新時期城市社區黨建工作：成效·問題·對策*
——基于江蘇省鎮江市京口區的調研

禹仁朋 唐金玲

(中共江蘇省委黨校 江蘇 南京 210009)

新時期城市社區黨建工作：成效·問題·對策*
——基于江蘇省鎮江市京口區的調研

禹仁朋 唐金玲

(中共江蘇省委黨校 江蘇 南京 210009)

基層黨組織是黨的全部工作和戰斗力的保證。改革開放以來，社區日益成為社會治理的重心、改善民生的依托、維護穩定的根基和基層民主建設的陣地。新形勢下，社區黨組織建設工作開展得怎么樣，直接關系著黨的凝聚力、影響力、戰斗力的發揮。近年來，江蘇省鎮江市京口區大力創新城市社區黨建工作，成效顯著。本文基于對京口區社區黨建的調研分析，希翼對新時期加強城市社區黨建進行有益探索。

社區黨建；社區黨組織；服務；鎮江京口

“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎”。[1]長期以來，基層黨組織在推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧中發揮了重要作用。習近平指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。”[2]“基礎不牢，地動山搖”，城市社區黨組織作為城市社會治理的神經末梢，是黨執政興國的重要根基。隨著我國改革開放的不斷深入和城市化進程的不斷加快，社區黨建必將成為今后基層黨建工作的重要內容。

一、鎮江市京口區創新社區黨建工作的成效

江蘇省鎮江市歷史悠久，文化底蘊深厚。京口區作為鎮江市的主城區，轄區面積126平方公里，人口約39萬。2016年全區共有各級黨組織622余個，轄區有2個鎮黨委、2個園區黨工委、4個街道黨工委。在42個城市社區中，有24個社區黨委，14個黨總支，4個黨支部，共有黨員12511名，其中社區黨員7035名。2010年以來，鎮江市京口區創新基層黨組織和黨員聯系服務群眾新方法，借助網絡平臺，探索社區黨建“兩網”[3]管理服務實踐新模式，進一步提高社區黨建實效和街道、社區黨組織服務水平。2011年11月28日劉云山同志到京口區視察時指出：“四牌樓街道江濱新村第一社區的‘網上居委會’非常好！這是一種服務形式的創新，適應現代人的需求，值得在全國進行推廣。”

(一)創建“兩網”治理服務機制，實現聯系服務群眾零距離

2010年以來，京口區積極創新社區治理方法，初步探索形成了在現實社會推行網格化治理、在虛擬社會實行網絡化服務的社會“兩網”治理服務機制。第一，建立健全“兩網”治理服務支撐體系。按照“地域相鄰、人員相熟、文化相近、構成相似”的原則，依托庭苑、樓棟、巷道，以200—300戶、800—1000人左右設置一個網格；在網格內建立黨小組，按網格區域，將居住相鄰的黨員組織起來，參與到網格治理服務中去，推行“三活、四清、五百家、六必訪”[4]的網格長工作法；依托網絡虛擬技術，開通“網上居委會”，實行“357”[5]工作制度和8小時之外即時服務。通過“便民服務所、信息直通車、矛盾化解站、文化大舞臺、黨務公開、黨團建設、網上黨支部、黨代表工作室”等特色便民板塊，初步構建治理服務體系。

(二)完善黨員干部直接聯系群眾機制，推動聯系服務群眾常態化

密切黨代表直接聯系群眾制度。建立健全各級黨委委員聯系代表、代表聯系黨員、黨員聯系群眾的“黨群聯系鏈”，促進黨代表作用發揮。第一，全面落實談心談話制度。組織領導干部與黨員談心談話，了解當前社區工作的困難與不足。第二，推進黨代表工作室建設。在街道(園區)、機關、企業、社會組織等領域普遍建立黨代表工作室。依托黨代表工作室，設立黨代表固定接待日，接待黨員群眾，收集意見建議。定期問政于民、問需于民、問計于民，拓展黨代表直接服務群眾的渠道。第三，落實黨代表工作制度。合理設置各有分工的黨代表工作小組，定期組織開展調查研究、工作視察、建言獻策等活動。第四，以構建基層服務型黨組織為抓手，認真落實服務群眾制度，組織黨員立足崗位實際開展承諾踐諾活動。通過提出承諾，公開承諾，履行承諾，評議承諾，加強黨員干部使命擔當。第五，強化各類黨組織結合自身實際開展工作。農村黨組織和黨員干部重點圍繞農業現代化建設，著力推進村集體增資、農民脫貧致富。社區黨組織和黨員干部重點圍繞和諧社區建設，構建扁平化管理、全社會參與的工作格局。機關事業單位黨組織和黨員干部重點圍繞轉變工作作風、完善公共服務，提升服務效能。

(三)整合社會資源，實現聯系服務群眾高效化

組建志愿團隊，加強服務隊伍建設。通過“京口先鋒”志愿服務活動，差額選出一批熱心社區工作、群眾公認、身體健康的黨員和積極分子，并根據個人意愿、個性特點等逐步建立以黨員為骨干，各級各類志愿者工作站、志愿者工作室為平臺，專業義工與社會志愿者相結合的志愿服務工作體系。突出便民利民，提升服務能力和水平。第一，提升信息互通能力。提升網格檔案數據質量，通過及時的采集、更新，健全完善12大類涉及居民自身信息的基礎性數據庫。實現對常住黨員和流動黨員分類管理、分類服務。第二，提升居民生活服務能力。充分利用綜合服務中心作用，通過網格、網絡、及時了解群眾需求，將黨建、民政、就業、城管、計生、綜治、社保等社區工作細化分解到每一個網格，將貼心服務送到居民身邊。第三，提升監督管理服務能力。建立智能管理平臺，對網格長、志愿者以及其他居民群眾日常生活中發現的問題，在第一時間進行處置，不斷提高工作效能。第四，著力提升特殊人群管控能力。實行特殊人群管理服務檔案動態管理，組織相關人員與特殊人員結對幫扶。第五，提升社區管理能力。規范網格基礎，加強社區管理，整合各方資源，做到用法、用心、用情三管齊下，堅持預防、調解、治理三措并舉，從源頭上防范和化解社會矛盾。

二、新時期社區黨建工作面臨的問題

鎮江市京口區探索城市社區黨建成效顯著，但調研中我們發現面對經濟社會發展的深刻變革，城市社區黨建在思想、組織、作風、制度等方面出現的弊病同樣突出，嚴重影響黨的先進性的發揮。

(一)個別城市社區黨員干部思想渙散，信仰缺失

黨的十八大以來，隨著黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”、“兩學一做”等一系列活動的展開，廣大黨員干部積極向黨組織靠攏，牢記黨的宗旨，履行黨員義務，積極參加黨的組織生活。但是隨著改革開放的不斷深化，社會主義市場經濟體制的發展和完善，社會組織形態和人們的生活方式都發生著深刻的變革。一方面，部分駐區單位黨員干部思想僵化，行政級別觀念嚴重，認為城市社區黨組織級別低，不愿意接受其屬地領導，甚至“不屑與社區為伍”。另一方面，部分城市社區黨員干部管理意識強烈，協調、溝通、合作、服務意識相對薄弱。當前，面對社會轉型時期的利益深度調整，國內外一些別有用心的群體和輿論對我黨惡意攻擊、歪曲抹黑，黨內“蒼蠅”、“老虎”的消極腐敗，無形中消逝著基層黨組織的公信力。加之新媒體時代的到來，“虛擬的網絡使得網民可以不受時空限制，進行自由的對話和表達，民眾自主意識的覺醒使得我黨在思想宣傳、民意整合、輿論控制等方面都提出挑戰。”[6]這都直接導致黨員群眾“政治認同感”和“政治歸屬感”降低。調研中我們發現，少部分黨員理想信念缺失，早已忘記自己入黨的初衷，思想境界不高，貪圖享樂。對黨中央最新理論成果的學習要求不高、學習時間不足、學習熱情不夠，對政治理論學習內容研究不深，存在走過場的現象。

(二)少數城市社區黨組織軟弱松散，規范不足

自2005年以來，隨著我國經濟體制改革的深化，城市化進程的加快，鎮江市黨員屬地化管理工作的開展，大量的“單位黨員”成為“社區黨員”，每個社區黨員數由十余名突然增加到上百名，社區黨建工作壓力倍增。通過調研我們發現社區黨組織基本能夠起到密切聯系群眾，宣傳黨的大政方針的積極作用，社區黨組織日常工作有序開展，會議記錄完備。但是社區黨組織生活質量有待提高，服務工作亟需加強。第一，城市社區黨組織運行“失靈”，日常黨組織生活“失效”。黨組織生活可有可無，支部會議記錄應付了事，對于基層黨組織會議的召開時間，支委會會議議程雖有規定，但對于如何有效開展組織生活，監督黨組織運行，一直模糊不清。第二，城市社區黨組織運行欠缺活力，“口袋黨員”、“隱形黨員”比比皆是，長期不交黨費，長期不參加組織生活的現象屢見不鮮，如何發揮共產黨員的先進性，確保流動黨員、退休黨員、退伍黨員、待業大學生黨員，主動參加組織生活，如何規范流動黨員的出口機制、進口機制成為城市社區黨建面臨的一大難題。第三，城市社區黨組織運行剛性不強，柔性不足。城市社區黨組織運行剛性不強，主要表現為各項規章制度執行的隨意化、平淡化、娛樂化和庸俗化；城市社區黨組織柔性不足，主要表現為黨組織在運行過程中過于強調條例規章的條條框框，忽視基層實際運行的效果。

(三)部分城市社區黨組織作風散漫，服務意識淡薄

隨著社會分工的細化，社區中的黨員干部不再是傳統意義上的旁觀者和裁判員，而是社區工作中的真實參與者和服務者，這對社區黨組織發揮綜合服務功能提出了更高的要求。城市社區組成人員復雜，人員素質參差不齊，加之基層工作煩雜多變，黨員干部在日常工作中，普遍存在服務意識淡薄的現象；自從黨中央的“八項規定”、嚴格糾正“四風”、簡政放權各項工作推進以來，透明規范工作模式便利人民群眾的同時也使得各方利益格局被打破，做事辦事無利可圖，缺乏內生動力，這直接導致部分社區黨員干部不愿做事，庸懶散漫現象嚴重，部分既得利益受損者直接表現為對城市社區黨建日常管理的排斥、不配合，消極厭倦情緒明顯。調研中我們發現，主觀上，部分黨員干部主動想事、謀事、干事的意識不夠，對黨組織決議落實存在不聞不問，不推不動，感覺“不出問題、差不多就行”的現象。實際工作中，廣大社區黨員干部面對城市化進程中出現的新問題，主動學習能力嚴重不足，停滯不前，工作中人浮于事。客觀上，如何針對黨員群眾個體的差異性，利益訴求的多元化，如何尋求普適性、廣泛參與性的方法和載體也是一大難題。

(四)城市社區黨組織制度建設逐步完善，但尚未形成完整體系

社區黨建工作的制度化、規范化是加強基層工作重要抓手，通過制度管人管事管權，才能管根本。鄧小平曾說：“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了。”[7]當前城市社區黨建工作尚處于初步探索階段，各項制度尚未形成完整體系。2011年5月以來，鎮江市京口區先后出臺《社區網格化管理服務實施意見》、《關于在全市城鄉社區全面推行網格化管理的意見》、《社區黨建文化建設指南》，取得明顯成效，但是在探索社區黨建過程中任重道遠。調研中我們發現城市社區黨組織運行缺乏統一規范，社區各部門權責設置不清，工作交叉、混亂、重疊，加之溝通協調機制的不暢，出現問題，各部門相互推諉扯皮，導致社區黨組織“越位”和“缺位”的現象嚴重。對于社區組織、居民之間的權利界定不清，極易引發爭議，造成社區工作的無序和低效。同時各地、各部門黨組織的運行也沒有切實有效的方法論，沒有形成特色鮮明的“品牌”，從而無法產生示范積聚效用。即使已經出臺的意見、指南、規定也過于籠統，缺乏切實可操作性，出現“牛欄關貓”現象。

(五)城市社區黨建工作隊伍建設有待強化，黨組織活動質量有待提高

當前，社區黨員干部主要在退休和下崗人員中選拔，表現出年齡偏大，文化水平偏低，理論功底薄弱，組織能力和領導水平不高等問題。黨員干部對于社區群眾需要什么等問題缺乏科學的思考。調研中我們發現京口“兩網”現任網格長平均年齡為59.6周歲，老干部占21.2%，老教師占10%。城市社區工作中年輕黨員干部獨立開展工作能力較弱，不管“大事”“小事”都要向黨委申請匯報，工作中強調書記個人能力，輕視領導班子集體智慧，大部分決策都是書記個人說了算，黨內民主不足。同時城市社區黨組織建設物質保障程度不高。調研中我們發現，社區黨組織活動場所缺乏、活動經費不足，基層黨員干部基本生活有待提高。城市社區自身公共物質資源薄弱，直接影響社區黨組織對轄區各單位和組織的號召力和約束力，嚴重阻礙城市社區黨組織工作的扎實開展、有效實施。城市社區黨組織生活缺乏新意、活動單調。調研中我們發現，相較于廣大群眾業余生活的豐富多彩，社區黨組織活動仍顯單一，只要組織開展活動，便少不了慰問孤寡老人、為失學兒童捐款、“開會”學習等形式，枯燥乏味、走過場，少數社區開展組織生活純粹是為了應付檢查、完成任務，常常出現老人“被服務”、“被慰問”，孩子們“被捐款”的現象。

三、新時期加強城市社區黨建的路徑展望

黨的事業前進到哪里，黨的建設就要進行到哪里。社區黨建的各項問題能否妥善解決關系到人民幸福、關系到黨和國家長治久安。面對新形勢下全面建成小康社會的現實呼喚，廣大黨員干部開展基層工作必須立足實際，創新工作方式和方法，找到“病灶”，對癥下藥。

(一)完善黨員干部管理教育機制，增強社區黨建凝聚力和黨員的歸屬感

理想信念堅定是黨開展各項事業的基石，提高社區管理和服務水平的同時，通過黨組織引導社區成員參與本社區公共事務，培育塑造新的共同價值理念和社會主義核心價值觀成為重中之重。第一，思想建設，教育是抓手。依托城市社區實際和地域文化特色開展形式多樣的主題教育實踐活動，不斷提高廣大黨員的理想信念，刻不容緩。加強黨風廉政建設，突出抓好社區黨員干部的職業道德教育和全心全意為人民服務的宗旨教育，增強公仆意識，樹立起勤政廉潔的良好形象。第二，尊重黨員的主體地位。黨員是黨組織的細胞，是創新城市社區工作的重要力量。沒有廣大黨員的積極參與，城市社區黨建工作也就成為無源之水，無本之木。要尊重黨員主體地位，充分保障黨員民主權利，完善基層黨組織議事規則和程序，廣泛搭建黨群議事平臺，強化落實黨員的知情權、參與權、選舉權、監督權。第三，完善黨內關愛機制，重點做好關愛老黨員和生活困難黨員的工作，幫助解決實際問題，使廣大黨員真正感受到黨組織的溫暖。

(二)健全組織領導機制，全面探索社區黨建運行新模式

加強黨的建設頂層設計，提高黨領導基層工作水平，堅持把解決好社區黨建工作作為全黨工作重心之一。習近平強調，“要善于從群眾關注的焦點、 百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合。”[8]第一，不斷健全黨委統一領導、黨政齊抓共管、黨委城市工作綜合部門統籌協調、各部門各負其責的黨組織領導體制和工作機制。創新完善社區黨組織設置，對社區內的所有黨員實施動態管理，實行機關、企事業單位黨組織和黨員到社區報到和黨員社區表現反饋制度，確保黨組織各項工作全面覆蓋、有效覆蓋。第二，加強社區黨建法治化建設。一方面依法執政，城市社區黨組織任何工作都必須在憲法和法律范圍內進行，根據憲法與法律的規定行使各項職權；另一方面依照黨內法規管黨治黨，嚴明黨的紀律。第三，加強黨委領導，堅持黨的民主集中制。通過輪訓社區黨員干部，選派機關干部到社區擔任第一書記，有效整頓軟弱渙散基層黨組織。第四，不斷優化社區治理服務新模式。打破傳統的黨員管理區域劃定、行業分割、關系固化的界限，通過區域互動、組織對接、雙重管理等靈活方式，組建好社區自治服務、街道基礎服務和區級專業服務三大服務團隊，大力提升治理服務水平，滿足群眾多樣化、個性化的需求。

(三)構建區域化服務型黨組織，以服務破解改革發展難題

創建區域化服務型黨組織，有效整合社會各方資源，積極推進城鄉統籌、黨群工作一體化建設，為區域內的黨組織、黨員、企業、群眾提供便捷周到的服務。第一，完善組織網絡。建立“區-街道-社區”三級黨員志愿服務組織架構。通過志愿服務行動協調委員會和社區黨建文化聯席會議制度，形成轄區內各類組織攜手共建、和諧共建的良好局面。第二，健全服務團隊。利用社區宣傳欄、手機報、微信等平臺，廣泛發布志愿者招募信息，根據個人特長，分行業挑選“專業人才”，按技能發掘“能工巧匠”。第三，提高社區治理服務水平。把社區黨建工作滲透到社區的各個方面，消除治理服務中的盲點和薄弱環節。把空巢老人、留守兒童、殘疾人員作為重點服務對象，注重需求對接，圍繞醫療保健、家政服務、法律援助、陪聊疏導等內容，創新服務載體，提高針對性和實效性。第四，強化務實考核。把開展黨員志愿服務作為社區黨建工作的重要內容，把群眾反饋結果作為黨員干部述職評議、黨員民主評議和評先評優的重要依據，更好地推動黨組織和黨員在志愿服務中發揮示范引領和先鋒模范作用。

(四)規范城市社區黨建工作流程，形成良性循環機制

加強城市社區黨建制度化建設，通過系統化、易操作的建章立制工作，真正實現城市社區黨建工作的規范化、常態化和長效化。黨的十八大以來，黨的各項制度建設取得長足發展：《中國共產黨黨組工作條例(試行)》、《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》、《干部教育培訓工作條例》的先后出臺為基層黨組織發展指明方向。第一，必須建立一套完整統一而又靈活多變的規章制度，為城市社區黨組織的選舉、領導、組織、運行各個工作環節提供指引。對城市社區黨員干部工作進行及時、完整、準確記錄。鼓勵和允許不同地方、部門、行業實行差別化探索，不斷總結可復制、可推廣的經驗，推動相關政策出臺和法律法規立廢改釋。第二，提高評價體制的公開透明性，是促進城市社區黨組織有效運行的關鍵環節。領導干部能上能下，評價體制反映人民群眾的心聲，測評意見及時公開，出現問題及時整改。適時的引入群眾、社會評價體系，引入黨員積分制考核，各項工作進度與績效將一目了然。第三，充分利用現代科技“互聯網+大數據”平臺，打通社區黨建“最后一公里”。通過社區信息化管理，將社區服務事項，戶籍遷移、計劃生育、民政低保、合作醫療、勞動就業、家政服務、社區黨務公開、捐資助學等多項內容和辦事流程集于一體，把聯系服務群眾的做法經驗加以總結完善，打造城市社區黨組織品牌，擴大城市社區黨組織的示范效應，引導和推動更多的力量自覺參與社區工作。

(五)加強城市社區黨組織隊伍建設，豐富活動載體

城市社區黨建的發展離不開人才隊伍的建設，好的班子帶出好的隊伍，因此城市社區黨組織帶頭人的建設迫在眉睫，如何選拔出思想素質過硬，業務水平優異的帶頭人？一方面，人才下沉，建立科學合理的干部選拔制度和監督機制，定期對黨員干部進行培訓，選出業務水平高、工作能力強、群眾滿意的好干部；另一方面，資源下沉，健全以財政投入為主的經費保障制度，落實城市社區黨組織運轉經費和社區工作人員報酬待遇，通過政府財政支持、社會捐贈、企業資助等多種方式，調動和利用社會各方資源，加大對社區黨建經費保障力度。營造人民群眾喜聞樂見的活動形式，改變了傳統的黨員活動形式。第一，優化活動選擇。以“群眾需要黨員做什么，黨員能為群眾做什么”為切入點，按照“基層所需、群眾所盼、黨員所長”的原則，發揮社區黨組織和黨員優勢，制訂多樣化選擇菜單，為群眾提供精細化服務。第二，細化分類管理，針對不同年齡黨員的不同需求，采取多樣的活動載體。對于老年黨員，圍繞老有所學、老有所樂和老年黨員追求積極、健康、快樂晚年生活的現實要求，建立年輕黨員干部與老年黨員定期聯系制度，定期溝通交流，滿足老年黨員物質和精神的需求。對于年輕黨員，充分考慮年輕黨員時間精力有限，工作壓力大，將組織活動與親子類活動有機融合，這樣既完成組織生活又起到關心家庭和融洽子女關系的作用。第三，城市社區黨組織應根據新形勢、新任務提出的新要求，結合本社區工作特點和實際，主動學習，創建學習型黨支部，不斷適應經濟社會發展需要，精心打造一支政治強、作風硬、業務精、水平高的黨組織，創設形式多樣的服務載體，增強了基層黨組織和黨員做群眾工作和服務群眾的能力。

[1]胡錦濤.在全黨深入學習實踐科學發展觀活動總結大會上的講話[M].北京：人民出版社，2010.20.

[2]農村黨建堡壘絕不能失守.[EB/OL].

http://news.xinhuanet.com/comments/2015-06/23/c_1115693431.htm.

[3]“兩網”：即社區網格化管理，就是在社區范圍內按照一定地域和人口把社區劃分為若干個網絡，并實施網格內居民自我管理和互助服務的一種社區管理模式。網絡化服務則是通過互聯網開通“網上居委會”，讓社區干部成為網絡版主，把社區事務搬上網絡，及時應答處理居民的問題，使其成為化解民怨糾紛、服務社會管理和社區自治的平臺。

[4]“三活”，即網格長成為本網格的“活戶籍、活檔案、活地圖”；“四清”，即網格長對所負責的區域做到“家庭情況清、人員類別清、區域設施清、隱患矛盾清”；“五百家”，即網格長在網格里做到“進百家門、知百家情、解百家難、暖百家心、和百家親”；“六必訪”，即網格長每月“對困難群眾必訪、對獨居老人必訪、對殘疾家庭必訪、對流動人員必訪、對失業人員必訪、對幫扶對象必訪”。

[5]“357”：網友發帖3小時內回應，5個工作日內必須答復解決，較難事項最遲7個工作日內辦結。

[6]張波.基于新媒體的城市社區黨建創新研究[J].中共福建省委黨校學報,2016,(08).

[7]鄧小平文選：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.328.

[8]習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議 強調鼓勵基層群眾解放思想積極探索推動改革頂層設計和基層探索互動[N].人民日報，2014-12-03.

(責任編輯：衛令海)

本文系江蘇省委組織部委托江蘇省委黨校立項課題“新形勢下加強基層黨支部運行方式有效性研究”的成果。

2017-05-31

禹仁朋(1990- )，男，江蘇省委黨校2015級碩士研究生，主要從事執政黨建設研究；唐金玲(1975- )，女，江蘇省委黨校黨史黨建教研部副教授，碩士生導師，主要從事執政黨建設研究。

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1672-1071(2017)04-0032-05