南通市相對集中行政許可權改革的做法、經驗與展望*

劉 召

(中共南通市委黨校 江蘇 南通 226007)

南通市相對集中行政許可權改革的做法、經驗與展望*

劉 召

(中共南通市委黨校 江蘇 南通 226007)

南通市抓住國家級相對集中行政許可權改革試點的契機，探索“一枚印章管審批”，圍繞“誰來批”、“批什么”、“怎么批”、“如何管”等問題，在行政審批體制機制、運行流程、方式方法等方面進行了積極探索，積累了重要經驗，取得了豐碩成果。同時，改革也面臨頂層設計不足、部門協同制度化水平不高、審批授權不夠到位以及專業人員亟待補強等問題。推動改革向縱深發展，對南通相對集中行政許可權改革進行前瞻性思考，需要著眼行政管理體制改革全局，放大改革試點效應，推動政府治理轉型升級。

南通；相對集中行政許可權改革；政府治理創新 經驗

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視行政審批制度改革，把簡政放權、放管結合、優化服務作為全面深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”，進行了一系列戰略部署。南通行政審批制度改革起步較早，走出了一條“蹄疾步穩、循序漸進、持續提升、不斷深化”的改革創新之路。2015年3月以來，南通市抓住國家級相對集中行政許可權改革試點的契機，探索“一枚印章管審批”，在行政審批體制機制、運行流程、方式方法等方面開展了突破性嘗試，取得了豐碩成果，相關做法與經驗，為全面推進行政審批制度改革和行政管理體制創新提供了價值借鑒，值得理論界和實踐部門進行深入研究。

一、南通市相對集中行政許可權改革的主要做法

2015年8月，南通市行政審批局掛牌成立，實現相對集中許可權改革市域范圍全覆蓋，重點圍繞“誰來批”、“批什么”、“怎么批”、“如何管”等問題進行了一系列卓有成效的嘗試。

(一)具體做法

1.“誰來批”：組建審批機構，明確審批主體

2015年4月，改革正式啟動后，南通市認真履行省審改辦規定的合法性審查、專家論證等10道程序，同時制定《相對集中行政許可權改革試點方案》并提交省委、省政府正式批復。2015年8月20日，全國首家經國務院同意、省政府批準設立的地級市行政審批局——南通行政審批局正式掛牌成立。行政審批局啟用行政審批章，集中行使行政審批職能，實行“一枚印章管審批”，市政府明確“三定方案”，確立行政審批局依法履職的主體地位。[1]

2.“批什么”：梳理審批清單，做好事項劃轉

在事項梳理階段，南通市抓住主要環節、破解主要問題，摸清政府家底，在省內率先編制完成《行政權力清單》、《行政審批事項目錄清單》、《行政事業性收費清單、經營服務性收費目錄清單和政府性基金項目目錄清單》、《政府專項資金管理清單》以及《政府核準的投資項目目錄》等“五張清單”，并向社會公布。在事項篩選和劃轉階段，首先選擇與“大眾創業、萬眾創新”關系最密切的市場準入、投資建設兩大領域，將分屬于發改委等15個部門的53個行政許可事項先行集中，統一劃轉至行政審批局。其中，市場準入領域27項，投資建設領域26項，基本涵蓋了創業投資的重點領域和必經程序。

3.“怎么批”：優化運行機制，再造服務流程

在審批流程優化方面：一是“減”，減少審批主體和審批環節。行使審批職能的部門由15家縮減為1家，涉及處室由26個減少到4個。政策性審批由原來6個環節減為2個環節；業務性審批減為3個環節，累計精簡審批節點411個。二是“并”，建立并聯審批機制。市場準入領域，實施企業設立“單一窗口”辦理制度，實現“一照一碼、多證合一、證照聯辦”，申請人在一個窗口、填寫一張表格、提交一套材料，領取一張營業執照。項目建設領域，推行建設項目“集中審批”制度，實現評估立項、方案審查、施工許可、竣工備案四位一體，推進 “多評合一”、“方案聯查”、“施工圖聯合審查”、“竣工聯合驗收”等審批新機制。在服務流程優化方面：堅持公眾需求導向，重新梳理集中劃轉事項的審批要素，對內編制《審批標準匯編》，明確各審批事項的設立依據、辦理流程和具體規范，對外編印《行政審批服務100 問》，為辦事群眾釋疑解惑。

4.“如何管”：建立聯動機制，確保審管銜接

對行政審批局和職能部門的權責進行了界分，明確行政審批局承擔審批行為的法律責任，職能部門履行事中事后監管職責。以“審批共同體”理念為指引，通過跨部門協同構建新型事中事后監管關系。建立行政許可事項審管協調聯動機制。依托行政審批和監管信息交流平臺，建立“即時推送、同步跟進、督察督辦”三位一體的雙向信息推送機制，做到一批就管、審管同步。

(二)改革成效

南通市相對集中行政許可權改革的相關實踐受到了各級領導的高度認可，同時也得到社會各界的廣泛關注。2016年5月9日，李克強總理在推進全國“放管服”改革電視電話會議上，充分肯定了南通“一枚印章管到底”的改革實踐。國務院第三次大督查將南通做法作為推進供給側結構性改革的典型經驗進行通報表揚。南通相對集中行政許可權改革的主要成效有：

1.體制創新，組織運行更順暢

行政審批局模式推動了審批服務的體制創新。首先，實現了從“平臺聚合”到“實體承辦”的改變。傳統的政務中心更多發揮的是既有政府審批服務部門“聚合平臺”的功能，無論是作為政府派出機構還是事業單位，和既有的政府工作部門相比都存在權威不足的問題。行政審批局具有明確法定地位和權責匹配關系，有助于解決傳統政務中心的身份困境問題。其次，實現了從“局部程序集中”到“全面權責集中”的轉變。政務中心備受詬病的另一個方面，就是由于授權不充分，行政審批中的審核與決定等實質性權力還要返回原主管部門才能完成，政務中心陷入“只掛號，不看病”的尷尬局面。行政審批局全流程行使審批權力并承擔相關法律責任，是對政務中心模式的超越。

2.流程優化，審批服務更高效

通過構建“一站受理”“并聯審批”“網上審批”“信息共享”等制度機制，進一步減少了運轉環節，簡化了辦事程序，優化了辦理流程，最大限度地方便了企業和群眾。改革共精簡審批環節660多個，減少各類申報材料587份，市級行政審批事項總承諾期限較法定期限壓縮了71.1%。審批服務“3550”改革走在全省前列，即企業申請開辦時間壓縮至3個工作日以內，不動產權登記壓縮到5個工作日以內，工業生產建設項目施工許可審批壓縮到50個工作日以內。充分發揮互聯網+政務服務優勢，群眾辦事更加便捷，市級行政審批服務網上辦理率達到30%，第三方測評群眾滿意度始終保持99.5%以上。

3.審管分離，職能界定更清晰

通過審批事項劃轉，審批局成為一個專業的審批機構，獨立行使審批權，有助于把目光聚焦又好又快審批，真正實現把行政審批局作為企業和群眾的代理人，成為政府服務、創新的“金字招牌”。此外，實施集中高效審批，將審批權剝離出來，有助于引導各行業主管部門主動思考“不再審批了怎么管”，推動部門轉變職能，創新監管手段，把更多的精力放到制定標準、制定政策、加強事中事后監管上來，完成了對傳統“以批代管、只批不管”管理模式的釜底抽薪。

4.監督到位，權力行使更廉潔

為了防止集中的權力帶來集中的腐敗，南通市在推進相對集中行政許可權改革的進程中，采取了許多有效措施，致力于把審批權力關進制度的“籠子”。例如，通過引入審批標準公開、審批權力分級、審批檔案抽查、審批效能紀檢監察以及社會監督等制度機制，有力維護了廉潔審批，確保權力公開、透明及規范化運作。

二、南通市相對集中行政許可權改革的基本經驗

南通市相對集中行政許可權改革實踐與創新的成效表明，堅持正確的推進路徑是行政審批制度改革和行政管理體制創新的重要保證，其主要經驗有：

(一)著眼整體，注重協同

一是從行政體制改革的視角來認識相對集中行政許可權改革的重大意義。從一開始，市委、市政府和審批局主要領導對試點改革就有著明確定位，那就是相對集中行政許可權改革不僅是行政審批制度改革的重要抓手，更是從政策上撬動行政體制改革的重要支點。二是從利益共同體層面來匯聚改革力量。為了理順行政審批局上、下、左、右、內、外各種關系，尤其是處理好行政審批局與原主管部門間的協同關系，南通市審批局創造性提出“審批共同體”理念，以消除分歧性和強化依存性為出發點，積極致力相關協同機制構建，形成了市區聯動、部門聯席會議、中層干部相互兼職、重大問題協商等一系列行之有效的特色做法。

(二)建章立制，依法行政

南通市在推進改革的過程中，圍繞機構設立、事項集中、流程設置、責任追究、中介管理、信息公示、文件推送以及事中事后監管等環節出臺了30多部規范性文件，這些文件對試點改革的目標定位和良性運轉起到了重要指導作用。此外，南通市還結合國家級政務服務綜合標準化試點建設，編制《審批標準匯編》，對集中許可的51個事項進行標準化管理，有效提升了審批服務的標準化水平。堅持依法行政是南通改革向前推進的根本保證。早在行政審批局組建之初，就成立了專門科室處理政策法規事務，同時聘請專業律師團隊為審批服務提供決策咨詢和法律支持。此外，審批局還通過開展法律知識講座和依法行政能力培訓等方式，強化審批人員的法治意識，提升其依法審批服務的能力。

(三)為民服務，勇于擔當

李克強總理說，人民群眾對審批之弊感受最深，對改什么、如何改最有發言權。南通市相對集中行政許可權改革很好地體現了公民本位的行政理念。從政務大廳的整體設計和空間布局，到智能設備和“互聯網+”平臺的操作運用，無不體現了親民、便民的特點。在具體審批服務過程中，南通市審批局同樣堅持以公眾需求為導向，例如落實“限時辦結、預約代理”等機制，推行“跟蹤辦理，無午休無雙休”等服務方式，探索“告知承諾、容缺預審”等新舉措，為企業和群眾全流程服務。在審批服務過程中，審批人員經常會遇到一些因法律法規規定不夠明確帶來的棘手難題，繼續作出審批可能存在一定風險，對于此類問題，審批局相關領導往往都是主動擔當、積極作為，盡力實現行政相對人的利益最大化。

三、南通市相對集中行政許可權改革存在的問題

南通相對集中行政許可權改革開展兩年多來，取得了一系列成就，相關經驗在全國其他地區得到了復制和推廣，但客觀地說，作為一種嘗試，相對集中行政許可權改革也面臨不少困難和問題，梳理相關困難和問題并尋求解決之策，既是改革試點經驗總結的一個重要部分，也是改革持續推進的必然要求。

(一)頂層設計需要進一步完善

改革初期所制定的決策方案，受到知識、信息和認知能力有限性影響，無法完全預知改革過程中出現的各種可能問題，因此在制度設計上難以具細。隨著改革不斷推進和試點地區不斷擴大，及時總結試點經驗并反饋至決策層面，進而完善改革的頂層設計就顯得很有必要。從南通的改革實踐來看，以下幾個方面問題需要著重考慮：

上下級關系的理順暢通。由于省一級沒有設立行政審批局，因此審批局缺乏對應的上級部門，在很多時候接受的是相關主管部門上級機構的指導，但由于缺少法律法規明確規定，這種指導通常是間接的且不充分的，有時會帶來信息溝通不暢的問題，比如在上級新出臺、調整與審批相關的政策文件時，信息傳導到相關主管部門以后，往往不再簽批流轉到行政審批局，以致審批局難以及時準確地了解最新審批政策。

審批事項劃轉的明確規范。從當前行政審批局的運行實際來看，相對集中許可事項的劃轉沒有固定標準，各地在劃轉數量與范圍上差別很大，比如南通是53個事項，涉及到15個部門，盱眙是175個事項、21個部門，蘇州工業園區則是114個事項、16個部門。毫無疑問，行政許可權的集中行使是相對的，事項劃轉并不是越多越好。相對集中的行政許可權應該是業務便于集中且關聯性較強的事項，專業性較強且法律有明確規定許可權行使主體的審批事項，則不宜簡單地集中劃轉[2]。

法律法規建設的及時跟進。地方在推進行政審批制度改革的過程中，一些創新舉措由于受到現有法律法規的制約往往難以實施，在一些“合法不合理”的審批事項面前也顯得有心無力。為了更好推進改革，國家層面需要在相關法律法規建設方面及時跟進。

(二)審批授權需要進一步到位

受到“重審批輕監管”觀念和固守部門利益的雙重影響，一些職能部門不愿將行政審批權轉移給行政審批局。有的僅下放部分“含金量較低”的項目，對“含金量較高”的項目仍緊緊抓在手里；有的僅將審批的部分流程移轉至審批局，但在辦理過程中需要的現場勘查、技術論證等環節仍掌握在原部門手中；還有的出現了變相增加新前置審批條件等情況。[3]這種授權不充分和授權混亂的現象，導致行政審批局和主管部門之間責任劃分模糊不清，以致在具體責任認定時出現相互推諉現象。而行政審批局過多履行“形式審批”職能，實質上是對改革初衷的背離，這一問題若不能得到有效解決，將會傷害到改革的積極性。

(三)專業隊伍需要進一步加強

在今天這樣一個專業化時代，隨著政府部門分工日益細化，審批業務所需要的專業素質也越來越高。與快速增長的行政審批業務量相比，當前行政審批的人員配置遠遠達不到高效審批的要求。以南通市行政審批局市場準入處為例，2017年第一季度，企業名稱登記業務量與同期相比增長40%，企業登記業務量增長了30%，此外，還要承擔辦理撤銷行政許可案件、對投資類企業先行進行穿透式審查、市場主體監管信息平臺數據錄入等具體審批工作以外的大量業務，現有窗口工作人員明顯感到應對乏力。

(四)部門協同需要進一步深化

行政審批局運行模式增加了部門間橫向協調的難度。盡管在某些領域實現了行政許可權的相對集中，但相關審批事項還需要得到主管部門的支持配合，同時，在審批服務過程中出現的一些政策和技術難題僅靠審批局一己之力也難以有效完成。南通市審批局在部門協同上建立了一系列機制，但這些機制更多停留于工作習慣，而沒有上升到政府文件等法制化層面，同時相關機制還沒有完全擺脫對部門領導個人權威與協調能力的依賴。此外，出于部門間友好合作考慮，許多機制僅就協同的組織、人員、職責等結構性條件作出規定，而未對協同的績效、責任等實質性問題加以規范，協同效力受限。

四、南通市相對集中行政許可權改革的趨勢與展望

在推動改革完善發展的基礎上，對南通相對集中行政許可權改革進行前瞻性思考，就是要著眼行政管理體制改革全局，放大改革試點效應，推動政府治理轉型升級。具體對策和建議如下：

(一)三個層面同向發力，推動相對集中許可權改革完善發展

宏觀層面，完善頂層設計。一是推進頂層設計不斷完善。對相對集中行政許可權改革中出現的問題尤其是體制機制方面的問題進行認真梳理，對相關經驗教訓進行及時總結，并形成反饋意見到決策層，為國家層面頂層設計提供決策參考。二是推進法律法規的立、改、廢。立，根據簡政放權的需要，建立健全配套性的法律法規，保證所有政府層級行政審批權的設定和運行規范有序；改，對已經不適應改革要求、甚至成為改革阻礙的法律法規進行修訂，對相關條款進行合理性清理；廢，廢除不合理的法律法規，廢除違背法律授權權限設定既不合法又不合理審批事項的規章和紅頭文件。[4]

中觀層面，推進整體治理。一是理順行政審批局的上、下、左、右、內、外關系，以整體政府面向公眾。二是強化“審批共同體”理念，發揮行政審批局在相對集中許可權改革中的主導性作用，同時發揮主管部門、相關部門乃至社會組織與公民等對改革的支持作用，通過職責界定、資源共享、業務協同等具體機制打造合作共贏的“審批共同體”。三是完善協同機制。推動結構性協同向程序性協同轉變，依賴領導權威進行協同向依托制度權威進行協同轉變，強調構建協同的組織載體向注重實現協同的程序安排和技術手段轉變，努力做到協同職責明晰化、協同效果可評估化、協同責任明確化和運作管理精細化。

微觀層面，做好人員補強。爭取市編辦支持，通過公開招考、選調、遴選、政府購買等多種方式，加快專業人員引進工作。同時，通過在職培訓、外出學習、崗位輪換、掛職鍛煉等多種渠道，提升現有審批服務人員的能力和水平。

(二)促進三大試點改革融合發展，爭創國家政府治理創新試驗區

相對集中行政許可權改革由制度機制層面向行政體制和政府治理模式層面邁進是一個根本趨勢。在這方面，南通具有其他城市不可比擬的優勢，南通是相對集中行政許可權改革、綜合行政執法體制改革和政務服務綜合標準化改革三大國家試點城市。三大改革試點幾乎貫穿政府治理的全部流程，其中，相對集中行政許可權改革致力于“前道”即行政審批制度層面創新，綜合行政執法體制聚焦于“后道”即行政執法領域探索，而標準化試點改革則專注于政府監管服務的“中程”規范。三大改革之間構成相互影響、互為支撐的整體。今后，應當圍繞發揮標準化改革的導引功能、激發相對集中許可權改革的倒逼機制以及吸納綜合行政執法體制改革的反饋作用三個方面，推進南通行政管理體制的全面創新。同時，利用接軌上海發展的良好戰略機遇期，爭取南通市全區域成為國家級的“政府治理現代化創新試驗區”，提升試驗能級，在更廣泛領域開展創新探索[5]。

(三)打造良好政務服務環境，為建設上海“北大門”提供制度支撐

2016年11月，省委書記李強在參加省第十三次黨代會南通代表團審議時指出，南通是江蘇發展“潛力股”，要努力把南通建設成為上海的“北大門”。此后，他還進一步強調，南通要圍繞建好中心城市、做強先進制造業、加快人才集聚三項重點工作，做好跨江融合、接軌上海的大文章。李強書記對南通經濟發展提出的新要求，實際上也是對南通政務服務提出的新要求。高效便捷的政務服務是建設中心城市的應有內容，同時也為做強先進制造業和加快人才集聚提供了良好制度環境。今后，南通應借助相對集中行政許可權改革有利政策條件，進一步深化行政審批制度改革，堅持和完善相關制度機制，加快實現“3550”改革目標，全面打造務實高效的政務服務環境，最大限度發揮行政體制改革對經濟發展的推動作用。在南通接軌上海發展的過程中，可以學習上海自貿區在政府治理創新方面的先進經驗，比如“負面清單管理模式”，“證照分離”的商事登記制度以及精準高效的事中事后監管體系等都有南通改革可以借鑒的地方。通過借鑒學習、互通有無和取長補短，推動南通政府治理創新在更高層面發展，為“北大門”建設提供制度支撐。

(四)發揮“互聯網+”導引作用，推進“不見面審批”改革

當前，江蘇全省正在全力推動以“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制、不見面”為主要內容的“不見面審批”改革。南通市堅持以問題為導向，以增強企業和群眾獲得感為目標，依托 “江蘇政務服務一張網”，努力打造“不見面審批”改革的南通樣本。力爭到2017年10月底前，實現80%的審批服務事項“網上辦”，做到“不見面審批”是原則，見面審批是例外。主要做法有：全面梳理和分批公布“不見面審批”事項清單，2017年6月底已首批形成并公布“不見面審批(服務)”事項清單2910項；拓展國家級政務服務綜合標準化體系，編制“不見面審批(服務)”工作標準，對“不見面審批(服務)”的要求原則、制度建設、服務程序、監督管理等內容作出具體規定；強化數據資源的整合運用，貫通“不見面審批(服務)”的數據網絡。推進“不見面審批”改革，重中之重是解決數據管理和信息的互聯互通問題，為此南通市全省率先建立大數據管理體系，組建正處級大數據管理機構(南通市大數據管理局)，從頂層設計上推動各類數據的交換整合、開放共享和開發應用。

[1]鄭為民．南通：既要“集準權”又要“用好權”[J].群眾，2017，(4).

[2]姜書彬. 相對集中行政許可權之“行政審批局”模式探析[J]. 機構與行政，2016，(6).

[3]宮劍，龍海波. “行政審批局”：改革模式的地方探索[J]. 中國經濟報告，2016，(5).

[4]石亞軍. 簡政放權提質增效須加速法律法規的立改廢[J]. 中國行政管理，2016，(10).

[5]陳奇星. 上海自貿試驗區建設中的政府治理創新：做法、經驗與展望[J]. 中國行政管理，2016，(10).

2017-10-13

劉召(1977-)，男，安徽靈璧人，行政管理學博士，中共南通市委黨校公共管理教研室主任、教授，主要研究方向為公共管理、政府治理。

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1672-1071(2017)06-0088-05

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