會執行力不夠強。人社部門在處理社會保險基金先行支付的案件中都本著慎之又慎的態度，一方面要保證社會保險基金安全，另一方面要保證參保人員待遇順利支付，所以都面臨著不小的矛盾和壓力。

2.3 基金追償機制不完善

《中華人民共和國社會保險法》和《社會保險基金先行支付暫行辦法》雖然對社保經辦機構的追償規定了責令支付、簽訂協議、要求償還等方式，但這些方式缺乏執法效力和追償手段，強制力顯然不夠。并且在追償程序方面沒有作出詳細的合理設置。工傷保險基金先行支付后，按照法律規定，社保經辦機構可以向原用人單位法人或股東就工傷保險基金先行支付的賠償金進行代位追償，但是社保部門在追償過程中實際面臨的困難較大，受理的工傷保險基金先行支付案件多為老大難案件。一般用人單位在社保經辦機構追償前，職工就已經通過申請仲裁、法院訴訟等途徑向其追討過，并由人民法院通過資產凍結、拍賣等形式追討無果才會申請工傷保險基金先行支付，所以社保經辦機構再次通過法律途徑向用人單位進行追償，無論是力度還是成效都比較低，達不到預期效果。

2.4 基金安全有風險

國家為實施工傷保險制度，實行“以支定收、收支平衡”的原則。如果有大量的先行支付出現，必然導致基金收支不平衡，造成基金赤字，引發基金安全風險。按照社會保險法規定，社會保險經辦機構可向銀行和其他金融機構提出查詢用人單位或第三人存款賬戶，申請縣級以上社會保險行政部門作出劃撥應償還款項的決定，并書面通知用人單位開戶銀行或者其他金融機構劃撥其應當償還的數額。但事實上，社會保險經辦機構到銀行查賬是很困難的。銀行法和央行文件中沒有可為行政部門提供查詢客戶銀行賬戶的相關依據。而且，凡申請先行支付的都是經過勞動仲裁、法院裁定終結后，前期遇到執行難，才轉到社會保險經辦機構。從工傷事故發生到工傷待遇申請，一般走流程需要一兩年，等到手續齊全后，有的用人單位已經注銷，不知所蹤，或者第三人找不到或已無可執行財產等狀況，致使工傷保險先行支付面臨追償風險。另外，個人向第三方請求賠償后，如果工傷保險基金已經先行支付，經辦機構難以了解到事后具體的賠償情況。工傷保險基金先行支付后續追償過程中，法院雖會依據法律法規盡最大努力執行標的，但據了解，法院有結案指標，為快速處理案件，存在追償不力的情況，會直接出具執行終止（終結）裁定書，有些執行書內容模糊，執行力度不強，給社保經辦機構的后續追償帶來壓力。

3 實施好工傷保險先行支付后追償制度的思考

3.1 依法行政，努力做好工傷保險先行支付工作

工傷保險基金先行支付是社會保險法與《社會保險基金先行支付暫行辦法》（部長令第15號）的明確要求，針對蘇州市的實際情況，認真總結實踐經驗和分析問題，正確認識工傷保險先行支付工作。要以依法作為為基礎，防止被告不作為而影響全局；要以嚴格程序為經辦方向，從嚴把關；在目前省主管部門尚未有具體實施意見與辦法的前提下，暫以人民法院判決、裁定為基礎，制定實施蘇州市經辦實施流程，解決已經發生的問題和規避出現的風險，建立健全后續追償的機制，做到追償有為，既能讓先行支付這項救助工傷人員于危難的制度得到有效落實，又能確保工傷保險基金的按規運行。

3.2 堵住源頭，進一步擴大工傷保險覆蓋面

結合全民參保登記制度的落實，加強對企業參加社會保險的宣傳，重點以建筑企業、服務業、中小企業參加工傷保險為宣傳及整治重點，社保經辦機構督促未參保單位進行參保登記，進一步擴大工傷保險覆蓋面，做到應保盡保，實現職業人群全覆蓋。同時加強對用人單位社會保險征繳的監管，促使其依法履行參保責任。單位逾期拒不參保的，社保部門聯手勞動監察部門進行監督檢查。勞動監察部門對未參加社會保險的用人單位進行監督檢查并責令限期改正，對逾期拒不改正的用人單位予以行政處理。從而在源頭上堵住工傷保險漏洞，避免工傷保險先行支付后續追償案件的發生。

3.3 協同配合，建立多部門聯動機制

建立工傷保險基金先行支付后續追償相關聯動機制。社會保險經辦機構做出先行支付后，應積極進行追償，保障工傷保險基金安全運行。

一是人社部門內部相關職能部門要齊抓共管、上下聯動、條塊結合，加強勞動監察、仲裁、社保、工傷的綜合協調，對于職工工傷待遇要視同處理欠薪一樣，綜合處置，前期介入，避免和減少先行支付的發生。勞動仲裁部門受理職工因發生工傷而申請確認勞動關系的案件，及工傷保險部門收到未參保職工申報工傷時，應及時通報工商行政管理部門，防止用人單位惡意注銷工商登記以逃避工傷賠償責任，并及時通報勞動監察部門與社保經辦機構，對該單位不與職工簽訂勞動合同并參加社會保險進行監察執法，督促單位為職工參加社會保險，盡量控制先行支付情況的發生。

二是工傷保險基金做出先行支付后，在追償階段，社會保險經辦機構應與工商行政管理部門、公安、法院建立對接聯動機制，防止用人單位在追償期間惡意注銷工商登記，對第三人或用人單位逾期不償還工傷待遇的，移交公安部門處理，社保經辦機構向人民法院提起追償訴訟。法院、工商、稅務、金融等相關部門要通力配合，堵塞漏洞，實現被執行人信息共享，將追償執行真正落到實處。

三是建立社保誠信系統并與公共征信系統對接，將有能力支付而不支付的單位和個人列入征信體系，形成社會掣肘機制，遏制惡意逃避賠償行為。對拒不支付工傷待遇的單位，將失信信息報給市征信辦等部門，通過公共征信系統督促用人單位償還工傷保險基金代償金額。

[1]鄭功成.社會保障學[M].北京：中國勞動社會保障出版社,2005.

[2]鄭功成.社會保障概論[M].上海：復旦大學出版社,2008.

Practice and Consideration of Right of Recourse of Industrial Injury Insurance Fund

Zhou Wenrong, Lu Xinglong, Cai Wenxing(Suzhou Bureau of Human Resources and Social Security, Suzhou, 215000)

The social insurance law and the new industrial injury insurance ordinance established the system of advance payment, which is aimed at ensuring the timely and effective payment of work-related injury insurance and medical expenses, so that the injured workers can be rescued in time. However, due to the defects of the system itself and design, it brings pressure and problems to the industrial injury insurance administrative organs and the industrial injury insurance fund in practice, which makes it dif fi cult to achieve the expected legislative effect in practice and operation. Taking Suzhou as an example, this paper summarizes and analyzes the recourse situation after the advance payment of industrial injury insurance fund, and puts forward a preliminary solution to the existing problems.

industrial injury insurance, advance payment, right of recourse

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2017）12-64-3

10.19546/j.issn.1674-3830.2017.12.016

2017-10-27

周文蓉，江蘇省蘇州市人力資源和社會保障局副局長，主要研究方向：醫療保險、工傷保險。