資產(chǎn)評估機構(gòu)的法律風(fēng)險管理初探

田林

法律本應(yīng)成為比較理想的風(fēng)險預(yù)防手段，但是由于存在法律法規(guī)不健全、生產(chǎn)經(jīng)營者不懂法或者不守法的現(xiàn)象，企業(yè)法律風(fēng)險管理也就應(yīng)運而生。作者以資產(chǎn)評估法律法規(guī)為例，從如何完善立法、深刻懂法、嚴格守法的角度來探討資產(chǎn)評估機構(gòu)的法律風(fēng)險管理。作者強調(diào)資產(chǎn)評估行業(yè)必須直面解決法律法規(guī)體系還不夠健全的問題，積極配合行政機關(guān)梳理和修改行業(yè)管理規(guī)定，努力提高行業(yè)協(xié)會自律管理水平。

德國社會學(xué)家烏爾里希·貝克1986年出版的《風(fēng)險社會》曾經(jīng)風(fēng)靡一時，從哲學(xué)高度上引發(fā)了對于科技發(fā)展、政策變更等各種廣泛存在的社會風(fēng)險的關(guān)注和研究。用貝克的話說，“在風(fēng)險社會中，不明的和無法預(yù)料的后果成為歷史和社會的主宰力量”。力求維持穩(wěn)定狀態(tài)的法律，是明確而且可預(yù)料的，實際上理應(yīng)成為一種最大程度凝聚社會共識、合理引導(dǎo)公眾心理預(yù)期的風(fēng)險預(yù)防手段。但是，由于存在法律法規(guī)不健全、生產(chǎn)經(jīng)營者不懂法或者不守法的現(xiàn)象，企業(yè)就很容易因生產(chǎn)經(jīng)營活動不符合法律規(guī)定或者外部法律事件遭受損失，也就產(chǎn)生了研究企業(yè)法律風(fēng)險①國際律師協(xié)會(IBA)定義：企業(yè)法律風(fēng)險是指企業(yè)因經(jīng)營活動不符合法律規(guī)定或者外部法律事件導(dǎo)致風(fēng)險損失的可能性。管理的需要。

資產(chǎn)評估機構(gòu)與其他企業(yè)一樣，在企業(yè)設(shè)立和存續(xù)、合同訂立和履行等多個環(huán)節(jié)，在企業(yè)股權(quán)治理結(jié)構(gòu)、知識產(chǎn)權(quán)保護、人力資源管理、財務(wù)稅收等多個方面，都應(yīng)當注意進行法律風(fēng)險管理。同樣，這種法律風(fēng)險較少是法律本身帶來的，而是廣泛存在的社會風(fēng)險集中體現(xiàn)為法律問題，由于資產(chǎn)評估行業(yè)、資產(chǎn)評估機構(gòu)“不立法”、“不懂法”、“不守法”造成的。本文僅圍繞新頒布的資產(chǎn)評估法及其相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章，從如何完善立法、深刻懂法、嚴格守法的角度來探討資產(chǎn)評估機構(gòu)的法律風(fēng)險管理。

一、進一步完善立法，健全法律法規(guī)體系

經(jīng)歷十年磨一劍的努力，2016年7月2日資產(chǎn)評估領(lǐng)域的行業(yè)基本法——資產(chǎn)評估法由全國人大常委會四審?fù)ㄟ^，對于規(guī)范資產(chǎn)評估行為，保護資產(chǎn)評估當事人合法權(quán)益和公共利益，促進資產(chǎn)評估行業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。但盡管已經(jīng)有了資產(chǎn)評估法，仍然不能說資產(chǎn)評估行業(yè)、資產(chǎn)評估機構(gòu)已經(jīng)擺脫了“法律不健全”②白鴿：“如何規(guī)避我國資產(chǎn)評估風(fēng)險”，載《山西經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報》2013年6月第2期，第59頁。的問題。因為法律本身不是一個孤立的存在，而是需要在社會一系列相互關(guān)聯(lián)的制度支持下才能正常發(fā)揮作用。而且法律處于整個法律法規(guī)體系的金字塔尖，往往有些規(guī)定比較原則、缺乏可操作性，有待于下位法規(guī)進一步明確配套的具體規(guī)定。例如，資產(chǎn)評估法第三十九條規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門組織制定評估基本準則和評估行業(yè)監(jiān)督管理辦法。目前，為配合新頒布的資產(chǎn)評估法，財政部已于2017年4月21日制定并公布《資產(chǎn)評估行業(yè)財政監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱“監(jiān)督管理辦法”），并已于2017年6月1日起施行。為了做好資產(chǎn)評估機構(gòu)審批制到備案制的過渡管理工作，2017年7月14日財政部還簽發(fā)了《關(guān)于做好資產(chǎn)評估機構(gòu)備案管理工作的通知》。此外，法律明確要求制定的《資產(chǎn)評估準則——基本準則》，也正處在征求意見和進一步研究修改過程中。

但問題是，國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門并不僅僅是財政部一家，按照法律草案的說明，還有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、商務(wù)部等部門。資產(chǎn)評估法頒布以后，財政部門的配套規(guī)定已經(jīng)逐漸完備起來，但是其他部門尚未給予足夠的重視。僅以國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部兩個重要部門為例：（1）2016年11月25日國土資源部簽發(fā)了《關(guān)于貫徹實施〈中華人民共和國資產(chǎn)評估法〉的通知》，要求準確把握資產(chǎn)評估法的意義，“首次在法律層面上明確了國土資源主管部門是土地估價和礦業(yè)權(quán)評估的監(jiān)督管理部門，同時通過立法將不同專業(yè)評估管理統(tǒng)一到一部法律框架之下，既有利于統(tǒng)一標準和尺度，又有利于充分發(fā)揮各專業(yè)類別評估的作用”，并要求“各級國土資源主管部門要認真履行法定職責(zé)，依法加強對評估行業(yè)的監(jiān)督管理。一是要加強資產(chǎn)評估法配套規(guī)章制度建設(shè)。在《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》、《固體礦產(chǎn)地質(zhì)勘查規(guī)范總則》等現(xiàn)行基本準則、規(guī)程、技術(shù)標準的基礎(chǔ)上，研究修改完善土地估價和礦業(yè)權(quán)評估基本準則，對土地估價和礦業(yè)權(quán)評估專業(yè)人員和機構(gòu)的職業(yè)道德、評估程序、評估方法運用、評估信息披露等進行規(guī)范。二是要抓緊制定土地估價和礦業(yè)權(quán)評估監(jiān)督管理辦法，依法對評估機構(gòu)、評估專業(yè)人員、評估行業(yè)協(xié)會遵守法律法規(guī)、評估基本準則等情形開展監(jiān)督管理。”但是截止到目前，說好要制定的土地估價和礦業(yè)權(quán)評估監(jiān)督管理辦法仍然沒有出臺。（2）2016年12月6日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部簽發(fā)了《關(guān)于貫徹落實資產(chǎn)評估法規(guī)范房地產(chǎn)估價行業(yè)管理有關(guān)問題的通知》，明確自2016年12月1日起，對房地產(chǎn)估價機構(gòu)實行備案管理制度，不再實行資質(zhì)核準；設(shè)立房地產(chǎn)評估機構(gòu)，應(yīng)當符合資產(chǎn)評估法第十五條、第二十七條、第二十八條規(guī)定。明確根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，房地產(chǎn)估價人員繼續(xù)實行準入類職業(yè)資格管理，管理機構(gòu)、管理辦法保持不變，取得房地產(chǎn)估價師職業(yè)資格并經(jīng)注冊后方可從事房地產(chǎn)估價活動。但是，網(wǎng)上查到最新的《房地產(chǎn)估價機構(gòu)管理辦法》是2015年5月4日根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第24號修正的版本，仍然沒有根據(jù)資產(chǎn)評估法的精神進行相應(yīng)修改。《房地產(chǎn)估價機構(gòu)管理辦法》仍然規(guī)定“機構(gòu)名稱有房地產(chǎn)估價或者房地產(chǎn)評估字樣”，屬于立法過程中眾多評估機構(gòu)集中反映的對機構(gòu)名稱的不合理限制，不符合資產(chǎn)評估法第四十二條規(guī)定“評估行政管理部門不得違反本法規(guī)定，對評估機構(gòu)依法開展業(yè)務(wù)進行限制”的立法精神，亟需作出修改。

總之，“徒法不足以自行”，尤其是新法制定以后的宣傳教育和貫徹實施，非常需要執(zhí)法主體的密切配合、認真履職。資產(chǎn)評估法涉及到評估行業(yè)的多個行政管理部門，更是需要各有關(guān)部門按照新法的精神，重新制定新的行業(yè)監(jiān)督管理辦法，或者系統(tǒng)梳理修改以前的行政管理規(guī)定，使得依法行政落到實處，各專業(yè)領(lǐng)域的行政管理規(guī)定都協(xié)調(diào)統(tǒng)一到法律要求上來。正是出于維護法律權(quán)威和法制統(tǒng)一的目的，《立法法》第六十二條提出明確要求：“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機關(guān)應(yīng)當自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法律對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。有關(guān)國家機關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當向全國人民代表大會常務(wù)委員會說明情況。”資產(chǎn)評估法自2016年年12月1日施行以來，很快就滿一年時間，財政部以外的國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門也應(yīng)當積極履行職責(zé)，加快行業(yè)監(jiān)督管理辦法的制定，系統(tǒng)梳理并及時清理以往部門規(guī)章中與新法精神不一致的管理規(guī)定。

資產(chǎn)評估行業(yè)、資產(chǎn)評估機構(gòu)要獲得健康穩(wěn)定發(fā)展，就必須直面解決法律法規(guī)體系還不夠健全的問題，積極配合行政機關(guān)梳理和修改行業(yè)管理規(guī)定，努力提高行業(yè)協(xié)會自律管理水平，進一步修改完善以資產(chǎn)評估法為引領(lǐng)的資產(chǎn)評估法律法規(guī)體系，才能站在頂層制度設(shè)計的高度上規(guī)避政策變更和行政恣意的風(fēng)險。隨著民主立法、科學(xué)立法的推進，作為被監(jiān)管對象的行業(yè)協(xié)會和評估機構(gòu)等市場主體的聲音越來越受重視，在《資產(chǎn)評估法（草案）》四次審議修改過程中體現(xiàn)得非常明顯。草案一審稿確立的行政管理體制由財政部一家作為“國務(wù)院資產(chǎn)評估行業(yè)管理部門”變更為現(xiàn)在按照專業(yè)類別的多個“國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門”，“注冊評估師”變更為“評估專業(yè)人員”，評估機構(gòu)的設(shè)立由“核準”變更為“備案”等等。除了出于維護法制統(tǒng)一的考慮、經(jīng)過多方論證仍然保留了“資產(chǎn)評估法”的法律名稱以外，幾乎可以說草案審議過程中的所有尖銳意見都得到很好的協(xié)調(diào)解決。從評估行業(yè)長遠發(fā)展的角度講，資產(chǎn)評估法的順利出臺只是萬里長征的第一步，隨著經(jīng)濟社會和評估行業(yè)的快速發(fā)展，資產(chǎn)評估法等相關(guān)法律法規(guī)出現(xiàn)不適應(yīng)現(xiàn)實需要的情況時還要及時修改。一旦證明現(xiàn)在的行政監(jiān)管體制分散、混亂或低效，也應(yīng)當與時俱進修改法律將其變更為某個部門的統(tǒng)一監(jiān)管，一切都從評估行業(yè)健康發(fā)展的整體利益出發(fā)。立法是眾人之事，評估機構(gòu)法律風(fēng)險管理的第一步就是要以主人翁的態(tài)度，提高法律意識和立法敏感度，積極關(guān)注和推動資產(chǎn)評估法等相關(guān)法律法規(guī)體系的完善。

二、深刻理解法律，避免有意無意誤讀法律

一部法律在全國人大及其常委會審議通過以后，因為普遍采取公開公布的方式，任何公民和組織都不得借口不知道法律而不遵守法律。資產(chǎn)評估法公布以后，作為市場主體和被監(jiān)管對象的評估機構(gòu)尤其應(yīng)當積極主動學(xué)法、知法，明確哪些是法律禁止事項，避免無意間觸碰法律紅線而遭到處罰等不利后果。更進一步，評估機構(gòu)還應(yīng)當比一般的社會公眾更為深刻地理解法律，從法律條款的字里行間領(lǐng)會立法理念，避免有意無意誤讀法律所造成的風(fēng)險。以下面兩個問題為例，來談一下對資產(chǎn)評估法的深化理解：

第一，法律法規(guī)對資產(chǎn)評估機構(gòu)的內(nèi)部管理制度作出的規(guī)定，是否過于細化、影響了評估機構(gòu)的自主管理？

資產(chǎn)評估法第十七條規(guī)定：“評估機構(gòu)應(yīng)當依法獨立、客觀、公正開展業(yè)務(wù)，建立健全質(zhì)量控制制度，保證評估報告的客觀、真實、合理。”“評估機構(gòu)應(yīng)當建立健全內(nèi)部管理制度，對本機構(gòu)的評估專業(yè)人員遵守法律、行政法規(guī)和評估準則的情況進行監(jiān)督，并對其從業(yè)行為負責(zé)。”“評估機構(gòu)應(yīng)當依法接受監(jiān)督檢查，如實提供評估檔案以及相關(guān)情況。”監(jiān)督管理辦法進一步用整整一節(jié)規(guī)定了“機構(gòu)自主管理”，其中第十七條規(guī)定：“資產(chǎn)評估機構(gòu)應(yīng)當建立健全質(zhì)量控制制度和內(nèi)部管理制度。其中，內(nèi)部管理制度包括資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)管理制度、業(yè)務(wù)檔案管理制度、人事管理制度、繼續(xù)教育制度、財務(wù)管理制度等。”第十八條規(guī)定：“資產(chǎn)評估機構(gòu)應(yīng)當指定一名取得資產(chǎn)評估師資格的本機構(gòu)合伙人或者股東專門負責(zé)執(zhí)業(yè)質(zhì)量控制。”法律法規(guī)要對資產(chǎn)評估機構(gòu)的內(nèi)部管理制度作出規(guī)定的主要考慮是，在簡政放權(quán)、放低人員從業(yè)門檻的同時，“規(guī)范資產(chǎn)評估從業(yè)行為”立法目的主要靠加強對評估機構(gòu)的規(guī)范管理來實現(xiàn)，這也體現(xiàn)了資產(chǎn)評估法“放管結(jié)合”的立法理念③田林：“資產(chǎn)評估法立法理念解讀”，載《中國資產(chǎn)評估》2016年第9期，第8頁。。這種細化內(nèi)部管理制度的規(guī)定正是為了系統(tǒng)規(guī)范評估從業(yè)行為，避免評估機構(gòu)承擔(dān)不利法律后果而作的善意提醒，并不影響評估機構(gòu)的自主管理。對于資產(chǎn)評估機構(gòu)違反監(jiān)督管理辦法第十七條、第十八條規(guī)定的，監(jiān)督管理辦法僅僅明確由資產(chǎn)評估機構(gòu)所在地省級財政部門責(zé)令改正，并予以警告；資產(chǎn)評估法上也沒有規(guī)定相應(yīng)的行政處罰等法律責(zé)任。但這是否意味著，監(jiān)督管理辦法第十七條、第十八條規(guī)定可以不用認真執(zhí)行，等到省級財政部門責(zé)令改正時再做不遲呢？應(yīng)當認識到，要求建立健全質(zhì)量控制制度和內(nèi)部管理制度是風(fēng)險管理手段而不是目的，是應(yīng)當自覺遵守而不能妄加排斥的，例如資產(chǎn)評估機構(gòu)沒有建立人事管理制度本身并不遭受嚴厲的法律懲罰，但是以結(jié)果論，如果評估機構(gòu)“聘用或者指定不符合本法規(guī)定的人員從事評估業(yè)務(wù)的”，或者“對本機構(gòu)的評估專業(yè)人員疏于管理，造成不良后果的”，依據(jù)資產(chǎn)評估法第四十七條規(guī)定，要由有關(guān)評估行政管理部門予以警告，可以責(zé)令停業(yè)一個月以上六個月以下；有違法所得的，沒收違法所得，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

第二，法律規(guī)定的評估機構(gòu)的設(shè)立形式是相當復(fù)雜的，應(yīng)當如何理解和執(zhí)行，是否允許執(zhí)行中有所變通？

資產(chǎn)評估法第十五條規(guī)定：“評估機構(gòu)應(yīng)當依法采用合伙或者公司形式，聘用評估專業(yè)人員開展評估業(yè)務(wù)。”“合伙形式的評估機構(gòu)，應(yīng)當有兩名以上評估師；其合伙人三分之二以上應(yīng)當是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。”“公司形式的評估機構(gòu)，應(yīng)當有八名以上評估師和兩名以上股東，其中三分之二以上股東應(yīng)當是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。”“評估機構(gòu)的合伙人或者股東為兩名的，兩名合伙人或者股東都應(yīng)當是具有三年以上從業(yè)經(jīng)歷且最近三年內(nèi)未受停止從業(yè)處罰的評估師。”全國人大常委會法工委等有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)主編的《資產(chǎn)評估法釋義》中對于該條規(guī)定已經(jīng)有較好的說明，“八名以上評估師”是允許混搭的，例如包括兩名土地估價師、兩名礦業(yè)權(quán)評估師、兩名房地產(chǎn)估價師等，就可以設(shè)立同時進行土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、房地產(chǎn)估價等的綜合性評估機構(gòu)；并且明確法人股東可以參與設(shè)立公司形式的評估機構(gòu)，只要滿足三分之二以上的規(guī)定比例即可，也不影響評估機構(gòu)的人合性特點。還有兩個容易誤讀之處，需要澄清：一種誤解認為，評估機構(gòu)設(shè)立環(huán)節(jié)應(yīng)當符合資產(chǎn)評估法第十五條的規(guī)定，在以后存續(xù)期間如果發(fā)生變更，導(dǎo)致不符合設(shè)立條件的也并不違法。但實際上，評估機構(gòu)存續(xù)期間始終都應(yīng)當符合資產(chǎn)評估法第十五條的規(guī)定，依照資產(chǎn)評估法第四十七條第二款的規(guī)定，“評估機構(gòu)未按本法規(guī)定備案或者不符合本法第十五條規(guī)定的條件的，由有關(guān)評估行政管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，責(zé)令停業(yè)，可以并處一萬元以上五萬元以下罰款。”另外一種誤解認為，因為存在“一人多證”的實際情況，“八名以上評估師”可以理解為有八個證就可以了。雖然開展評估業(yè)務(wù)時，有多個證的評估師可以從事其資格證相應(yīng)的不同專業(yè)類別業(yè)務(wù)，但是在資產(chǎn)評估法第十五條明文規(guī)定“八名以上評估師”的情況下，打擦邊球解釋為“八證以上評估師”過于勉強，不符合法律規(guī)范評估機構(gòu)的本意。

三、嚴格遵守法律，克服以身試法的僥幸心理

明代政治家張居正曾說過這樣一句名言：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”如果有了法律而束之高閣，或者實施不力、滿足于做表面文章，公民或組織就會抱有違法也不會受處罰的僥幸心理，那么制定再多法律也無濟于事。黨的十八屆四中全會以來，社會各界對于“法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施”的認識日漸深化，嚴格執(zhí)法、認真守法的良好法治態(tài)勢已經(jīng)形成。評估機構(gòu)一定要端正態(tài)度，嚴格遵守法律，避免以身試法遭受到法律懲罰，尤其需要注意以下兩點：

一是要堅決拒絕虛假評估。資產(chǎn)評估法第四條第一款規(guī)定：“評估機構(gòu)及其評估專業(yè)人員開展業(yè)務(wù)應(yīng)當遵守法律、行政法規(guī)和評估準則，遵循獨立、客觀、公正的原則。”遵循獨立、客觀、公正原則，是資產(chǎn)評估機構(gòu)及其評估專業(yè)人員的安身立命之本。而且為了維護公共利益，起到防止國有資產(chǎn)流失的作用，法律、行政法規(guī)規(guī)定了要對國有資產(chǎn)等事項，依法委托評估機構(gòu)評估。這一法定評估制度的宗旨和價值，也正是基于立法機關(guān)對資產(chǎn)評估機構(gòu)及其評估專業(yè)人員能夠遵循獨立、客觀、公正原則的信任。相反的，虛假評估就像是一個毒瘤，違背了立法機關(guān)和社會公眾對資產(chǎn)評估機構(gòu)及其評估專業(yè)人員的信任，嚴重損害資產(chǎn)評估行業(yè)的權(quán)威和公信力，是必須要慎重對待和嚴肅處理的。資產(chǎn)評估法第四十五條規(guī)定了對相關(guān)評估專業(yè)人員終身禁止從業(yè)的嚴厲處罰，即：“評估專業(yè)人員違反本法規(guī)定，簽署虛假評估報告的，由有關(guān)評估行政管理部門責(zé)令停止從業(yè)兩年以上五年以下；有違法所得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，責(zé)令停止從業(yè)五年以上十年以下；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，終身不得從事評估業(yè)務(wù)。”因此，評估機構(gòu)應(yīng)當不存任何僥幸心理，堅決拒絕虛假評估，在委托人拒絕提供或者不如實提供執(zhí)行評估業(yè)務(wù)所需的權(quán)屬證明、財務(wù)會計信息和其他資料的，依法拒絕其履行合同的要求；在委托人要求出具虛假評估報告或者有其他非法干預(yù)評估結(jié)果情形時，果斷行使權(quán)利解除合同。

二是要防止積小錯成大過。有些評估機構(gòu)、評估專業(yè)人員法律規(guī)則意識淡薄，平時大過不犯小錯不斷，像這種情況在新法公布實施以后尤其應(yīng)當注意防微杜漸。資產(chǎn)評估法第四十九條規(guī)定：“評估機構(gòu)、評估專業(yè)人員在一年內(nèi)累計三次因違反本法規(guī)定受到責(zé)令停業(yè)、責(zé)令停止從業(yè)以外處罰的，有關(guān)評估行政管理部門可以責(zé)令其停業(yè)或者停止從業(yè)一年以上五年以下。”某一評估機構(gòu)有較為嚴重的違法行為，被有關(guān)評估行政管理部門同時予以警告、沒收違法所得并處罰款三種不同處罰的，不屬于資產(chǎn)評估法第四十九條規(guī)定的“一年內(nèi)累計三次”而增加責(zé)令停業(yè)等處罰的情形。但是，如果遭到有關(guān)評估行政管理部門警告，例如因為違反監(jiān)督管理辦法第十七條、第十八條等的規(guī)定遭到評估機構(gòu)所在地省級財政部門警告，達到“一年內(nèi)累計三次”的，就可以依據(jù)資產(chǎn)評估法第四十九條規(guī)定增加處罰，由有關(guān)評估行政管理部門責(zé)令其停業(yè)或者停止從業(yè)一年以上五年以下。