基層政府執行力研究

◎江海萍

基層政府執行力研究

◎江海萍

基層政府是我國行政組織機構的基礎，其執行力的強弱直接關系到政府的政策目標是否能有效實現。分析我國基層政府不同程度存在結構臃腫、組織軟弱、手段單一、方式簡單等問題。提高基層政府執行力，必須優化政府機構設置與組織結構，建立健全利益表達機制，合理設置績效評估，培育基層行政文化。

基層政府；執行力；公共政策

基層政府的執行力是準確把握并貫徹落實上級政府各項政策，有效實現政策目標的綜合能力和手段。[1]政府是否具有公信力是由政府執行力決定的。基層政府執行力的強弱影響著目標的實現程度，直接影響著政府的形象。

一、基層政府執行力不足的表現

基層政府處于我國政府行政體制的底端，上級作出的重要決策、部署，必須通過基層組織來實施。當前，基層政府普遍存在執行力不足的現象，主要表現在以下幾個方面：

（一）落實剛度不夠，造成政令不暢

基層政府在政策執行的過程中表現出的積極性不高、責任意識欠缺、規劃不力等都是政策剛度不足。如果政策落實的工作人員在執行政策時沒有堅定的信念，缺乏責任心和毅力，容易造成被動執行、歪曲執行、逃避執行，政策不能順利暢通執行。

（二）落實反應遲緩，導致效率不高

基層政府政策執行主體落實政策時效率不高，速度滯后，嚴重影響政府政策執行效率，延誤執行目標的實現。延誤了政策執行的最佳時機，往往給地方經濟社會發展造成無可彌補的損失。這種滯后展現在三個方面：一是官僚主義思想嚴重，服務意識缺失；二是一些基層政府起步滯后，政策落實起來拖后；三是不能按時完成政策落實職責。

（三）政策實施力度不足，致使政策執行無力

基層政府由于對不同的政策目標定制了不同的標準，對某些利益相關團體采取一種通融的方式，嚴重違背了政策執行公平，公正的原則。這種模糊性執行，導致了執行力度不夠，給政府帶來不利的影響。

二、基層政府執行力不足的原因

(一）基層政府結構臃腫，組織軟弱渙散

在基層政府的改革中，行政機構組織臃腫問題未能得到有效改善，機構精簡工作沒有按照精簡高效的原則，使其導致機構重疊，設置過多的結果。“政出多門”現象在基層政府屢屢發生，政府部門之間相互扯皮，相互推諉，致使行政能力降低。出現不愿管，不愿問，得過且過，各項政策得不到貫徹和落實。政府結構形不成合理的銜接機制，是組織渙散的主要表現形式，導致執行力大打折扣。

（二）執行手段單一，行政審批效率低下

基層政府存在行政執行手段單一，降低了政策本身的時效性，政府工作進展緩慢，工作質量受到影響，嚴重損害政府的形象。一項政策的出臺需要基層政府快速準確落實政策內容，實現政策目標。往往上級催得緊、壓得狠，會立即辦理，否則就僅限于在基層互相傳遞，導致效率低下。另外，一項政策經過政府多層審批，錯過了政策的最佳執行時間，使政策變得滯后。

（三）執行方式簡單粗暴，缺乏靈活性

一些基層政府的在處理復雜多變的人民內部矛盾問題時方式簡單粗暴，造成執行的扭曲和偏差，政策難以有效落實。如在對農村征地拆遷工作中不做任何宣傳和思想工作，不及時和村民溝通，采取強行拆遷，加劇了人民內部矛盾的激化。

(四)執政環境趨于復雜化

基層政府在政策執行過程中，講人情、看關系等現象時有發生，這種失范行為導致政府權威的喪失。有的基層官員以出賣群眾的利益為代價，通過權力尋租獲取巨額黑色收入。農村群體事件的發生多是由于基層政府與房地產開發商相互勾結，損害了農民的權益和利益。實證研究表明，群體性事件的發生并非純偶然性，之前已有多種跡象，有些基層部門視而不見，采取不聞不問的態度，沒有在第一時間疏導民眾情緒，而是任由其蔓延、擴張，最終導致事件爆發。

三、提高基層政府執行力的對策

（一）優化政府機構設置與組織結構

從整體性、全面性的角度優化政府組織系統、合理設置組織機構部門使得行政體制更加完善合理，是提升基層政府執行力的重要途徑。然而，在歷次體制改革的過程之中，基層政府只是簡單對人員或職位之間進行轉移或調換，缺乏更深層次的認識。在機構設置方面，縱向橫向層次多，機構臃腫，職責不清，政府執行力受到嚴重影響。基層政府優化組織結構應從兩方面著手：一是解決層級結構的問題，建立職責明確、層級簡明，形成“一站式”服務的執行模式。二是優化基層政府的橫向設置，各個部門的設定要科學合理，參照需求標準和實際能力來確定崗位和人員。[2]部門之間、部門與人員之間的責權關系要清晰明確，防止推諉、真空地帶的現象出現。

（二）建立健全利益表達均衡機制

利益矛盾是引發突發事件的重要因素，唯有通過建立利益表達均衡機制方能解決利益矛盾和利益沖突。面對多元化的利益主體，利益不斷分化，建立健全社會利益協調機制，妥善協調不同執行主體、不同群體之間的利益關系，有利于政府部門間相互合作以促進現實問題解決。

（三）合理設置績效評估機制

績效評估的作用是提高政府公共服務水平、改善責任機制，樹立良好的政府形象。通過綜合分析，科學定量，提高績效考核的導向性。與時俱進，結合高新技術手段和移動互聯網平臺，對所收集信息的分析、整理、歸納進行績效評估的預測和規劃。[3]基層政府的績效評估應加強多元化，激勵全民參與。明確非職能部門主體的地位和合法性，保證信息的公開、真實、有效，拓寬參與渠道來提高主體參與的積極性和主動性。

（四）培育基層政府行政文化

行政文化是行政部門在實踐活動基礎上，總結提煉自身特點和思維習慣，直接反映行政活動與行政關系的各種心理、道德現象和精神活動狀態，其核心為行政價值取向。[4]行政文化對政策制定、政策執行產生深刻影響。首先，行政文化體現在思想觀念方面，相比以往行政主體以權為重、權力管轄，行政文化更加注重服務精神理念，倡導提供優質公共服務，滿足民眾多樣需求提升行政主體的積極性、主動性。其次，行政文化的培育把人民群眾的利益放在首位，堅持以民為本，人民賦予了權力，就應以負責的態度為人民提供公共服務和產品。維護民眾根本利益，是提高行政人員執行力的有力保證。

[1]麻寶斌、陳希聰：《論政府執行力的類型及層次》，《天津社會科學》2014年第2期。

[2]付鐵軍：《論基層公務員執行力的提升》，《公共問題研究》2010年第3期。

[3]謝康：《中國地方政府治理結構的歷史變遷》，《青島農業大學學報》2010年第2期。

[4]曾丹軍、韋彬：《后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理》，《天津行政學院學報》2010年第3期。

（本文作者：江蘇師范大學研究生）

責任編輯：王鵬凱

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