大扶貧體制下多元主體貧困治理功能探析*

李廣文 王志剛

(中共鹽城市委黨校 江蘇鹽城 224000；中國礦業大學馬克思主義學院 江蘇徐州 221116)

大扶貧體制下多元主體貧困治理功能探析*

李廣文 王志剛

(中共鹽城市委黨校 江蘇鹽城 224000；中國礦業大學馬克思主義學院 江蘇徐州 221116)

貧困治理主體從一元走向多元是精準扶貧工作的鮮明特質，也是構建大扶貧體制的基本要求。在這其中，對多元主體治理功能進行精細化界分，挖掘其比較優勢，認識其現實問題是基礎工作。通過機制創新，積極建構多元主體之間協同互補的合作制結構關系是問題的核心。

大扶貧體制；多元主體；治理功能

大扶貧體制是貧困治理主體結構變遷的基本指向，是當下學界關注的熱點議題。如何對多元主體在貧困治理中的功能進行科學分析，提升貧困治理集體行動績效是這一問題的核心要務。在當前全國各省市區脫貧攻堅戰正酣之時，對大扶貧體制結構中各主體職責及其互動關系進行系統研究有著較高的理論價值和現實意義。

一、大扶貧體制的緣起考察

20世紀80年代中期，國內扶貧戰略由救濟式扶貧向開發式扶貧轉變。隨即，國家確定了扶貧開發方針，成立專門扶貧機構，實施有組織、有計劃、大規模的扶貧開發行動。經過近30年的農村貧困治理過程，我國逐漸形成了以政府力量為主導的扶貧治理結構體系。伴隨這一時期農村經濟體制改革的全面展開，農村生產力發展的束縛性因素逐步祛除，農民收入水平連續多年高水平增長。實踐中，政府為主導的扶貧體系采用自上而下的管制型模式，依托執政黨的政治制度優勢和資源調配能力，在短時間內實現了經濟較快發展和貧困程度大幅減緩的目標。與此同時，“大水漫灌”、“貧困地區固化”和“投入-效益”失衡等政府主導扶貧體系的弊端也在不斷顯現。

另一方面，伴隨著對貧困這一社會問題認識的深化，貧困治理的視野愈加開闊。在理論研究中，以20世紀80年代為起點，國內學界開啟了對貧困問題的研究，這一時期的關注點主要集中在關于貧困的定義、類型劃分及其產生原因的剖析，并對反貧困的策略作出了初步探索。90年代后期以來，在國外貧困治理理論的譯介和影響下，國內對貧困的研究逐步超越了單一的經濟學視角出發，政治學、公共管理學、社會學和法學等多個學科競相介入這一領域，掀起了新一輪的貧困研究熱潮。相應地，資源性貧困、社會資本貧困、精神性貧困、制度性貧困等研究紛紛出場，貧困語義的剖析也愈加綜合、全面。理論研究的熱潮無形中影響了扶貧工作走向，具體體現為：“貧困概念的不斷擴展在實踐層面延伸了扶貧行動的領域，扶貧不僅僅要關注窮人的收入水平，而且還要關注窮人在教育、健康、衛生、營養、環境等多方面的發展需求”。[1]這就要求貧困治理工作必須向綜合領域轉變，更加關注貧困地區可持續發展能力、貧困人口內生動力、貧困地區生態環境的改善。換言之，扶貧形勢的變化更加需要多方資源的集聚。此外，從貧困現狀來看，“貧困在新時期呈現出了新的變化，發展出新形態，具體表現為絕對貧困與相對貧困并存、個體與階層貧困并存、物質貧困與綜合貧困并存等多維多類貧困狀態”。[2]尤其是我國已進入貧困治理的攻堅克難階段，在貧困發生率大幅下降的同時，扶貧成本卻在不斷提高，減貧呈現出“邊際效益遞減”的悖論。上述種種現實問題成為加速貧困治理體制變遷的推動力。

在現實基礎方面，社會主義市場經濟體制改革使得市場主體快速成長，其所擁有的資源和財富總量攀升，直接帶動了社會自主性活力顯現。在這些因素的共同作用下，市場和社會力量參與貧困治理具備了多種可能。2014年1月，中辦、國辦印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，明確動員社會力量，構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發格局。2015年10月，習近平主席在出席2015減貧與發展高層論壇主旨演講中再次提出，“堅持動員全社會參與，發揮中國制度優勢，構建了政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局，形成了跨地區、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系”。[3]

在推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景下，治理理論的多元共振思維同大扶貧體制建設具有高度的契合性，將治理理論及操作過程引入反貧困事業，可將貧困治理界定為：為進一步緩解、消除貧困，以政府為核心的公共權力主體、市場主體和社會力量等多元主體通過對致貧因素進行綜合分析，有效整合社會資源，以期改善貧困地區經濟、社會和生態狀況，協助貧困人口實現脫貧致富的過程。在此，誠如有學者指出，“關于貧困治理的研究，既要體現理論價值和挖掘貧困的深層次原因，更要注重應用價值的研究，即真正具有操作性、針對性的解決方案的提出”。[4]

綜合而言，大扶貧體制的建設首先來自兩點考慮，一是扶貧開發任務的變化，即“十三五”時期以來，中國扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。二是，貧困群體的分布呈現出新變化，主要集中在西部連片特殊困難地區、少數民族聚居區，以及部分持續貧困地區。從共性角度觀之，上述地區普遍具有地域偏遠、經濟基礎薄弱、公共服務供給不足、生活條件惡劣的典型特征。更進一步講，大扶貧體制需要進一步關注多元主體之間的結構組合和建基于結構之上的主體互動過程。前者是靜態的結果表征，而后者是一個動態的過程。相比前者，后者涉及面更寬，包括主體參與的動力機制、責任機制和績效評估機制等系列問題。

二、多元主體貧困治理功能定位

多元主體參與貧困治理的前提是對各主體類別、功能有一個清晰的認識，概括而言，這些主體囊括了政府、市場主體、社會力量及貧困人口。由于主體資源稟賦的差異，注定了其貧困治理功能各不相同。

(一)保障貧困治理中的政府元治理功能發揮

政府在貧困治理中的核心作用是世界范圍內的基本共識，全球反貧困事業的成就同各國政府職能發揮密不可分，王惠巖先生更是將貧困視為“全局性的政治問題”[5]的一部分。現實中，這種核心作用集中體現為貧困治理中的政府“元治理”角色。在這里，必須對“元治理”的意涵予以準確界定。在西方，這一概念往往被視為社會權力介入公共事務治理失效背景下政府公權力的回歸，與新國家主義者有著同一論調。政府元治理功能的發揮建基于現代政府職能的合理定位，應在服務型政府話語體系中重新審視元治理的行為邏輯。“對于重大的、復雜的治理行動而言，一旦涉及巨大的資金投入，若沒有政府的合法性認可和經濟援助，將很難籌集到足夠的資金來啟動項目。”[6]事實上，也只有借助政府科層組織體系才能有效地把各方資源整合起來，投入到貧困治理行動中。當各行為主體間產生分歧時，也只有政府才能勝任調解者或裁判的角色。

當然，政府貧困治理既包括縱向層面的科層制組織的運行過程，也包括橫向職能分工。就前者而言，較高層級組織一般著眼于各類扶貧政策的制定、貧困狀況的持續跟蹤、扶貧效果的監測和貧困治理績效評估等方面的職能；較低層級的組織則聚焦于貧困人口信息管理、扶貧項目的落實和公共資源的合理配置等。正如有學者以扶貧項目運作過程為切入點，將政府扶貧主體界分為資源主體、執行主體和參與主體，就具體分工角色而言，分別是“發包方”、“打包方”和“抓包方”。[7]具體到后者，各行業部門按照職能分工，按照先期規劃目標采取專項資金投入的方式將扶貧資源嵌入到貧困治理過程中。

公共服務的供給水平一直是影響貧困地區發展的重要原因之一，具有明顯的減貧效果。特別是，“在現階段轉型時期，國內公共服務在相當程度上是作為促進社會公平正義和保障民生的重要手段而存在的，公共服務供給的時效性在很大程度上也是增進社會和諧、維護國家穩定的重要內容。”[8]因此，政府貧困治理中需要實現行業扶貧和專項扶貧有機結合，在提升貧困地區社會事業發展水平，促進公共服務均等化過程中，切實集中力量，突破重點，解決特殊貧困問題。

扶貧政策與扶貧資源的整合、政府扶貧工作機制和管理職責的優化成為下一步改革的重點。①具體而言，社會政策應從補缺型向適度普惠型轉變，從傳統資源再分配到貧困群體自身人力資本、社會資本等的能力建設，從滿足貧困群體的基本需求向實現人的全面發展轉變。在政府扶貧工作機制和職能方面，需要認真審視現有扶貧開發體制，在組織機構和運行體制方面適時優化，推進各層級脫貧攻堅領導小組的實體化運作，賦予和保障其在規劃協調、監督項目資金使用和扶貧績效評定等多方面的職能。對于區域性貧困問題，積極探索政府貧困治理中的府際協作式公共服務供給模式，這一模式是提升資源使用效率，降低交易成本的應然舉措。②此外，扶貧項目申請體制改革成為日后政府扶貧體制改革不可或缺的一部分。其緣由來自于，競爭性項目申請中的門檻設置使得貧困程度較深、財政基礎薄弱的貧困地區被排除在外，直接造成了部分貧困村、貧困戶處于扶貧項目缺失的邊緣地帶，這就是近些年來學界熱議的扶貧項目安排中“目標靶向偏離”問題。

(二)更好地發揮市場主體的資源配置優勢

貧困治理中的市場主體類型多樣，主要包括各種所有制形式的商業企業、金融機構等。所有權歸屬的公共性、經營目標的相對多元化是國有企業區別于一般市場經營主體的固有特質，國有企業在基礎設施建設、能源供給、通信工程等領域具有天然優勢，是貧困地區行業扶貧不可或缺的主體。各省市貧困治理中國有企業結對幫扶工作的開展對于貧困人口脫貧奔康提供了有力支持。

近些年來，民營企業在貧困治理中也不斷展露頭角。例如，萬達集團整體對口幫扶貴州丹寨縣、恒大集團整體對口幫扶貴州大方縣。其緣由是：貧困人口發展能力弱，一些發展型扶貧項目特別是產業扶貧項目，離不開龍頭企業的帶動。更進一步講，發揮企業的市場資源配置優勢，可以有效克服貧困地區市場距離的瓶頸。總體來看，“民營企業參與貧困治理一直存在著工具性與價值性對立的視角之爭，這種對立在民營企業的參與動機和參與方式上體現的尤為明顯。”[9]無疑，這是“理性經濟人”假設的慣常邏輯，這種困境的消解需要理念和機制設計的進一步優化。其實，較早前，公共選擇學派的代表性學者詹姆斯·布坎南晚年曾公開承認公共利益和具有公共精神的主體存在性，認為是時候修正以往經濟模型范式塑造的相對狹隘行為。至于機制創新方面，則涉及到進一步拓寬市場主體參與渠道，推進市場主體的貧困治理績效和稅負水平掛鉤，進一步增強其參與熱情等措施方法。

隨著近年來農村現代化建設進程的推進，農業領域對于金融的需求量不斷攀升，農村微型金融服務的興起和發展，為貧困地區的發展注入了新的生機和活力。特別是各類金融機構以普惠金融理念為先導，積極創新金融扶貧模式，將金融機構自身優勢與扶貧政策、財政資金相結合，重點支持貧困地區特色優勢產業、新型經營主體和貧困人口“造血式”發展，有力推動了信貸資金流向農村、流向貧困戶。同時，金融扶貧發展過程中，在貨幣政策改革、金融機構風險管理、農村產權確權登記等領域還存在一定短板。加之，貧困戶對貸款預期的不確定性和普惠性金融產品供給總量不足也直接加劇了這一問題的難度。

(三)進一步重視社會協同力量的輔助作用

現實中，社會協同力量是一個復合型主體，包括組織和個體兩種類型。前者，如社會組織參與貧困治理一直是學界研究的重要議題；后者，除社會公益人士外，隨著農村經營體制改革的升級，一些新型經營主體開始涌現，并在扶貧領域積極作為。

社會組織是近些年來社會階層結構變遷進程中涌現出來的新型組織形態，是公民社會的重要主體，在復雜性、多樣性的社會事務治理中發揮著不可或缺的重要作用。部分社會組織的原初形態是來自慈善組織，一直是弱勢群體幫扶的重要力量。社會組織在貧困治理中蘊含著“復合功能”潛質：社會組織有助于增強貧困人口的自組織能力，有效彌補社會資本貧困問題；在貧困群體心理關懷和扶貧項目實施等方面具備專業特質；在貧困退出機制實施過程中，社會組織亦成為政府貧困治理績效評估的重要參與主。③黨的十八大和十八屆三中全會以來，社會組織管理體制改革快步推進，迎來了其發展的新契機。不容回避的是，當前社會組織參與貧困治理方面尚且存在諸多制約因素：社會組織的資質條件同其職能期待方面還存在一定的斷層；貧困地區社會自組織整體發育程度較低等問題。

同貧困人口具有地緣關系的特定人群也成為貧困治理不可忽視的主體。由于政府產業扶貧和貧困地區基礎設施建設項目一般不具有嚴格意義上的排他性，這在無形中會形成一定的外部性，加之這些扶貧項目具有顯著的普惠性。因此，這里的外部性成為完全意義上的“正向外部性”，這就使得非貧困人口，尤其是一些種養大戶，成為間接獲益主體，通過搭建利益聯結機制，有效發揮其帶動、幫扶功能成為貧困戶脫貧致富的重要渠道。

(四)增強貧困群體的主體性特質

精準扶貧工作的核心在于“精準”二字，具體體現為貧困識別到戶、到人精準，在這一要求下，貧困人口申報更是采取自下而上的方式進行。相比而言，政府、市場主體、社會協同力量更多屬于外部“嵌入型主體”，而貧困者自身則是脫貧致富的“內源性主體”。這就決定了貧困群體是貧困治理的重要參與主體和利益相關者。作為參與主體，貧困群體在扶貧資源分配和使用、扶貧項目確定和管理中的參與程度和方式直接影響著扶貧效率和扶貧目標的實現。

當下，貧困治理中貧困群體的行政動員遠大于公共參與，這是主體性建設滯后的集中體現。概括而言，貧困群體主體性建設面臨兩大難題：一是貧困人口資源占有量的現實造成其社會能力低下，呈現邊緣化的風險，處于“等靠要”的尷尬境地。在國內社會的轉型過程中少數貧困人群產生“相對剝奪感”心理傾向，將自身所得到的幫扶視為“遲到的正義”，甚至認為是“理所當然”結果。二是貧困人口的理性人傾向逐漸加劇。例如，國家對農村進行的以“項目”運作為主要形式的社會事業投入在“發包”至農村地區后，往往會出現村莊利益紛爭加劇的困境。

當前，著力改變貧困治理中貧困人口客體化、工具化的境況需要積極倡導參與式扶貧。20世紀90年代后期，包括世界銀行在內的國際組織在中國西部援助項目時積極倡導參與式扶貧以來，貧困群體參與貧困治理實踐逐漸成為一個廣受關注的熱點話題。“從社會學的角度看，參與是與發展直接相關的利益群體就資源利用、資源分配、發展成果共享、社會福利的建立和運作機制進行博弈和談判的過程。”[10]目前，參與式發展理論主要有政治學中的賦權與培能理論、治理理論，以及社會學中的發展干預理論和弱勢群體導向理論。當然，參與本身不是目的，還蘊含著更多的意涵，這就要求在參與過程中“貧困農民遵循相關的政策規范，自覺地維護和實現個人應當享有的權利，而且要承擔一定的反貧困責任。這種責任是指積極做出某種行為的義務和避免在反貧困中隱瞞欺騙、無序參與等行為。”[11]

三、深化機制創新，提升貧困治理合力

相比體制，機制更多地指向一種動態性概念，是直面各主體實在性的前提下，協調各部分之間關系，推進主體(機構)之間有機互動的過程。在其現實性上，機制建設是回應社會管理領域個體-集體、結構-功能等“二元論”關系問題的必然要求。就貧困治理這一客體而言，機制建設與創新是多元主體貧困治理功能發揮的基本保障。其議題可以進一步細分為：如何形成多元主體之間規范有序的組合關系；如何克服單一主體理性引致集體非理性的后果；如何規避公共治理的擴散性主體結構設置造成責任機制的模糊性等。因此，立足貧困治理機制創新這一核心，以合作共治為指向的多元主體貧困治理需要在多個方面探索合理推進路徑。

其一，明晰貧困治理制度總體定位。從制度、體制、機制的邏輯關系來看，制度是總括性的規范體系和指導原則，體制是具有承上啟下功能的組織載體，制度的價值目標需要落實到體制設計和機制運作過程來實現。因此，合理定位制度的價值指向是一個需要預先考慮的問題。“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，他們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束。”[12]制度建設和創新一直是國內貧困治理取得突破的關鍵所在，全面深化改革的總目標更是強調了制度建設的先導性、基礎性和戰略性地位。綜合來看，當前，貧困治理領域的專門法規相對匱乏，這就造成貧困治理的目標、規劃、權責歸屬等方面出現不確定性。在貧困監測評估制度、財政轉移支付制度、社會保障制度、主體參與制度等領域尚需創新性突破。以此為目標，才能實現各貧困治理主體“言說”與“行動”的統一。當然，制度的負效應也是一個不容回避的問題，誠如有學者指出，在特定時期，某些具有約束性的制度實施無形中減少了人們可能的選擇集，甚至陷入“制度性貧困的狀態。”[13]這就指明了制度的生成過程應具備一個預設性的前提要件，即制度建構的價值應以人的可持續發展為旨歸。

其二，推進全社會共識性價值體系的形成。相比而言，涵括性的價值共享系統或公共共識④有助于聚合多元化治理主體，避免其墮入資源競爭的窠臼。這種價值共識要求形塑一種成熟和超越自我看待問題的觀念，這種觀念“暗示著‘公共’既可以指一件事情，如公共決策，也可以用來指一種能力，如能夠發揮公共作用，能夠與他人相處，能夠理解個人行為對他人產生后果。”[14]同時，這里的價值體系應該具有更大的包容性，具體體現為尊重和理解市場主體、社會力量以市場行為、社會行為參與貧困治理事業。當下，價值共識的形成具備了現實依托，表現為大數據扶貧信息系統平臺的開放性，為市場主體和社會力量的參與提供信息支撐；中西部地區形式各異的社會扶貧網的建設，實現了富裕群體和貧困人口無縫對接。

其三，以耦合治理模式統合多元主體資源。在上述制度體系和價值體系交互作用的基礎上，比較合理的主體互動機制是建構多元貧困治理主體之間的“耦合治理模式”，在這一模式下，“耦合的主體就像一個個齒輪一樣緊緊咬合在一起，構成了一個有機的運轉系統。耦合治理中各主體之間的地位較為平等，政府與社會相輔相成、優勢互補，共同處理公共事務。”[15]更進一步講，這種“耦合模式”是對以往政府吸納機制的一次揚棄，因為在實然意義上，“吸納”更多地是中心主體對邊緣主體的一次資源整合，是一種單向借力的過程。吸納是對現有行政單中心治理體制的簡易包裝，是在政府治理問題不斷攀升背景下的一種權宜之計。在耦合治理模式下，多元主體貧困治理呈現出問題導向、組織建構、精準發力、結果反饋的完整過程。政府財政扶貧資金、市場主體扶貧項目和社會幫扶力量深度融合，最終指向“貧困治理共同體”的形成，這一共同體兼具價值共同體、目標共同體和利益共同體等綜合屬性。

其四，以農村社區為平臺，搭建主體協商互動機制。貧困治理主體“彼此之間存在大量的信息、價值觀、利益觀、行為方式等方面的不對稱、不協調”，[16]積極建構多元治理主體間協商對話機制成為一種適應性選擇。鑒于精準扶貧瞄準機制的進一步下移，農村社區成為貧困治理的基本單元，在貧困戶識別、幫扶規劃、扶貧項目運作以及貧困戶退出等過程中發揮著重要組織平臺作用。基層黨組織、法定自治組織和各類互助組織等農村社區治理主體是具有本土特質的認同度較高的組織實體，在較大程度上影響著貧困治理的成效。因此，以農村社區為平臺，探索多元主體之間聯席會議制度，并推進其常態化運行，就貧困對象識別、扶貧項目規劃、貧困治理績效考核等廣泛開展協商是可行方式。從另一角度來看，社區貧困治理實踐既避免了各主體發展場域過大，缺乏可操作性機制的弊端；也規制了個體層面發展的不足，保障了公共領域對于主體建構的價值。因此，“通過社區發展來營造發展主體，協調扶貧者系統與貧困者的生活世界之間的關系，不失為一個可行方案。”[17]

四、結語

多元主體合作治理的大扶貧體制建設是精準扶貧思想的重要組成部分，相對于其結構組合，大扶貧體制的運行還需要一個比較復雜的行為調試過程。在這其中，政府扶貧體制改革力度是決定性因素，暢通市場、社會主體和貧困人口參與渠道，提升其參與效能是重要支撐。圍繞貧困治理的現實問題、推進路徑和目標導向，大扶貧體制下的多元主體合作治理效能將更加凸顯。

注釋：

①其中，典型的問題是扶貧政策的多元化；扶貧資源來源的分散性；扶貧工作分散在各個行業部門、扶貧管理職責交叉。

②比如，跨行政區連片整體開發問題、發達省份和欠發達地區之間的生態補償問題等都是這一方面的創舉。

③如，2016年6月，四川省廣安市在貧困對象退出過程中，率先引入第三方評估主體獨立開展貧困村和貧困戶退出達標情況測評，并將其評估報告作為改進政府貧困治理政策的重要依據。

④典型的共識是進一步弘揚全社會扶危濟困的傳統和對公益事業、公共事務的參與熱情，以此形成新時期貧困治理的新風尚。

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2017-11-23

李廣文(1988-)，男，山東蘭陵人，管理學碩士，中共鹽城市委黨校教師，研究方向：公共治理、社會保障。王志剛(1988-)，男，河南永城人，中國礦業大學馬克思主義學院博士研究生。

C913.7

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1672-1071(2017)06-0064-06

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