農村基層組織職務犯罪情況研究*
——以崆峒區人民檢察院的辦案為樣本

文◎崔曉暉** 羅旭強***

農村基層組織職務犯罪情況研究*
——以崆峒區人民檢察院的辦案為樣本

文◎崔曉暉** 羅旭強***

近年來，國家對民生領域，特別是“三農”問題更加重視，國家每年下撥的各項惠農資金達30多項，而“三農”資金兌付過程中發生的腐敗案件也是居高不下。越來越多的職務犯罪案件不斷滋生，并且呈現出新的形態，嚴重危害了國家各項惠農政策的實現，以及農村經濟發展的穩定。本文以崆峒區人民檢察院開展“保民生促三農”工作以來查處的農村基層組織職務犯罪案件為樣本，總結新變化，找出新原因，以期對如何預防農村基層組織的職務犯罪有所裨益。

農村基層組織 涉農職務犯罪 罪因剖析

一、涉農職務犯罪案件基本情況

近年來，平涼市崆峒區人民檢察院將查辦和預防農村基層組織領域內的職務犯罪作為檢察干警開展“聯村聯戶為民富民”，“保民生促三農”專項行動，維護社會和諧的重要抓手。2012年到2016年，崆峒區人民檢察院共立案偵查農村基層組織職務犯罪案件44件96人，其中2012年9件18人，2013年9件21人，2014年8件22人，2015年9件16人，2016年9件19人。農村基層組織人員的犯罪情況主要集中在以下幾個方面。

（一）在農村土地征用中的職務犯罪

我國《憲法》和《土地管理法》均規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償，土地征用是國家公共設施和公益事業建設需要的一項重要措施，由于土地資源的不可再生性，土地征收補償費用的低廉性，以及土地征用補償的不規范性，造成政府和土地管理部門、村級基層組織人員在土地征用過程中利用職權受賄、貪污的案件時有發生。反映農村基層組織人員貪污、侵吞、私分、挪用土地征收補償費的案件也逐年增多。

例如，李某貪污一案，李身為四十鋪鎮二十鋪村黨支部書記，在職期間，利用職務便利，采用將征用土地款及青苗補償費不入賬，違反財務制度支出的手段，非法侵占國家財務31361.57元。

又如，原平涼市四十鋪鎮二十鋪村出納衛某貪污一案，其將征地款兩筆共計111000元中的88005元，計入該村賬戶，將剩余的22995元未入村帳，私自侵吞據為己有，造成惡劣影響。

（二）農村基層組織人員在退耕還林工程中的職務犯罪

退耕還林是黨中央、國務院從中華民族生存和發展的戰略高度出發，為合理利用土地資源、增加林草植被、再造秀美山川、維護國家生態安全，實現人與自然和諧共進而實施的一項重大戰略工程。近年來，平涼市崆峒區把退耕還林還草作為當地農業結構調整的契機和農民增收的經濟點。實施退耕還林還草以來，已初步取得良好的社會、經濟和生態效益。

退耕還林指的是土地承包經營權人依據林業部門的規劃設計栽植苗木，經林業部門檢查驗收確定合格面積后，按照標準領取相關補助。由于林業干部有規劃、驗收的職權，村、組干部有機會提供尚未承包到戶和休耕的坡耕地，所以在整個退耕還林過程中，由于利益驅動，雙方互相利用、弄虛作假，違反退耕還林政策，騙取錢糧補助款。

2012年以來，平涼市崆峒區人民檢察院按照最高人民檢察院關于重點關注涉農專項資金檢查的指導精神，對區域所有涉及退耕還林項目的鄉鎮村組進行了走訪排查。查處了退耕還林過程中多起農村基層組織職務犯罪案件。

例如，崆峒區大寨回族自治鄉土谷堆村干部白某某挪用公款一案，其利用管理經手國家發放的退耕還林款、糧食補助款、農資綜合補助款等惠農資金，并將屬于該村集體土地面積上的退耕還林款7萬元存入個人賬戶。

又如，崆峒區大秦回族鄉大張村實施退耕還林工程中，時任該村委會主任的溫某某、計劃生育專職副主任的李某某，在規劃退耕還林土地面積過程中，從2004年至2008年，二罪犯私自侵吞國家撥付的退耕還林糧食補助金37120元。

（三）農村基層組織人員在工程建設領域中的職務犯罪

“建起一批工程，倒下一批干部”，這是多年來工程建設領域一個痛心疾首的老問題。近年來，隨著國家對“三農”問題的大力投資，城鎮化進程的加快和建設“熱度”的持續上升，農村房地產開發、工程建設項目中利潤相當可觀。盡管政府采取透明化的制度措施，大大減少了工程領域職務犯罪的機會，但在農村工程建設過程中，仍然存在很多問題，賄賂之風惡性蔓延。商業賄賂作為一種不正當競爭手段，漸漸演變成了工程建設領域通行的潛規則，嚴重擾亂了工程建設市場，腐蝕了一些農村基層干部，敗壞了社會風氣。

崆峒區人民檢察院近年來查辦的農村基層組織職務犯罪案件中，工程建設領域中的職務犯罪普遍增多，從項目審批立項到土地的出讓、征用，從工程預算到規劃設計，從工程施工招投標到辦理工程簽證，從材料設備選購到質量監督，從工程竣工驗收到工程款結算、竣工財務決算的諸多環節，都客觀的存在著產生職務犯罪的土壤和條件，稍有不慎，就容易滋生腐敗。

例如，崆峒區柳湖鄉涇灘村原黨總支書記賈某某、總支委員卯某某、村委會委員武某某受賄、職務侵占一案中，三人在任職期間，利用職務和工作的便利條件，從2006年11月至2010年12月間，在該村一社修建的單家川小區商品樓、安置樓工程中，違反規定，分別收受5名建筑開發商賄賂款368000元。造成極為惡劣的影響。

二、農村基層組織職務犯罪新變化

（一）農村基層組織職務犯罪領域更加廣泛

隨著國家惠農政策的落實完善，對農村改造建設的大力投資，農村經濟建設的快速發展，2008年以來，平涼市檢察機關立案查辦的農村基層組織職務犯罪案件，不但多發于土地征用，退耕還林等領域，并且逐漸向各領域如工程建設、交通、教育、醫療衛生、災后重建等新領域發展延伸。尤其是工程建設領域的職務犯罪尤為突出。近年來，經濟社會的快速發展對農村基礎設施建設提出了迫切要求，農村基層組織人員手中掌握著權力，對本轄區工程建設項目招投標、項目承包、資金撥付、工程款結算、施工現場管理、工程質量檢查、驗收等環節擁有決定權，但監督管理制約機制缺失或不健全，為違法違紀現象的滋生提供了溫床。如崆峒區人民檢察院2012年查辦的賈某某等三人受賄、職務侵占一案，三名犯罪分子就是在該村修建的商品樓、安置樓工程中利用手中權力謀取私利。

（二）農村基層組織職務犯罪涉及的金錢數額更越來越大

農村基層組織人員手中都掌握著一定的權力，權力在某些人眼中就意味著財富和利益，有權就用、能貪就貪、能占就占，涉案罪犯多采用虛報冒領、打白條、用虛假發票沖賬、直接挪用截留大量項目資金的手段，貪污、挪用、侵占國家財產，一些村干部對經手的所有資金都要“雁過拔毛”，十分猖獗。這些犯罪直接危害人民群眾特別是廣大農民的切身利益，嚴重影響農村地區的穩定，嚴重損害黨和政府的形象。2012年以來，平涼市崆峒區檢察機關立案偵查的涉農職務犯罪案件44件96人，為國家挽回了386.55萬元的經濟損失。通過分析發現，案件涉案金額呈逐年上升趨勢。

（三）農村基層組織職務犯罪造成的危害后果日趨嚴重

當前，農村基層干部職務犯罪從個案來看，其涉案金額相對集中，雖然其與領導干部經濟犯罪案件相比案值小得多，但是它們點多面廣，大多數案件與“三農”問題和農民群眾的切身利益密切相關，一旦處理不當和不及時，極易引起群眾上訪。

其危害性有四：一是損害了黨和政府在人民群眾中的形象，妨礙了黨和國家政策、法規的貫徹執行，嚴重影響了農村各項工作的正常開展。二是損害了農民群眾的利益。少數農村基層干部利用職務之便，在征地、農村基本建設等過程中貪污賄賂、挪用公款、坑農害農，使農民群眾蒙受了重大經濟損失。三是嚴重制約了農村經濟發展。由于少數農村基層干部利用手中的權力，自己撈錢，中飽私囊，缺乏帶領農民走上共同致富道路的事業心和責任感，致使一些農村經濟長期處于低迷狀態，影響了農村經濟的發展。四是嚴重影響了農村的社會安定和政治穩定。近年來，隨著農村基層組織人員職務犯罪案件的不斷增多，反映農村基層干部職務違法犯罪問題的農民集體和越級上訪事件也日趨嚴重，有些地方甚至發生了農民圍堵地方黨政機關的現象，造成了很壞的社會影響。

（四）農村基層組織職務犯罪中的合伙作案更加突出

“查出一案，帶出一串”，是當前職務犯罪中一個突出的特點，尤其是在土地征用，工程建設領域中，涉農土地征用工作程序比較復雜，涉及補償物的種類、性質各有不同，需要各環節相互配合。因此，罪犯往往采用聯手作案，集體合謀的方式，相互勾結，侵吞國家征地補償款。又如在工程建設領域中，項目工程牽扯到審批、預算、采購、監督等各個環節，只要有環節，就有人鉆空子，行賄受賄，請客送禮等許多違規行為出現意味著更多窩案，串案的滋生。以平涼市崆峒區檢察機關近年來查辦的涉農職務犯罪案件44件96人為例，其中窩案，串案占總案件的44%之多，且呈現越來越嚴重的態勢。如2012年查辦的3件農村基層組織人員職務犯罪案件就均為窩案、串案。其中大秦回族鄉大張村實施退耕還林中，1案牽扯2人、大秦回族鄉大秦村退耕還林工程，1案3人、索羅鄉張樹村在開展“5·12”汶川地震災后農房重建補助工程中1案4人。如，大秦回族鄉大秦村退耕還林工程一案，犯罪分子秦某某三人共同商議，利用擔任村干部的職務之便，將多出的本應屬于集體的退耕還林地79.5畝，分別虛列在秦某智名下26畝、秦某亮名下28畝、秦某祥名下25.5畝。從2004年至2010年，三人共套取國家專項資金退耕還林補助款8.66萬元。這些窩案、串案的發生為國家及社會造成較大的經濟損失，社會影響惡劣。

三、農村基層組織職務犯罪的罪因剖析

（一）相關立法存在缺陷

雖然修訂后的《刑法》及有關司法解釋采取了列舉式規定，將村干部在從事某些行為時可界定為“其他依照法律從事公務的人員”。但在司法實踐中，由于村級組織職能繁多，“公務”與“村務”、“黨務”錯綜混雜，難以區分，因而造成主體難分、罪名難定、管轄權無法明確的窘境。當一部分農村基層組織人員利用職權涉嫌犯罪時，對其管轄權的不明確，是造成打擊此類人員職務犯罪不力的一個重要因素。

（二）權力過分集中，監督不到位

農村基層組織職務犯罪人員職位不高，權力卻不小，在重大事項上一人說了算。在處理具體事務中，村委會主要負責人擁有較大的決定權，有關的決策人員，經辦人員也具有自主權，出現了村級權力個人化、個人權力私有化的現象。權利失去監督必然導致腐敗，農村基層更是如此，從目前的體制來看，政府部門還沒有建立起對村委會日常工作進行監督檢查的機制，也未開展對村委會財務管理進行定期或不定期審核監督工作，導致對村委會權力行使的制約及監督不到位。

（三）法律意識淡薄，個人素質較低

從近年來所查處的農村經常組織案件中，初中以下文化程度人員占1/2，有些農村干部缺乏應有的從政道德修養，法律意識淡薄，自律意識薄弱，“有權不用，過期作廢”的錯誤思想嚴重，將權力作為以權謀私的工具。例如在土地征用中，有的罪犯認為自己從事土地管理工作很辛苦，用“土地補償款”給自己購買通訊工具，交通工具，報銷個人費用等行為是理所應當的。在被查處的村干部中，絕大部分僅有初中文化程度，他們將當官作為牟利發財的捷徑，加之法律觀念淡薄，存在僥幸的冒險心理，認為即使被發現查處，也可以拒不承認或者大事化小，小事化了，從而導致其敢于借工作之便，采用各種手段，達到貪占公款的目的。

（四）警示宣傳教育不到位

近年來，我們一直在搞普法教育和宣傳，并取得了一定成效，公民的法制觀念和各級黨政組織依法行政的水平有所增強。但是，全面的普法活動還沒有貫穿到廣大農村和基層組織人員中去，使得一些農村基層組織人員法律意識淡薄、責任意識弱化，致使貪污受賄職務犯罪案件屢屢發生。

*本文系甘肅省人民檢察院2017年課題“涉農職務犯罪法律適用問題研究”之主要成果。

**甘肅省平涼市崆峒區人民檢察院檢察長［744000］

***甘肅省平涼市崆峒區人民檢察院法律政策研究室主任［744000］