公安邊防部門(mén)“三非”外國(guó)人管理法律問(wèn)題研究

李 麗

(公安邊防部隊(duì)士官學(xué)校，云南 昆明 650214)

公安邊防部門(mén)“三非”外國(guó)人管理法律問(wèn)題研究

李 麗

(公安邊防部隊(duì)士官學(xué)校，云南 昆明 650214)

當(dāng)前，外國(guó)人非法入境、非法居留、非法就業(yè)現(xiàn)象日益突出，以部分周邊國(guó)家人員為主的“三非”外國(guó)人數(shù)量逐年增長(zhǎng)，并由我國(guó)沿邊沿海地區(qū)向內(nèi)地?cái)U(kuò)散，對(duì)公安邊防管理的影響越來(lái)越大。針對(duì)公安邊防部門(mén)“三非”外國(guó)人管理工作存在的執(zhí)法依據(jù)內(nèi)容滯后、處罰力度偏輕、執(zhí)法效率低、打擊處理難等問(wèn)題，提出完善法律依據(jù)、加大執(zhí)法力度、加強(qiáng)執(zhí)法建設(shè)、完善執(zhí)法合作的應(yīng)對(duì)措施。

公安邊防部門(mén)；“三非”外國(guó)人；邊境管理

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放程度不斷加大，綜合國(guó)力持續(xù)上升，舉世矚目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就引發(fā)了外籍人員入境潮，中國(guó)已成為亞洲地區(qū)最受外國(guó)人歡迎的國(guó)家之一。國(guó)際移民組織發(fā)布的《世界移民報(bào)告2015：移民和城市——管理人口流動(dòng)的新合作》指出，作為新的國(guó)際移民目的地，中國(guó)的國(guó)際移民總量在2000—2013年期間，增長(zhǎng)了超過(guò)50%。與此同時(shí)，由于大部分邊界線缺少天然屏障，邊境地區(qū)跨境民族多，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性短缺等原因，沿邊沿海地區(qū)外國(guó)人的非法入境、非法居留、非法就業(yè)(以下簡(jiǎn)稱“三非”)現(xiàn)象也日益突出，呈現(xiàn)出數(shù)量逐年增長(zhǎng)、來(lái)源以周邊國(guó)家人員為主、范圍由沿邊沿海地區(qū)向內(nèi)地滲入等新特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)出入境秩序和社會(huì)治安等方面造成了很大影響，引發(fā)了社會(huì)各界的高度關(guān)注。

公安邊防部門(mén)處在打擊、管理“三非”外國(guó)人的第一線，在解決“三非”外國(guó)人問(wèn)題方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成績(jī)。但由于我國(guó)邊界線長(zhǎng)、對(duì)外開(kāi)放口岸多，公安邊防部門(mén)難以全線設(shè)防，相關(guān)法律法規(guī)也存在不少問(wèn)題和缺陷，“三非”外國(guó)人管理仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，形勢(shì)不容樂(lè)觀。

一、我國(guó)沿邊沿海地區(qū)“三非”外國(guó)人概況

依據(jù)“推拉”理論和新古典經(jīng)濟(jì)均衡理論，國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡是移民產(chǎn)生的根源。我國(guó)14個(gè)毗鄰國(guó)家多為政局動(dòng)蕩或經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家，而我國(guó)社會(huì)環(huán)境安定、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，吸引大量周邊國(guó)家人員入境并在沿邊沿海省份非法滯留。東北三省是朝鮮籍非法入境人員主要聚集地，云南、廣西的“三非”外國(guó)人主要來(lái)自毗鄰的緬甸、越南，廣東、福建、江蘇、浙江、山東等沿海地區(qū)以越南籍“三非”人員為主。沿邊沿海地區(qū)“三非”外國(guó)人主要特點(diǎn)有：(1)我國(guó)“三非”外國(guó)人數(shù)量逐年增長(zhǎng)。據(jù)出入境管理部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2001—2005年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)共查處“三非”外國(guó)人12萬(wàn)余人；2006—2009年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)共查處“三非”外國(guó)人14萬(wàn)5千余人，39 420人被遣返出境。“三非”外國(guó)人以我國(guó)周邊國(guó)家人員為主，“三非”案件涉案人員以與我國(guó)接壤的朝鮮、越南、緬甸等國(guó)家人員居多。2016年2月至2017年7月，廣東、廣西、云南、新疆等地公安邊防和出入境管理部門(mén)在公安部部署下開(kāi)展了打擊粵港邊界偷渡活動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，截止2017年2月，累計(jì)查處外籍非法入境者超過(guò)4萬(wàn)人，其中絕大部分為越南、緬甸籍人員[1]。(2)“三非”外國(guó)人逐漸滲入內(nèi)地。以往“三非”外國(guó)人主要集中在吉林、云南、廣東、廣西等沿邊沿海地區(qū)和北京、上海等一線城市，近年來(lái)，這些地區(qū)和城市的“三非”外國(guó)人在數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，還呈現(xiàn)出向內(nèi)地滲入的勢(shì)頭。以云南省保山市為例，長(zhǎng)期以來(lái)，邊境跨國(guó)婚姻導(dǎo)致的非法居留主要發(fā)生在保山市所轄邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)的同一跨境民族之間，但近年來(lái)，遠(yuǎn)離邊界線地區(qū)的跨國(guó)婚姻數(shù)量急劇增長(zhǎng)，覆蓋范圍變得更廣泛。目前，保山市所轄的五個(gè)縣區(qū)都有分布，尤其是騰沖和龍陵兩縣，而且兩縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)中邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)跨國(guó)婚姻的數(shù)量還沒(méi)有其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)多，通婚雙方也由同一民族發(fā)展為越來(lái)越多的不同民族之間的通婚[2]。

二、“三非”外國(guó)人引發(fā)的公安邊防管理主要問(wèn)題

當(dāng)前，在出入境邊防檢查和邊境管理領(lǐng)域，“三非”外國(guó)人管理問(wèn)題日益凸顯。

(一)破壞出入境管理秩序

外國(guó)人必須持有合法有效的護(hù)照、簽證或其他入境許可，如邊民證、海員證等，經(jīng)公安邊防檢查機(jī)關(guān)查驗(yàn)，加蓋驗(yàn)訖章之后，才能進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)。很多“三非”外國(guó)人不持合法、有效證件，逃避檢查，為了經(jīng)邊境小道非法進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)，破壞了國(guó)家正常的出入境管理秩序。

(二)危害邊境治安秩序

一些“三非”外國(guó)人由于沒(méi)有謀生技能，為了維持生計(jì)，在邊境地區(qū)從事賣(mài)淫、盜竊、搶劫、販毒、拐賣(mài)人口等違法犯罪活動(dòng)，對(duì)沿邊沿海地區(qū)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)治安秩序造成了嚴(yán)重的危害。例如緬甸自2011年以來(lái)，先后通過(guò)大赦釋放了數(shù)萬(wàn)名服刑人員，每次大赦之后云南德宏邊境地區(qū)的治安案件和刑事案件發(fā)案率都會(huì)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，主要原因就是其中一部分人出獄后流竄至中國(guó)境內(nèi)從事違法犯罪活動(dòng)。根據(jù)德宏某公安邊防派出所統(tǒng)計(jì)，該所接處警案件中有將近一半涉及“三非”外國(guó)人，可見(jiàn)“三非”外國(guó)人對(duì)邊境地區(qū)社會(huì)治安秩序的影響不容忽視。

(三)帶來(lái)人口管理難題

在公安邊防轄區(qū)居留的“三非”外國(guó)人不按法律規(guī)定到公安機(jī)關(guān)辦理、交驗(yàn)居留證件，散居于出租屋、賓館、單位宿舍或親戚朋友家中。公安邊防派出所對(duì)于外國(guó)人的居留管理比較被動(dòng)，民警對(duì)轄區(qū)“三非”外國(guó)人情況，底數(shù)不清，情況不明，失控漏管，致使很多外國(guó)人在公安邊防轄區(qū)得以長(zhǎng)期非法居留。而很多與中國(guó)邊民通婚的鄰國(guó)人員，由于不能提供有效證件，無(wú)法辦理婚姻登記手續(xù)和準(zhǔn)生證，所生子女也因?yàn)槠錄](méi)有結(jié)婚證和準(zhǔn)生證無(wú)法落戶。這些情況長(zhǎng)期大量存在，給公安邊防派出所的人口管理帶來(lái)巨大難題，難以及時(shí)準(zhǔn)確掌握轄區(qū)實(shí)有人口情況。

三、公安邊防部門(mén)“三非”外國(guó)人管理的執(zhí)法難點(diǎn)

公安邊防部門(mén)是國(guó)家部署在對(duì)外開(kāi)放口岸和沿邊沿海地區(qū)的一支重要武裝執(zhí)法力量，預(yù)防、減少和消除“三非”外國(guó)人問(wèn)題，是公安邊防部門(mén)依據(jù)職能管轄和地域管轄必須承擔(dān)的法定職責(zé)。然而，在“三非”外國(guó)人管理過(guò)程中，由于相關(guān)法律體系建設(shè)和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)相對(duì)滯后,使公安邊防部門(mén)的執(zhí)法實(shí)務(wù)面臨很多障礙。

(一)法律法規(guī)未成體系，內(nèi)容普遍滯后

我國(guó)“三非”外國(guó)人管理的法律依據(jù)除在《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》(以下簡(jiǎn)稱《出境入境管理法》)中較為集中外，更多散見(jiàn)于其他法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中，松散的立法結(jié)構(gòu)削弱了“三非”外國(guó)人管理法律制度的嚴(yán)肅性和統(tǒng)一性。且在《出境入境管理法》實(shí)施之后，除了《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》，一直沒(méi)有配套的實(shí)施細(xì)則出臺(tái)。《云南省中緬邊境地區(qū)境外邊民入境出境管理規(guī)定》《云南省中越、中老邊境地區(qū)人員出入境管理規(guī)定》和《廣西壯族自治區(qū)中越邊境地區(qū)人員入境出境暫行規(guī)定》等地方部門(mén)規(guī)章，缺乏上位法依據(jù)。當(dāng)前我國(guó)的“三非”外國(guó)人管理出現(xiàn)了很多新情況、新問(wèn)題，以上這些法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章在某些方面，已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實(shí)需要，法律滯后性問(wèn)題日益突出。

(二)法律規(guī)范沖突明顯，處罰力度偏輕

《中華人民共和國(guó)刑法》《出境入境管理法》《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等都對(duì)外國(guó)人非法入境、非法居留和非法就業(yè)等行為進(jìn)行了規(guī)制，但對(duì)同一行為處罰的規(guī)定各不相同，且普遍較輕[3]。以同與越南接壤的廣西、云南兩省的規(guī)定為例，對(duì)非法入境的外國(guó)人，廣西規(guī)定的最低罰款數(shù)額是一千元以上，云南的規(guī)定區(qū)分了非法進(jìn)入邊境縣(市)和非法進(jìn)入內(nèi)地兩種情況，罰款的最低數(shù)額分別是十元以上和五百元以上。處罰幅度相差如此之大，各地的公安邊防部門(mén)在執(zhí)法中必然出現(xiàn)“同事不同罰、同事不同辦”的現(xiàn)象。此外，《出境入境管理法》第80條確立了外國(guó)人非法就業(yè)方面的法律責(zé)任，處罰力度相較于1994年《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》有所提高，但如果考慮到通貨膨脹、物價(jià)提高等因素，其實(shí)處罰力度并不算大。在日本，非法就業(yè)會(huì)被判罰不超過(guò)3年的勞役或有期徒刑，或不超過(guò)300萬(wàn)日元的罰款；加拿大對(duì)非法移民組織者的處罰是罰金1 000萬(wàn)加元或終身監(jiān)禁；而非法移民在英國(guó)會(huì)被處200英鎊罰金或半年以下的監(jiān)禁，或并處[4]。與這些國(guó)家相比較，我國(guó)對(duì)外國(guó)人非法居留、非法就業(yè)行為只規(guī)定了罰款和拘留，僅針對(duì)部分情節(jié)嚴(yán)重的偷越國(guó)(邊)境行為規(guī)定了刑罰處罰，使得“三非”外國(guó)人有恃無(wú)恐，不惜以身試法。

(三)執(zhí)法建設(shè)參差不齊，制約執(zhí)法效率

1．執(zhí)法人員水平參差不齊

一方面由于崗位輪換流動(dòng)性較大，人員的頻繁更替使執(zhí)法工作的延續(xù)性受到影響；另一方面由于部隊(duì)沒(méi)有建立健全系統(tǒng)的法律學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機(jī)制，導(dǎo)致部分官兵對(duì)“三非”外國(guó)人管理和出入境邊防檢查相關(guān)法律法規(guī)的理解把握不夠全面和深入，一線檢查員在情報(bào)收集、調(diào)查取證等方面能力相對(duì)薄弱，甚至不能滿足執(zhí)法工作的實(shí)際需要。

2．硬件建設(shè)水平有待提高

近年來(lái)，公安邊防部門(mén)大力推進(jìn)“四項(xiàng)建設(shè)”，但在硬件建設(shè)方面還有很多不足。第一是邊界隔離設(shè)施和監(jiān)控設(shè)施缺乏，很多邊界線沒(méi)有明顯標(biāo)志，隔離設(shè)施簡(jiǎn)陋甚至沒(méi)有隔離設(shè)施，如部分中緬邊界部分地段僅用竹籬笆隔開(kāi)，非法越界人員能夠輕易從竹籬笆上打開(kāi)缺口進(jìn)入我國(guó)境內(nèi)。第二是執(zhí)法信息化建設(shè)水平不一，制約工作質(zhì)量提升。出入境邊防檢查過(guò)程中查控工作和邊檢行政案件的辦理主要依托“梅沙系統(tǒng)”完成。但該系統(tǒng)沒(méi)有與各省、自治區(qū)和直轄市的警務(wù)綜合平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，對(duì)非法出入境人員行政處罰和對(duì)“三非”外國(guó)人治安處罰等新案(事)件發(fā)生后，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)相關(guān)部門(mén)及其他外國(guó)人管理職能部門(mén)無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享，在人員身份、違法記錄核查、案件性質(zhì)類(lèi)型研判、案件延伸、整合執(zhí)法力量協(xié)同辦案等方面難以形成合力。

(四)合作機(jī)制不健全，打擊處理難

1．拘留執(zhí)行難

雖然《出境入境管理法》中已經(jīng)明確規(guī)定對(duì)涉嫌違反出入境管理人員，可以拘留審查，情節(jié)嚴(yán)重的可處以行政拘留，但在實(shí)際工作中，公安邊防部門(mén)很少采用。一方面是由于公安邊防部門(mén)每天查獲的“三非”外國(guó)人數(shù)量很大，一次性查獲數(shù)十人甚至上百人的情況并不鮮見(jiàn)，拘留很可能造成場(chǎng)所不夠、經(jīng)費(fèi)短缺的問(wèn)題。另一方面根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第228條的規(guī)定，對(duì)外國(guó)人做出行政拘留、拘留審查或者其他限制人身自由以及限制活動(dòng)范圍的決定后，有一系列請(qǐng)示報(bào)告、內(nèi)部通報(bào)、對(duì)外通知等制度[5]，辦案時(shí)間長(zhǎng)、成本高，執(zhí)法效果卻微乎其微。因此，實(shí)際工作中，公安邊防部門(mén)更愿意采用警告或罰款的處罰手段。

2．移交遣返難

公安邊防部門(mén)遣返“三非”外國(guó)人難度較大。第一，雖然《出境入境管理法》確立了“三非”外國(guó)人的遣返制度，但對(duì)于遣送出境的具體程序和相關(guān)內(nèi)容沒(méi)有明確的規(guī)定，公安邊防部門(mén)要負(fù)責(zé)全國(guó)公安機(jī)關(guān)查獲的“三非”外國(guó)人的遣返工作，而被遣返人員的費(fèi)用承擔(dān)、執(zhí)行期限、出境口岸、遣返程序的中止等一系列問(wèn)題在《出境入境管理法》中都沒(méi)有涉及，影響了遣返制度在實(shí)際工作中的操作性。第二，很多“三非”外國(guó)人被查獲后拒絕提供真實(shí)身份信息，難以通過(guò)正規(guī)途徑移交遣返，只能從邊境小道、便道送出境外。但由于邊界線缺少天然屏障，來(lái)往十分便利，就出現(xiàn)了屢遣屢返的尷尬現(xiàn)象。第三，很多老百姓甚至地方政府認(rèn)為“三非”外國(guó)人能夠緩解部分地區(qū)的用工荒和結(jié)婚難等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，不應(yīng)該被嚴(yán)厲打擊處理，公安邊防部門(mén)要進(jìn)行遣返，執(zhí)法阻力大，如果處置不當(dāng)，極易引發(fā)群體性事件。

四、公安邊防部門(mén)“三非”外國(guó)人管理的法律思考

隨著我國(guó)“一帶一路”建設(shè)的實(shí)施和對(duì)外開(kāi)放程度不斷加深，必然會(huì)有越來(lái)越多的外國(guó)人來(lái)華，公安邊防部門(mén)在“三非”外國(guó)人的管理工作中面臨的形勢(shì)會(huì)更加復(fù)雜和嚴(yán)峻。只有順應(yīng)形勢(shì)，創(chuàng)新思路，不斷依法改進(jìn)和強(qiáng)化管理措施，才能適應(yīng)管理要求，更好地維護(hù)正常出入境秩序，保證沿邊沿海地區(qū)社會(huì)安全穩(wěn)定。

(一)完善法律依據(jù)

世界上很多發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)、日本、澳大利亞、德國(guó)等都制定了自己獨(dú)立的移民法，我國(guó)也應(yīng)當(dāng)建立符合國(guó)情的移民法律體系，解決伴隨國(guó)際移民而來(lái)的“三非”外國(guó)人問(wèn)題，與國(guó)際通行的移民法律制度接軌和統(tǒng)一。但鑒于我國(guó)的立法實(shí)際，目前還不具備制定統(tǒng)一移民法的條件。如果要制定統(tǒng)一的移民法，必然要引入“移民”的概念，現(xiàn)行的諸多相關(guān)法律法規(guī)就要面臨大面積的修改，立法成本太高。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)完善與《出境入境管理法》相配套的實(shí)施細(xì)則和相關(guān)解釋等出臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)由《出境入境管理法》向“移民法”的過(guò)渡。在此過(guò)程中，既要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的移民立法經(jīng)驗(yàn)，也要充分考慮我國(guó)的實(shí)際情況，避免不切實(shí)際的簡(jiǎn)單移植。

(二)強(qiáng)化剛性執(zhí)法，兼顧政策柔性適用

1．借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，加大處罰力度

違法成本低是公安邊防部門(mén)打擊“三非”外國(guó)人效果不佳的重要原因。在修改立法的時(shí)候，可借鑒其他國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，使處罰力度與違法成本和社會(huì)危害相稱，并降低偷越國(guó)(邊)境罪、組織他人偷越國(guó)(邊)境罪和運(yùn)送他人偷越國(guó)(邊)境罪入罪門(mén)檻。同時(shí)，可以將雇用非法入境外國(guó)人和介紹非法入境外國(guó)人工作等行為作為刑事案件處理，在立法上做出減少或消除“三非”外國(guó)人滋生環(huán)境的有效設(shè)計(jì)。

2．出臺(tái)變通政策，合理化解矛盾

云南、廣西等邊疆民族省區(qū)，可根據(jù)《出境入境管理法》第90條的授權(quán)，結(jié)合本地“三非”外國(guó)人管理工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)際，制定新的地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章，增強(qiáng)公安邊防部門(mén)對(duì)“三非”外國(guó)人打擊處理的可操作性[6]。同時(shí)，由于《中國(guó)邊民與毗鄰國(guó)邊民婚姻登記辦法》規(guī)定毗鄰國(guó)邊民與中國(guó)邊民在中國(guó)邊境地區(qū)辦理婚姻登記需提供的材料很多且難以辦理，對(duì)于很多非法入境的毗鄰國(guó)家邊民來(lái)說(shuō)根本無(wú)法提供，造成了大量事實(shí)婚姻及由此帶來(lái)的子女難以落戶問(wèn)題，如果不采取變通的政策，必然導(dǎo)致更多的社會(huì)問(wèn)題。因此，應(yīng)考慮制定符合各邊境地區(qū)實(shí)際情況的政策規(guī)定，逐步解決邊民非法通婚帶來(lái)的非法居留等問(wèn)題。在這方面，云南省已開(kāi)始了有益嘗試，先后出臺(tái)了《云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》和《云南省公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施細(xì)則(試行)》，解決了跨國(guó)婚姻所生子女的戶口登記問(wèn)題。對(duì)通婚的外方人員，現(xiàn)行的基本做法是由公安機(jī)關(guān)辦理“境外邊民臨時(shí)居留證”，或由其所在村委會(huì)出具證明，公安邊防派出所將其納入常住人口管理。與此同時(shí)，對(duì)非邊民之間的非法通婚及非法居留，堅(jiān)決依法予以遣返，避免管理失控。

(三)加強(qiáng)軟硬件建設(shè)，夯實(shí)規(guī)范執(zhí)法基礎(chǔ)

1．提高官兵執(zhí)法水平

加強(qiáng)執(zhí)法骨干的培養(yǎng)、保留與使用是執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的應(yīng)有之義。針對(duì)辦理“三非”外國(guó)人案件中可能遇到的辦案人員語(yǔ)言不通，法律法規(guī)應(yīng)用不熟悉，審查效率不高等問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)辦案人才隊(duì)伍建設(shè)，建立辦理“三非”外國(guó)人案件人才庫(kù)，制定入庫(kù)人才崗位任職、晉級(jí)調(diào)銜、薪酬津貼等方面的優(yōu)待政策。在培養(yǎng)、保留入庫(kù)人才的同時(shí)，依托公安網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)，讓他們?cè)诎讣k理和競(jìng)賽比武、案件巡查、案例講評(píng)、經(jīng)驗(yàn)交流等活動(dòng)中充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，引導(dǎo)廣大官兵提高執(zhí)法規(guī)范化、精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平，切實(shí)為辦理“三非”外國(guó)人案件提供人才支持與智力支持。

2．加強(qiáng)執(zhí)法信息化建設(shè)

第一，針對(duì)我國(guó)邊界線長(zhǎng)的實(shí)際，可借鑒美國(guó)構(gòu)筑邊界物理柵欄、裝配高科技電子設(shè)備等邊境執(zhí)法措施，在口岸和兩側(cè)便道、渡口、繞關(guān)避卡路段及勤務(wù)開(kāi)展不便的區(qū)域安裝紅外夜視儀、移動(dòng)電子眼、熱成像儀、監(jiān)控探頭等設(shè)備，全方位、無(wú)盲區(qū)地進(jìn)行監(jiān)控，達(dá)到全線設(shè)防的效果。第二，應(yīng)當(dāng)建立公安邊防部門(mén)和地方公安機(jī)關(guān)之間的信息渠道，提升執(zhí)法辦案效能。第三，探索在公安機(jī)關(guān)警務(wù)綜合平臺(tái)內(nèi)部開(kāi)發(fā)邊檢行政案件辦理模塊。一方面可以實(shí)現(xiàn)邊檢行政案件的網(wǎng)上辦理，另一方面，可以與梅沙系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，留存入境外國(guó)人的指紋等生物信息，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)信息的交流、融合。通過(guò)對(duì)查獲的“三非”外國(guó)人進(jìn)行信息比對(duì)，提高身份核查效率，使執(zhí)法工作真正實(shí)現(xiàn)流程化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、高效化。

(四)完善合作機(jī)制，不斷優(yōu)化執(zhí)法效果

1．加強(qiáng)與地方公安機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作

“三非”外國(guó)人管理涉及到公安機(jī)關(guān)多個(gè)部門(mén)，公安邊防部門(mén)有必要加強(qiáng)與其他公安機(jī)關(guān)、出入境管理機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作，互通信息，實(shí)現(xiàn)情報(bào)的共享，這是公安邊防部門(mén)高效打擊“三非”外國(guó)人的重要條件。辦案中發(fā)現(xiàn)有涉嫌犯罪的行為時(shí)，及時(shí)將案件移交主管機(jī)關(guān)。對(duì)于邊檢機(jī)關(guān)行政拘留執(zhí)行難的問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，形成良好的移交、接收工作機(jī)制，確保邊檢行政拘留處罰的決定、執(zhí)行正常實(shí)施，維護(hù)法律權(quán)威。

2．加強(qiáng)與國(guó)外邊防部門(mén)的溝通合作

“三非”外國(guó)人問(wèn)題具有涉外性，要想有效解決此難題，就離不開(kāi)與國(guó)外邊防部門(mén)的協(xié)作與配合。公安邊防部門(mén)應(yīng)當(dāng)鞏固深化與國(guó)外邊防管理部門(mén)的合作機(jī)制，聯(lián)合開(kāi)展整治“三非”外國(guó)人行動(dòng)。例如，2013年中越簽署三級(jí)邊防合作機(jī)制后，廣西公安邊防總隊(duì)充分利用現(xiàn)有會(huì)談會(huì)晤機(jī)制，及時(shí)向越南邊防部隊(duì)通報(bào)非法入境活動(dòng)情況，使越方逐步認(rèn)識(shí)到打擊非法出入境活動(dòng)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)。按照《中越陸地邊界管理制度的協(xié)定》和《中越陸地邊境口岸及其管理制度的協(xié)定》，越方與中方密切執(zhí)法協(xié)作，不斷加大對(duì)非法出入境活動(dòng)的打擊力度，進(jìn)一步優(yōu)化人員核查遣返機(jī)制：一方面大大縮短了非法入境人員的身份核查時(shí)限，由原來(lái)的42天縮短為7天；另一方面提高了口岸遣返比例，由原來(lái)的不足20%上升到現(xiàn)在的35%[7]。

[1] 粵港聯(lián)合反偷渡行動(dòng)成效明顯 將繼續(xù)緊密合作聯(lián)合打擊[EB/OL]．(2017-02-28)[2017-05-20]．http://news.xinhuanet.com/gangao/2017-02/28/c_1120546243.htm．

[2] 楊文英．中緬邊境跨國(guó)婚姻現(xiàn)狀分析：以云南保山市為例[J]．云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，26(3)：47-48．

[3] 羅剛.云南邊境民族地區(qū)非法移民問(wèn)題及其治理研究[M].北京:法律出版社，2012.

[4] 宋培培．外國(guó)人非法入境、非法居留、非法就業(yè)問(wèn)題的法律分析[D]．沈陽(yáng)：遼寧師范大學(xué)，2014：29．

[5] 公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定[EB/OL]．(2012-12-25)[2016-12-15]．http://www.mps.gov.cn/n2254314/n2254409/n2254443/n2254452/c3708279/content.html．

[6] 國(guó)務(wù)院法制辦公室政法司，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院.《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》釋義[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2012：249-250．

[7] 跨越國(guó)界的“握手”[EB/OL]．(2013-11-05)[2016-12-18]．http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2013-11/05/content_4990804_2.htm．

ResearchonLegalIssuesonManagingForeignersEngagingin“ThreeKindsofIllegalActivities”

LI Li

(NoncommissionedOfficerAcademyofBorderControlForce，Kunming，YunnanProvince650214，China)

Nowadays， there are more and more foreigners engaging in illegal entry， illegal residence and illegal employment in China.With the number of foreigners engaging in these illegal activities increasing and this phenomenon spreading from coastal areas to the inland， its impact on border management is becoming bigger and bigger.There are some problems concerning border control department’s management of foreigners engaging in “three kinds of illegal activities”， such as the outdated legal basis of law enforcement， light punishment， low efficiency of law enforcement， difficulty in cracking down.To solve these problems， this paper puts forward suggestions of consummating legal basis， intensifying law enforcement， strengthening the construction of law enforcement， and perfecting the law enforcement cooperation.

border control department; foreigners engaging in “three kinds of illegal activities”; border management

2017-04-20

李麗(1986— )，女(白族)，云南大理人，講師。

D631.46

A

1008-2077(2017)11-0009-05

(責(zé)任編輯杜彬)