區域規劃應更有層次感（討論）

張可云

新年伊始，兩會將近，各地政府和學界的“區域規劃”討論進入新一輪高峰期。

上世紀末，區域經濟就開始成為熱點問題，受到各級政府和學界的重視，成為顯學。無論從理論還是實踐角度看，特定城市或區域依據發展歷史、現狀和內部條件及外部環境變化，確定、調整城市的發展方向都是值得肯定的。

然而，無論是學術界還是決策部門，對區域規劃過程中的層次問題注意不夠，在一定程度上容易引起政策混亂。例如，長江三角洲地區與京津冀地區的范圍就曾多次發生變化，甚至由同一個國家職能部門出臺的同一區域不同版本規劃所涉及的范圍居然不一致。

根據中國中央與地方政府的區域規劃決策，實際操作的區域可以根據空間尺度細分為七個層次：

一是小空間單元區域。這類區域往往是一個行政區域內的局部地區，由地方政府負責；

二是省份內地市組合區域。這類區域要么為省內核心區域，要么為問題突出的區域；

三是省際邊緣區域。這類區域的構成單元基本上是地緣相近，人緣相親，發展水平與面臨的問題相似；

四是跨少數省份區域。構成這類區域的不同省份要么在經濟聯系方面比較密切，要么具有較大的互補性，要么在地理或文化方面具有較大的相似性；

五是跨較多省份區域。這類區域往往有一個紐帶，如河流、鐵路或海灣等，構成省份的差別較大；

六是戰略區域。這類區域是中央為了統籌區域發展而專門劃定的；

七是跨國家區域。這類區域也是中央政府有目的地劃定的，但邊界不一定固定，中國政府不可能跨國調控。

這些年中央批準或批復的區域規劃，都可在上述七類中對號入座。不過，對區域規劃的內涵、分類、制定規范、操作程序與評價機制等，目前尚無共識。多年前，許多區域經濟學領域的學者便呼吁制定并實施《區域規劃法》，但進展并不順利。

根據發達國家區域規劃實踐，要真正完善區域規劃須有一個明確、具有立法意義的區域劃分框架。歐盟的區域框架稱為NUTS，美國的區域框架稱為EA。

曾經流行一順口溜：“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛，全是鬼話，不如領導的一句話。”為避免這種情況，區域規劃必須進行大刀闊斧的改革，在制定主體、對象、程序、執行、監督與評價方面作完善、科學的安排，切忌雷同，注意根據目的確定規劃的框架與重點。▲

(作者是中國人民大學教授)