優化公務員職務與職級并行制度研究*

董立人 李先廣 高 音

(中共河南省委黨校 河南 鄭州 450018)

優化公務員職務與職級并行制度研究*

董立人 李先廣 高 音

(中共河南省委黨校 河南 鄭州 450018)

在縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度改革是中央力推的一項重要改革。建立公務員職務與職級并行制度，就是通過相對分離職務與職級之間過于緊密的聯系，弱化職務對公務員待遇的影響，同時強化職級對待遇的決定作用。

公務員；職級并行；制度完善；激勵機制

在縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度改革是中央力推的一項重要改革。基層公務員晉升職務的需求與基層職務資源的稀缺，是一對永遠無法解決的矛盾。在縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度，就是通過相對分離職務與職級之間過于緊密的聯系，弱化職務對公務員待遇的影響，同時強化職級對待遇的決定作用。這樣一來，基層公務員可以在不解決職務的情況下，通過晉升職級直接改善待遇。

一、建立公務員職務職級并行制度的重要意義

職務指公務員所具有的頭銜稱謂，主要體現工作能力和職責大小，職務層次是根據工作繁簡難易、責任輕重大小、所需資格高低設置的。職級是指一定職務層次所對應的級別，主要體現資歷。根據中共中央組織部、人事部頒行的《公務員職務與級別管理規定》，公務員級別由低至高依次為二十七級至一級。

現行公務員法將職務與級別制度作為確定公務員工資待遇的依據，但占比兩成多的職級工資意味著職務晉升仍是公務員個人職業發展的唯一路徑，必然導致晉升矛盾日趨突出、基層公務員流失嚴重、隊伍不穩定、積極性缺乏等問題。雖然很多地區采取了規定服務年限等措施以留住基層公務員，但發揮和調動基層公務員積極性仍然面臨諸多問題。而公務員職務與職級并行的制度改革具有前瞻性，這是國家人事制度的完善與優化，更是機遇的體現。

首先，這一制度的建立，能夠在一定程度上打破基層公務員晉升的“天花板”，拓寬基層公務員上升空間。因為在公務員管理職務序列里面，領導職務的數量非常有限。不能晉升領導職務，可以晉升職級。職級和待遇掛鉤，為基層公務員拓展了職業發展的空間，或將改變基層公務員職務晉升“千軍萬馬擠獨木橋”的現狀。

其次，這一制度的建立，將改善長期扎根基層的公務員的待遇。由于我國公務員薪酬待遇主要與職務和職級捆綁，一個公務員職務職級的高低，與其收入關系密切。公務員目前工資制度是職務職級相結合，這次制度的設計，就凸顯了職級的激勵功能，使公務員的工資制度進一步完善。此前，一個在鄉鎮工作30年的科員的工資，甚至可能比不上一個工作剛剛滿5年但任副科級領導職務的本科畢業生，職務職級并行制度的建立，則可以有效地解決這一問題。

再者，建立了合理的職級上升通道，能在一定程度上減少“跑官要官”等不正之風，從源頭上減少腐敗現象。在縣以下機關工作的公務員，他們直接面對老百姓服務，是政府公共服務的提供者，他們工作成效的好壞，在很大程度上能夠體現黨在基層工作的政策落實情況。所以，調動他們工作的積極性是至關重要的。

二、公務員職務與職位并行存在的問題及其原因分析

(一)存在的問題

1．公務員管理過程中存在系列問題。一是參照管理單位登記工作有待徹底完成。《公務員法》實施后，有些參管單位在啟動參照管理登記工作過程中，許多遺留問題很難解決，矛盾比較突出。原有的部分老參管單位未啟動登記，基層要求登記的呼聲比較強烈。二是組織調整后的遺留問題難以解決。由于歷史、政策等原因，以前的老參管單位中，因組織調整有一些干部已經調入到行政機關擔任領導干部，這一部分人員尚未進行公務員登記；有一些干部從行政單位到非參管事業單位任職，他們大都在原單位進行了公務員登記，由于崗位的異動導致其失去公務員身份。三是部分涉改單位矛盾較為突出。在歷次的機構改革過程中，一些單位因職能調整導致部分人員失去公務員身份。

2．意見本身一些規定存在不合乎實際的問題。一是辦事員晉升科員級條件不太符合基層實際。文件規定，辦事員晉升科員須任職滿8年，級別達到二十五級，實際上新錄的公務員基本都是大專以上學歷，轉正定級后就是科員。但在村(社區)黨組織書記、村(居委會)主任中錄用為公務員的，基本上年齡偏大、學歷偏低(招考規定為年齡40歲以下、中專和高中及以上學歷)，他們雖然實際工作經驗豐富，但按規定試用期滿只能定為辦事員，等這批人8年后轉為科員(排除晉升職務的情況)年齡都快50歲了。二是年度考核晉升條件不太科學。文件規定，任現職級或職務期間，每有1個年度考核為優秀等次，任職年限條件縮短半年，每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限延長1年。一方面文件沒有規定一個適用年度，對于參加工作時間長的人，需要追溯很久以前的年度考核，根據目前的檔案管理情況，從1993年開始干部的年度考核表才正式進入個人檔案，再加上有的單位存檔資料不全或個人人事檔案信息不完整，經辦人調動頻繁等各種原因勢必會造成工作的難度和準確性。另一方面在以往的年度考核中，有的單位優崗評定大部分給了領導，有的單位優崗評定采取了“推磨子”的方式。對年度考核為基本稱職的人員，本來就影響了晉檔和晉級時間，這次又要延長任職時間，相當于打了“夾耳光”，基本稱職只代表當年的工作任務完成欠缺或表現不好，并不代表一直都表現不稱職。[1]

3．公務員激勵機制存在的問題。《公務員法》第十九條明確規定：“公務員的職務應當對應相應的級別”，“公務員的職務與級別是確定公務員工資及其他待遇的依據”。為完善公務員職務與級別相結合的制度，增加級別對公務員的激勵作用，2006年4月，《國家公務員職務與級別管理條例》頒布，將公務員級別由1993年《國家公務員暫行條例》規定的15級增加到現行的27級，并與綜合管理類的領導職務和非領導職務序列進行了對應，如縣處級正職(調研員)對應十八級至十二級，縣處級副職(副調研員)對應二十級至十四級。[2]

但是，在實踐中，級別的激勵作用并未得到體現。首先，公務員的實際待遇主要由職務決定。據統計，目前各地公務員工資構成中，職務工資整體占比近七成，級別工資僅占兩成。住房、醫療等待遇則均與職務掛鉤。其次，級別激勵力度不夠。主要體現在級別工資檔差太小，難以形成物質上的有效激勵。再次，職務和級別聯系過于緊密。級別主要由職務決定，未能體現職務與職級并行。

職級的激勵作用被弱化帶來的最突出問題，是公務員晉升通道過于狹窄。由于級別晉升不能帶來收入的明顯增加，使得公務員謀求職業發展只剩下一條通道，即綜合管理類的領導職務和非領導職務序列，通俗說就是“做官”。但是，職務是職權與職責的載體，受到機構規格、編制限額、職位等因素的限制，不可隨意設置。中央《綜合管理類公務員非領導職務設置管理辦法》更對非領導職務的職數做出嚴格規定，如規定縣級政府機關的主任科員和副主任科員職數不得超過鄉科級領導職務職數的50%。根據2013年底的統計數據，我國共有公務員717.1萬人。只有一條晉升通道，必然導致“僧多粥少”，“千軍萬馬過獨木橋”，尤其基層公務員的晉升空間更加有限。據統計，全國公務員隊伍中90%是科級以下干部，60%在縣鄉一級。

基層公務員是履行政府公共管理職能、對社會提供公共服務的主要力量，能否對其進行有效激勵，直接影響基層公務員隊伍的穩定性和政府工作的效能。當前基層公務員“一科難求”、晉升通道狹窄的現狀，一方面造成一些基層公務員“謀官”不謀事，一心向上看，不能踏實在本職崗位上發揮主動性創造性，另一方面導致許多基層公務員職業倦怠感明顯增加，工作消極被動，甚至大量流失。

4．公務員考核機制中存在的問題。考核是調整公務員職位、級別、工資，開展公務員獎勵、培訓、辭退的依據，在公務員管理中處于樞紐地位，但是我國的公務員在考核方面問題還比較多。公務員考核曾被許多基層領導干部稱為“世界級難題”，在年度考核上，許多單位的考核跟平常工作的勤勉度、工作成績，并沒有真正掛鉤，常常是“優秀”輪流當，不能體現出考核的激勵功能；年度不稱職和基本稱職的情況也非常少見，體現不出考核的“罰劣”功能。在平時考核上，由于公務員難以像企業職工那樣，以投入產出的數量、質量進行評價，因而雖然許多單位建立了平時考核制度，也往往流于形式，發揮不了應有的作用。

(二)公務員職務與職位并行存在問題的原因分析

1．職務職級設置及晉升保障尚不完善。首先，職務職級設置是按照職務和級別相結合的原則來使公務員職務層次與級別的對應關系達到規范化、標準化，也是建立健全公務員激勵機制的必要措施之一。但截止目前，還沒有一項明確具體的規定來使職務與職級的關系達到相對應以及怎樣具體實施。其次，職務職級并行需要有強大財政保障。職務職級并行法規的出臺，能夠更好地增強對公務員群體的激勵保障作用，但是公務員薪酬福利由國家財政負擔。隨著職級晉升制度的不斷完善，我國縣鄉兩級公務員約占全國公務員的近60%，這一群體不晉升職務也可以隨著級別的晉升而享受合理的待遇，在一定程度上加大了財政支出，部分財政困難的縣市可能出現一定的支出壓力。

2．配套的法規制度不健全。(1)沒有形成職位分類細節的法規。我國《公務員法》對公務員制度的分類模式只作了原則性規定，而具體的分類模式還是沿用多年前頒布的《國家公務員職位分類工作實施辦法》，這部辦法規定簡單且年代久遠，明顯落后于時代的步伐，操作性差。導致的結果是各地區、各部門按照自己對法規的理解進行職位設置以及選拔，造成各地區選拔標準不一，規范不一，區域和部門不同的公務員地位也不公平。[3]《公務員法》沒有明文規定專業技術類和行政執法類公務員的職務序列，而是說“根據本法由國家另行規定”，但相關的細則至今未出臺。具體規定的缺失，使得分類制度無法真正做到有法可依、落到實處。(2)職位分類與公務員其他制度仍未確立對應關系。公務員職位分類沒有與其他制度之間建立對應、協調的關系，會直接導致公務員基礎不完善乃至公務員整個制度的不通暢。公務員錄用工作沒有確切的規范標準，各單位沒有明確的職位說明書。通常是各機構確定崗位，由人事部門進行統一錄用工作，給尋租制造了機會；我國《公務員法》對公務員工資制度方面還沒有出臺配套法規，以保證職位分類切實與公務員福利掛鉤；職位分類中的職務晉升、績效考核制度目前實施的狀況還存在人治的現象，仍然需要以法規的形式確定下來。我國《公務員法》規定；“對一些專業性較強的職位和輔助性的職位可以實行聘任制”。但我國聘任制還處于起步階段，對聘任人員的范圍規定相對模糊，有必要進一步擴大聘任人員的比例。[4]

3．基層實際操作的復雜多變性。一是基層公務員登記的滯后性，公務員登記需縣、市、省層層審批，受環境、人事等諸多因素影響，造成登記數據耗時較長，在一定程度上影響了政策的有序實施。二是地方主義造成政策落實的難度。各地財政收支不平衡，個別縣區財力困難，造成“光審批不支付”，造成滯緩甚至空調。同時，審批通過后，后續工作缺乏明確的流程。三是基層工作人員本身情況的復雜性。由于歷史等原因，造成縣、鄉公務員登記管理不規范，給職位職級的推行造成了一定影響。如某鄉鎮，當時在之前鄉鎮換屆中，有村主任之前提任鄉鎮黨政機關，進入領導班子工作，公務員登記中由于身份學歷等問題，造成無法登記。

4．薪酬制度的不完善。公務員薪酬本應該體現兩方面的功能：一是報酬功能，一是激勵功能。前者是指公務員付出勞動完成工作，可以得到相應酬勞，后者是指工資還應體現“獎優罰劣”，激勵公務員把工作做得更好。現行公務員工資制度與市場經濟的發展不相適應，主要表現為：一是國家規定的工資標準所占工資的比重逐步降低，地方性補貼比重越來越大，標準工資的職能已被弱化。二是各職務之間工資差距較小，工資分配沒有拉開檔次，沒有完全打破計劃經濟條件下的“平均主義”束縛，工資分配內在的激勵和杠桿作用沒有得到充分發揮。公務員工資收入沒有建立起與地區經濟發展、物價水平、財政收入等相對應的工資增長機制；與企業相當人員之間缺乏工資平衡比較機制，公務員工資收入水平與社會同類人員的市場價位脫節，形成高端人才低于市場價位，而低端人才又高于市場價位的現象。

三、建立公務員職務與職位并行的長效機制

(一)建立合理工資增長機制并使之與職級相配套

1．實施薪酬配套改革。要將薪酬改革納入到整個公務員體制機制改革，甚至是整個收入分配改革當中。把重心放在“限高”、“提低”上。“限高”主要是限制灰色收入，更確切地說，是限制公務員工資中名目繁多的津貼補貼；“提低”主要是向基層公務員傾斜，向職務偏低，但業務能力強、承擔任務多的公務員傾斜。最終的目的是，縮小公務員上下級之間、地區之間的收入差距。配合建立職務與職級并行的制度，建立健全相應的工資待遇標準，創造一個當官不當官都能夠按有關程序和要求分別晉升職級的雙通道制度，讓那些雖未當官但承擔任務重、個人能力強、所做貢獻多的一般公務員，也能夠與當官的一樣晉升職級。比如，如何合理安排與各級職務相對應的職級，同時如何合理安排與職級相匹配的工資標準區間，將是完善公務員工資制度的重要內容之一。同時，要著力于使技術等級的薪酬水平能夠與行政序列保持平行，從而鼓勵基層公務員的多元化發展，向更艱苦和更需要的地方合理流動，避免千軍萬馬都去擠行政職務晉升的獨木橋。[5]

2．健全工資運行機制。包括調查比較機制、決定機制和正常調整機制以及宏觀調控機制。其中，調查比較機制就是《公務員法》規定的對“企業相當人員”的“工資水平調查比較”，將其“結果作為調整公務員工資水平的依據”的機制。這里，“企業相當人員”應該界定為“企業管理人員”，因為兩支隊伍的工作性質、特點具有可比性，國際上也基本是采取與企業管理人員工資水平橫向比較的方法。要定期對公務員和企業管理人員的工資水平進行調查比較，以此來作為決定公務員工資的重要依據。

在適當投入改革增量的基礎上理順多方面的分配關系。一要理順公務員內部的分配關系，包括縮小不同地區或同城不同部門公務員不合理的工資差距，同時合理拉開職務、級別工資最高、最低標準的差距，分配中向基層公務員適當傾斜；二要協調處理好與事業單位人員的分配關系，尤其是義務教育、公共醫療單位人員，要統籌研究安排事業單位人員工資改革和工資調整問題；三要理順機關在職人員工資改革與離退休人員調待遇的關系，其中尤其要協調處理好機關退休人員待遇調整與企業退休人員待遇調整的關系，防止引發新的矛盾。

(二)建立完善公務員分類管理制度

1．提高科學管理水平。公務員制度設計的出發點不僅是激勵，更是科學管理。現階段社會普遍關注“職務與職級并行”對提高待遇的意義，忽略了對公共部門人力資源進行科學有效管理的需求。公共行政學認為，全部人事行政制度的基礎和起點都建立在分類及標準之上，有效的人事行政離不開科學的人事分類。現代社會的政府管理工作龐雜繁復，需要依賴不同領域的專業技術人才完成。依然沿用粗放的干部大一統管理思路，將700多萬公務員均劃分到綜合管理類別，采用“一張卷子考天下”，不但造成晉升通道擁堵，更導致專業人才招不進、留不住、人崗不匹配等突出問題，嚴重影響政府管理效能。因此，必須嚴格依照《公務員法》規定，加快推進行政執法類、專業技術類公務員管理制度的建立，為廣大基層執法人員和部分專業技術類人員設計符合其職業特征與規律的職務類別，提高公務員隊伍的專業性。[6]

2．完善公務員分類改革。只有分類，才可能從根本上解決晉升通道擁擠的問題，增強級別激勵的有效性。級別不可能脫離職務序列單獨存在。根據現行分類，職級晉升僅僅是在綜合管理類的框架下，給公務員在職務晉升之外增設了一條職級晉升通道，作用必然有限。只有增加分類，設置除領導職務序列之外的多個職務層次序列，并與職級對應，才能進一步拓寬公務員的職業發展通道，實現“條條大路通羅馬”；也才能更有效地破除“官本位”思想，激勵更多公務員由“謀官”轉為“謀事”。深化分類管理，推進“職務與職級并行”，仍需完善多種配套政策。如：強化財政支持，大幅提升級別待遇和檔差，以增強其激勵作用；合理配置編制資源，推進新類別公務員積極“入軌”；調整干部人事政策規定，明確不同類別之間人員的對接轉換問題，等等。

(三)建立科學合理的公務員考核和評價體系

公務員的考核結果是作為職務晉升的重要依據。要創新考核評價體系，形成全方位、立體化的評價體系。例如，考核的標準要明確，具備可操作性，考核的具體量化標準要與分管的具體業務相結合，公務員所分管的具體業務工作量完成多少，完成的效果如何都要有具體量化的評價標準；考核的評價主體要有適度的獨立性，能夠擺脫人情關系的干擾，做出獨立的、客觀的判斷，考核的標準要與公務員的職務晉升、工資福利增減嚴格掛鉤，增強考核的公信力和嚴肅性，正真形成制度的剛性約束力。

(四)健全完善一套科學合理的執行方法

在執行該項政策時一定要嚴格按照中央的文件規定，不得擅自擴大范圍，不能搞變通，更不能把此項政策當成“福利”照顧個別人。在執行中一定要堅持用一把尺子的標準，特別是對縮短或延長任職條件的一定要嚴格執行相關規定。要盡量避免過去為升職務“跑官”，現在為“升級”而“跑級”。建立日常考核臺賬，為職務職級晉升提供參考材料，讓那些會做事、敢做事、做好事的公務員獲得應得的待遇。

健全完善全面可行的監督體系。強化監管，由單一監督向多方式監管轉變、對在實行職務與職級并行工作中產生的違法違紀行為要嚴厲查處。健全完善我國行政程序條例，通過制度來監督、規范公共權力運行。實行政務公開，建立接受投訴的快速機制，建立順暢的民意測驗機制，保障群眾民主監督的權利得以正常實現。

借鑒一些地方的成熟經驗。例如，深圳市人社局分析，隨著公務員人事制度改革的持續推進，人才流動機制也在暢通。深圳實行的聘任制公務員改革就為曾經鐵板一塊的人才流動找到了突破口。以聘任制公務員改革為例，聘用合同管理適度增加了公務員職業危機感，激發了活力。目前，全市有聘任制公務員6058人，約占深圳公務員總數的13%。聘任制公務員實行“社會養老保險加職業年金”相結合的養老保險制度，為公務員向社會流動掃清了社會保險的障礙。聘任制公務員與委任制公務員在身份和待遇上沒有任何差別，都使用行政編制，履行公務員權利義務，在職責權限、能力要求、職務升降等方面執行同樣的制度，而二者的差別體現在用人方式上，聘任制公務員實行合同管理，實行社會基本養老保險與職業年金相結合的退休保障制度，相對于委任制公務員，其退出機制更加靈活，這些經驗可以變通地運用到基層公務員改革中。

[1]楊花偉.現行干部職務職級制度存在的問題[J].領導科學,2003，(17).

[2]趙駒.我國公務員激勵機制存在的問題與對策研究[J].管理世界,2013，(4).

[3]馬建珍,竇澤秀我國公務員職位分類——制度的重新設計及規范實施[J].南京社會科學,2001，(7).

[4]何紅輝.我國公務員職位分類制度研究[J].湘潮,2016，(3).

[5]李建忠.建立公務員職務與職級并行制度的路徑選擇,人事天地，2013，(7).

[6]劉碧強.美英公務員分類管理制度演變及其啟示[J].中國石油大學學報(社會科學版),2013，(2).

(責任編輯：悠 然)

2017-06-26

董立人(1959- )，男，河南鄭州人，中共河南省委黨校、河南行政學院公管部副主任、博士、教授；李先廣，華北水利水電大學MPA碩士生導師。高音，中共河南省委黨校行管專業研究生。

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